I SAB/Gd 15/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska (spr.), Sędzia NSA Alicja Stępień, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w Wydziale I w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi V.P. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2013 r. 1. stwierdza przewlekłość postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I SAB/Gd 15/15 UZASADNIENIE I. Skarżąca V. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której wniosła, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., o stwierdzenie przewlekłości postępowania w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12 lutego 2015r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z 24 października 2014r. w sprawie ustalenia wysokości łącznego zobowiązania pieniężnego na 2013 rok w łącznej kwocie 24.393 zł, a także o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie przez organ administracyjny art. 339 § 1, art. 140, art. 243 Ordynacji podatkowej (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; O.p.). II. Stan sprawy: skarżąca pismem z dnia 29 kwietnia 2015r., (wpływ do SKO w dniu 30.04.2015r.), złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie ostatecznej decyzji wydanej przez SKO z dnia 12.02.2015 r. nr [...]. We wniosku skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO oraz decyzji organu podatkowego pierwszej instancji a także o wstrzymanie wykonania decyzji podatkowej podatku od nieruchomości za 2013r. wydanej przez Wójta Gminy. Strona stwierdziła, ze główną przyczyną wznowienia postępowania jest naruszenie zarówno przez organ pierwszej instancji jak również organ odwoławczy przepisu art. 201 § 1 pkt 2 O.p., który wprost stwierdza, że z mocy prawa organ podatkowy zawiesza postępowanie jeśli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia przez inny organ lub sąd, wskazując, iż toczą się dwa odrębne postępowania, których wynik będzie miał bezpośredni wpływ na wysokość podatku od nieruchomości, co wprost wypełnia przesłankę wznowienia określoną w art. 240 § 1 pkt 6 O.p., który stwierdza, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeśli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Postępowania te dotyczą ustalenia czy grunty skarżącej są gruntami rolnymi oraz czy budynki skarżącej są budynkami mieszkalnymi, gdyż od ustalenia tego faktu będzie zależała stawka podatkowa podatku, a zatem i jego wymiar. Organ pierwszej instancji obciążył skarżącą podatkiem według stawki jak dla działalności gospodarczej oraz według stawki jak za pozostałe. Nadto skarżąca zarzuciła, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji złożyła wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w sprawie ustalenia czy obiekty budowlane skarżącej, od których został naliczony podatek jak od budynków związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą - są budynkami czy budowlami. Organ odwoławczy wydał decyzję bez przeprowadzenia wnioskowanego dowodu, czym naruszył przepis art. 180 O.p., który stwierdza, że jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zdaniem strony, brak przeprowadzenia tego istotnego dowodu jest przesłanką wznowienia postępowania wyrażoną w art. 240 § 1 pkt 5 O.p., który stwierdza, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeśli wyjdą na jaw istotne do sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu nadania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Skarżąca podkreśliła, że objęte wnioskiem dowodowym obiekty budowlane nie są budynkami z dwóch powodów: po pierwsze - nie są trwale związane z gruntem; po drugie - nie posiadają dachu, co sprawia, że te obiekty budowlane są budowlami nieprzeznaczonym do działalności gospodarczej, a zatem nie podlegające w żadnym zakresie podatkowi od nieruchomości, tymczasem organ podatkowy obciążył je podatkiem od nieruchomości według stawki jak dla pozostałych. Zdaniem strony, niezrozumiałym w tych okolicznościach sprawy (wniosek o wznowienie postępowania) jest uchybienie przez organ terminu określonego w art. 139, art. 140 O.p.; organ winien wydać właściwe orzeczenie, czego nie uczynił, mimo, że od złożenia wniosku upłynął okres 3 miesięcy. III. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: IV. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). W przeciwnym razie Sąd skargę oddala, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprawę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ obowiązany jest zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Następnie winien rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany. W dalszej kolejności, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność lub przewlekłość postępowania (por. wyrok NSA z 18 maja 2010 r., II GSK 381/10, Lex nr 596787). Zaznaczyć ponownie trzeba, że zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, w tym innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powszechnie przyjmuje się, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania pisemnej interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego (postanowienia NSA z: 4 września 2012 r., II GSK 1324/12 i 17 lipca 2012 r., I OSK 1620/12, dostępne w CBOSA, 7 lipca 2010 r., II GSK 737/10, LEX nr 663493, a także B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 5, Warszawa 2007, s. 378). Powyższy pogląd, wywodzący się z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wskazuje, że zawarte w tym przepisie sformułowanie "w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a " oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje skargi tylko na tak kwalifikowaną bezczynność organów administracji, tj. na ich niedziałanie, w sytuacji gdy łącznie są spełnione dwie przesłanki: po pierwsze, są one zobowiązane zająć stanowisko w jednej z wyliczonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. prawnych form działania; po drugie zaś, wyrażenie stanowiska w danej formie jest poddane kontroli sądu administracyjnego, czyli nie zachodzą wyłączenia, o których mowa w art. 5 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz w ustawach szczególnych. V. