I SAB/Gd 2/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2019 sprawy ze skargi "A" w [...] na bezczynność Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. oddala skargę. W dniu 5 czerwca 2017 r. w Grupie Producentów Owoców i Warzyw "A" Sp. z o.o. (dalej w skrócie zwana Spółką) rozpoczęto kontrolę w zakresie spełniania warunków uznania za organizację producentów owoców i warzyw na dzień wydania decyzji o uznaniu (przez Marszałka Województwa). W dniu 12 czerwca 2017 r. czynności kontrolne zostały wstrzymane z uwagi na stwierdzenie przez przedstawiciela Spółki niewłaściwego umocowania prawnego Agencji Rynku Rolnego (dalej w skrócie zwanej Agencją) do przeprowadzania kontroli. Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. Spółka żądała dostarczenia pisemnego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli łącznie z jej zakresem i wskazaniem podstawy prawnej. W odpowiedzi, Oddział Terenowy Agencji w [...] pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. poinformował Spółkę, że obowiązek przeprowadzenia kontroli w zakresie spełniania warunków uznania wynikał wprost z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu w brzmieniu obowiązującym w dniu wystawienia skierowania do kontroli na miejscu (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 58). W dniu 20 czerwca 2017 r. kontrolerzy udali się do siedziby Spółki, jednakże czynności kontrolnych nie podjęto. Przedstawiciele Spółki uznali bowiem, że udzielona odpowiedź z dnia 13 czerwca 2017 r. jest niewystarczająca i ponownie sformułowali (ustnie) swoje oczekiwania odnośnie przedstawienia dodatkowego dokumentu (upoważnienia) do kontroli. W dniu 21 czerwca 2017 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji w [...] wystosował do Spółki pismo informujące, że w jej siedzibie zostanie przeprowadzona kontrola w zakresie spełniania warunków uznania za organizację producentów owoców i warzyw. W dniu 22 czerwca 2012 r. r. zespół kontrolny udał się do siedziby kontrolowanej Spółki celem wznowienia czynności kontrolnych. Przedstawiciele Spółki zapoznali się z okazanym pismem z dnia 21 czerwca 2017 r. i oświadczyli, że nie wyrażają zgody na kontynuowanie kontroli do momentu, kiedy nie zostanie okazane im polecenie kontroli zgodne z obowiązującym prawem. W związku z powyższym czynności kontrolne nie zostały przeprowadzone. W dniu 28 czerwca 2017 r. Spółka złożyła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę na niezgodne z prawem działania Prezesa Agencji w [...] i Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji w [...]. W dniach 12 oraz 14 lipca 2017 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji w [...] wystosował do Spółki informację o konieczności przeprowadzenia kontroli w zakresie spełniania warunków uznania za organizację producentów owoców i warzyw. Kontroli tej nie przeprowadzono do dnia 20 lipca 2017 r. z uwagi na złożone przez przedstawicieli Spółki oświadczenie odmawiające zgody na jej przeprowadzenia do dnia uzyskania odpowiedź na złożoną skargę do Ministerstwa. Od dnia 1 września 2017 r. zadania Agencji przejęła Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W dniu 23 lipca 2018 r. wystosowano do Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] polecenie przeprowadzenia kontroli na miejscu w zakresie spełniania przez Spółkę kryteriów uznania. W dniu 16 października 2018 r. podjęta została próba przeprowadzenia czynności kontrolnych przez Biuro Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. Kontrola nie została przeprowadzona z uwagi na nieobecność przedstawicieli Spółki, pomimo że jej przedstawiciel został poinformowany o kontroli. Wobec powyższego odstąpiono od wykonania czynności kontrolnych. Kolejną próbę wykonania czynności kontrolnych podjęto w dniu 27 listopada 2018 r., jednakże i w tym terminie, pomimo wcześniejszego poinformowania o zamiarze wykonania kontroli nie zastano w siedzibie Spółki osoby upoważnionej do jej reprezentowania. W dniu 8 stycznia 2019 r. Spółka złożyła bezpośrednio do Prezesa ARiMR ponaglenie na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w przedmiocie czynności kontrolnych wszczętych w dniu 5 czerwca 2017 r. w zakresie spełniania warunków uznania za organizację producentów. W dniu 11 stycznia 2019 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wszczął postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia uznania organizacji producentów owoców i warzyw z uwagi na fakt, iż kontrola na miejscu nie potwierdziła przestrzegania przez Spółkę wymogu minimalnej wartości produkcji sprzedanej zgodnie z art. 154 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (w związku z uniemożliwieniem jej przeprowadzenia). Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2019 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej w skrócie zwany Prezesem lub organem wyższej instancji) uznał ponaglenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu organ wskazał, że czynności kontrolne nie zostały przeprowadzone w siedzibie Spółki z uwagi na to, że były przez nią kwestionowane a strona uniemożliwiała przeprowadzenie kontroli na miejscu. Prezes wskazał jednocześnie, że na chwilę rozpatrywania ponaglenia, zakończone zostały prowadzone przez Oddział Terenowy Agencji w [...] oraz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR kontrole i na ich podstawie wszczęte zostało postępowanie w sprawie cofnięcia Spółce uznania. W związku z tym organ wyższej instancji stwierdził, że nie ma podstaw do uznania, iż w niniejszej sprawie