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie określają, na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., jak i na czym polega "bezczynność organu", wymieniona w tym przepisie. Przyjmuje się w literaturze, że "przewlekłe prowadzenie postępowania" dotyczyć będzie okresu do upływu terminu załatwienia sprawy. Przepisy ustaw regulujących postępowanie administracyjne ustalają z reguły krótkie terminy załatwienia sprawy, w związku z czym przewlekłe prowadzenie postępowania wystąpi z reguły wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie, nie pozostając równocześnie w bezczynności. Najczęściej będą to przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. "Bezczynność organu" zachodzi natomiast wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (tak: A. Kabat, komentarz do art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Lex, 2013). Z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. Przystępując do rozważań prawnych Sąd rozpoznający sprawę uznał za dopuszczalną wniesioną skargę na przewlekłe prowadzenia postępowania. Mieści się ona bowiem dyspozycji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zgodnie z którą zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a.; chodzi o przypadki, kiedy organ administracji publicznej jest obowiązany do wydania określonego aktu administracyjnego lub dokonania czynności, lecz obowiązku tego nie wykonuje w ustawowym terminie. Celem skargi na przewlekle postępowanie jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Skarżąca wywiązała się z obowiązku wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a. Wniesienie skargi poprzedzone zostało wniesieniem środka zaskarżenia do organu wyższego stopnia. Należy wskazać, że w przypadku wnoszonej do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu czy przewlekle prowadzenie postępowania strona nie jest związana żadnymi terminami do jej wniesienia. VI. W opisanej sytuacji Sąd rozpatruje skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga tego rodzaju ma służyć ochronie obywatela przed opieszałością władzy. Ocena prawidłowości prowadzenia postępowania w celu weryfikacji zarzutu przewlekłości postępowania wymaga uwzględnienia stanu indywidualnej sprawy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 lipca 2015 roku, skarżąca zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu bezczynność oraz wniosła o stwierdzenie przewlekłości postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia 12 lutego 2015 roku utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Nr [...] z dnia 24 października 2014 roku w sprawie ustalenia wysokości łącznego zobowiązania pieniężnego na 2013 rok w kwocie 24.393 zł, a także wyznaczenie terminu załatwienia sprawy. Skarżąca zarzuciła naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 139 § 1 O.p., art. 140 O.p. oraz art. 243 O.p. Wskazała, że wnioskiem z 29 kwietnia 2015 roku, który wpłynął do organu 30 kwietnia 2015 r., zwróciła się do SKO o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia 12 lutego 2015 roku w oparciu o przesłanki wznowienia określone w art. 240 § 1 pkt 5 i 6 O.p. SKO obowiązane było w terminie określonym w art. 139 i art. 140 O.p. wydać postanowienie, o którym mowa w art. 243 O.p. Skarżąca w dniu 30 kwietnia 2015 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia 12 lutego 2015 r. (wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania tej decyzji). Wnioski te Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło na posiedzeniu w dniu 28 maja 2015 r. i postanowieniem Nr [...] wznowiło, w oparciu o art. 243 O.p., postępowanie w przedmiotowej sprawie. Postanowienie to stanowi w myśl art. 243 § 2 O.p. podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przesłanek wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Co jednak w tej sprawie należy podkreślić, postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej dopiero w dniu 24 sierpnia 2015 r. i z tym dniem weszło do prawnego obiegu. Sąd nie przeprowadza postępowania dowodowego, w tym na okoliczność przyczyn doręczenia postanowienia pełnomocnikowi strony dopiero po upływie trzech miesięcy od daty posiedzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Nie mniej jednak okoliczność ta stanowi potwierdzenie stanu przewlekłości postępowania. Nie ulega wątpliwości, że zarzut przewlekłości prowadzenia postępowania oceniany musi być pod kątem prawidłowości czynności, terminowości czynności, charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej zawiłości sprawy. Tu jednak mamy do czynienia z niepokojącą sytuacją związaną – z tak odległym w czasie od daty posiedzenia organu – faktem doręczenia tego orzeczenia stronie postępowania. Z uwzględnieniem skargi na przewlekłość postępowania ustawodawca połączył powinność sądu do stwierdzenia, czy dostrzeżona przewlekłość miała cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.). Spełnienie tego obowiązku wymaga oceny stopnia przewlekłości postępowania, w każdym indywidualnym przypadku. Odwołując się do takich mierników poprawności prowadzenia postępowania administracyjnego jak terminowość i prawidłowość podejmowanych przez organ czynności procesowych w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, z uwzględnieniem charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenia dla strony, która wniosła skargę, rozstrzyganych w sprawie zagadnień oraz zachowania się stron, w szczególności zaś strony, która zarzuciła bezczynność lub przewlekłość postępowania, nie można uznać, że w rozpoznawanej sprawie przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, osiągnęła poziom rażącego naruszenia prawa. Uwzględniając skargę strony w niniejszej sprawie, Sąd nie wyznaczył organowi dodatkowego terminu do wydania rozstrzygnięcia, rozstrzygnięcie takie bowiem zostało już przez ten organ wydane. W tym stanie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. EK