występuje bezczynność. Spółka, pismem z dnia 26 lutego 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] (dalej w skrócie zwanego Dyrektorem). W treści skargi strona domagała się zobowiązania organu do dostarczenia upoważnienia do prowadzenia kontroli rozpoczętej w dniu 5 czerwca 2017 i zakończenia bezzwłocznie czynności kontrolnych oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie strony skarżącej Dyrektor Agencji i jego następca prawny Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] mimo wielokrotnych wezwań przez Spółkę do dostarczenia upoważnienia do prowadzenia czynności kontrolnych nie przedstawił upoważnienia do prowadzenia kontroli zawierającego wskazanie osób upoważnionych do wykonywania czynności sprawdzających, ich miejsce i zakres oraz podstawę prawną. W ocenie Spółki nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organu wyższej instancji, że kontrole zostały zakończone. W ocenie Spółki nadal toczy się kontrola rozpoczęta w dniu 5 czerwca 2017 r, gdyż ARiMR nie dostarczyła wymaganych prawem dokumentów pozwalających na jej legalne zakończenie. Natomiast kontrola z roku 2018 w ogóle się nie rozpoczęła. W odpowiedzi na skargę Prezes wskazał, że czynności kontrolne rozpoczęte w dniu 5 czerwca 2017 r. a dotyczące spełnienia warunków wstępnego uznania na dzień wydania decyzji przez Marszałka Województwa [...] zostały zakończone. Kontrola prowadzona przez pracowników ARiMR w zakresie przestrzegania kryteriów uznania przez uznaną organizację producentów obejmowała z kolei inny okres działalności Spółki, tj. od dnia 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. oraz od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. Ponadto, czynności kontrolne wykonywane były przez jeden organ kontroli, a nie różne. W piśmie z dnia 6 czerwca 2019 r. Spółka podniosła, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na zakończenie kontroli wszczętej w dniu 5 czerwca 2017 roku co oznacza, że organ pozostaje w bezczynności. Ponadto jak wskazano, organ nie podjął próby rozpoczęcia nowej kontroli. Spółka podniosła również, że organ nie przedstawił żadnych dowodów pozwalających stwierdzić, iż kontrolerzy Agencji dysponowali właściwymi upoważnieniami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), - dalej w skrócie zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18 oraz wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Skarżąca Spółka wnosząc skargę na bezczynność Agencji domagała się zobowiązania Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR do dostarczenia jej upoważnienia do przeprowadzenia kontroli rozpoczętej z dniem 5 czerwca 2017 roku, w zakresie spełniania warunków uznania za organizację producentów owoców i warzyw. Sąd zwraca uwagę, że istotą ochrony udzielanej przez sądy administracyjne w razie uwzględnienia skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 344/13). Natomiast w sytuacji gdy organ wydał decyzję lub podjął czynność przed wniesieniem skargi na bezczynność, to brak jest podstaw do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności. Celem skargi na bezczynność nie jest bowiem samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt VII SAB/Wa 27/15, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Po 93/16, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie nie można uznać, aby organ pozostawał w bezczynności. Jak wynika bowiem z akt sprawy, z uwagi na fakt, że przedstawiciele Spółki wielokrotnie nie wyrażali zgody na przeprowadzenie kontroli, kontrola w Spółce nie była kontynuowana a Oddział Terenowy Agencji przeprowadził weryfikację spełniania kryteriów uznania na dzień wydania decyzji o uznaniu za organizację producentów oraz w całym okresie działalności, w oparciu o dokumentację zgromadzoną do dnia 24 lipca 2017 r. Dodania wymaga, że również kolejna kontrola obejmująca okres działalności Spółki za lata 2016-2017 nie została przeprowadzona z uwagi na nieobecność przedstawicieli Spółki w trakcie planowanych czynności kontrolnych. W związku z taką sytuacją Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu 11 stycznia 2019 roku wszczął postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia uznania organizacji producentów owoców i warzyw z uwagi na fakt, iż kontrola na miejscu nie potwierdziła przestrzegania przez Spółkę wymogu minimalnej wartości produkcji sprzedanej zgodnie z art. 154 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 2?4/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007. W świetle powyższego, brak jest podstaw do tego, aby uczynić zadość żądaniu strony poprzez zobowiązanie organu do doręczenia jej upoważnienia do przeprowadzania kontroli. Sąd nie jest władny stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności i nakazać organowi podjęcie określonych czynności, skoro przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego organ zakończył prowadzenie czynności kontrolnych. Sąd nie mógł jednocześnie odnieść się do zarzutów zmierzających do ustalenia, czy upoważnienie do przeprowadzenia kontroli spełniało wymogi formalne przewidziane w przepisach prawa. W sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd ogranicza się bowiem do kontroli, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje prawna poprawność działań organu. Oznacza to, że sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność działania, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie istnieje obowiązek organu podjęcia działania i czy zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.