II SA/Gd 101/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K. S., M. S. i H. S. na decyzję Wojewody z dnia 16 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. K. S., M. S. i H. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia 1 marca 1971 r., nr [..], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości stanowiących własność R. i I. S. - położonych w G. przy ulicach M. i C. nr [..] parceli nr [..] o pow. 244 m2 i [..] o pow. 111 m2, dla których Państwowe Biuro Notarialne prowadziło księgę wieczystą KW nr [..], za odszkodowaniem w kwocie 9.807 zł. Zgodnie z tym orzeczeniem wywłaszczenie nastąpiło na podstawie art. 1, art. 14 i art. 20 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., nr 18, poz. 94) na cele budownictwa spółdzielczego, co potwierdzała decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia 20 lutego 1966 r., nr [..]. Stosownie do decyzji komunalizacyjnej Wojewody z dnia 27 marca 1991 r., nr [..], właścicielem przedmiotowych działek stała się z mocy prawa Gmina Miasta. Zmianę właściciela ujawniono w księdze wieczystej nr [..] w dniu 15 września 1992 r. W wyniku zmian geodezyjnych od 9 listopada 2015 r. działka nr [..] otrzymała nr [..], natomiast działka nr [..] otrzymała nr [..]. Pismem z dnia 23 maja 2017 r. K. S. wystąpił z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 1 marca 1971 r. nieruchomości, stanowiącej obszar zaznaczonej na załączonej mapce skarpy przy ul. M. w G. Postanowieniem z dnia 24 lipca 2017 r. Wojewoda wyznaczył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, do załatwienia sprawy z przedmiotowego wniosku. W wykonaniu wezwania organu K. S. uzupełnił wniosek o dokumenty potwierdzające spadkobranie po byłych właścicielach wywłaszczonej nieruchomości R. i I.S., w tym postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 7 maja 1993 r., sygn. akt [..], w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po R. S. przez żonę I. S. i synów K. S., M. S. i H. S. każde z nich w 1/4 części spadku, a także postanowienie Sądu Rejonowego, z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt [..], w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po I. S. przez synów K. S., M. S. i H. S., każdego w 1/3 spadku wprost. Pismem z dnia 17 sierpnia 2017 r. Prezydent Miasta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego wskazując jednocześnie na konsekwencje złożenia wniosku zwrotowego przez jedną z trzech osób uprawnionych tj. synów zmarłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Organ poinformował H. S. i M. S. o prawie przystąpienia w charakterze strony do przedmiotowego postępowania. Pismami z dnia 21 sierpnia 2017 r. H. S. i M. S. zadeklarowali swoje przystąpienie do postępowania. W toku postępowania organ pozyskał z Urzędu Miasta informację o zmianach geodezyjnych i o zmianach własności nieruchomości, mapę ewidencyjną archiwalną, wyrys z mapy ewidencyjnej, wypis z rejestru gruntów oraz decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 1 marca 1971 r. Dodatkowo, organ dokonał przeglądu akt księgi wieczystej nr [..], w dniu 5 października 2017 r. przeprowadził oględziny nieruchomości, uzupełnił informacje Zarządu Dróg i Zieleni co do statusu ulic M. i C. jako dróg publicznych oraz w kwestii zaliczenia wnioskowanej do zwrotu skarpy do pasa drogowego, pozyskał z archiwum Urzędu Miasta odpis decyzji z dnia 20 lutego 1966 r. o lokalizacji szczegółowej na potwierdzenie przeznaczenia wywłaszczanej nieruchomości na cele budownictwa spółdzielczego, wystąpił do Spółdzielni Mieszkaniowej o przekazanie posiadanych dokumentów archiwalnych dotyczących planowanej lokalizacji w rejonie ul. M. poszczególnych elementów inwestycji mieszkaniowej, o której mowa w ww. decyzji o lokalizacji szczegółowej, w wyniku czego organ otrzymał 4 mapy z planami zagospodarowania przedmiotowego terenu. Wreszcie organ uzupełnił akta sprawy o wypisy i wyrysy z planów zagospodarowania terenu w rejonie ul. M./C. z daty wywłaszczenia i aktualnie obowiązujące. W oparciu o zebrany materiał dowodowy organ zlecił uprawnionemu geodecie przedstawienie na mapie faktycznego przebiegu linii granicznych dotyczących: granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi Gminy Miasta o nr [..] oraz H. S. o nr [..], granicy lokalizacji inwestycji w zakresie budowy osiedla mieszkaniowego – stosownie do "planu szczegółowego zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego M. z 1966 r.", rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oraz granicy skarpy zlokalizowanej na działce nr [..] przy ul. M. Pismem z dnia 11 września 2018 r. organ przesłał stronom kopie wykonanej przez geodetę mapy z dnia 28 sierpnia 2018 r. z wrysowanymi i objaśnionymi liniami granicznymi oraz zawiadomił o prawie wypowiedzenia się co do materiału dowodowego sprawy. Pismem z dnia 25 września 2018 r. Prezydent Miasta wypowiedział się co do materiału dowodowego sprawy wskazując na brak podstaw do zwrotu uwarunkowany lokalizacją drogi publicznej oraz zrealizowaniem celu wywłaszczenia w postaci infrastruktury budownictwa spółdzielczego. Decyzją z dnia 8 października 2018 r., nr [..], Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w zakresie wnioskowanego terenu skarpy położonej w G. przy ul. M., stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [..] o pow. 244 m2 w obr. [..], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..]. Prezydent Miasta ustalił, że wniosek został złożony przez osoby do tego uprawnione i dotyczy wywłaszczonej nieruchomości, więc zgromadził materiał dowodowy pozwalający na ocenę, czy przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, oraz utrwalone na jego tle orzecznictwo sądów administracyjnych, organ wskazał, że ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego: 7-letniego od 1 stycznia 1998 r. oraz 10-letniego od 22 września 2004 r. W niniejszej sprawie zaś taka sytuacja ma miejsce, gdyż dokonano wywłaszczenia w 1971 r. W konsekwencji, rozstrzygnięcie sprawy zależało od zakresu realizacji celu wywłaszczenia do momentu wystąpienia z wnioskiem o zwrot. Organ odniósł się do załączonej do wniosku zwrotowego mapki, przeprowadzonych oględzin nieruchomości i obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na tej podstawie scharakteryzował działkę o nr ewidencyjnym [..] jako część działki oznaczonej geodezyjnie w dacie wywłaszczenia nr [..] o pow. 244 m2 (obecnie nr [..]), która stanowi prostokątny obszar skarpy drogowej - grunt pomiędzy zakończeniem chodnika przy ul. M. a granicą położonej na znacznie niższym poziomie nieruchomości zabudowanej K.S. oraz jest terenem porośniętym gęsto wysoką roślinnością, zakończonym ogrodzeniem przed budynkiem. Lokalizacja wnioskowanego do zwrotu terenu determinowała zaś dalszy tok postępowania. Prezydent Miasta wskazał, że w sytuacjach, gdy wniosek dotyczy gruntu mieszczącego się w granicy pasa drogowego drogi publicznej nie bada się, czy wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Zastosowanie ma wtedy ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zwana dalej u.d.p., a w szczególności jej art. 2a stanowiący, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Następnie organ odniósł się do art. 4 i 34 u.d.p. wskazując na definicję drogi, pasa drogowego oraz odległości granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń. Ponadto, organ wskazał, że stosownie do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi. Organ wskazał, że zgodnie z jednolitą wykładnią prezentowaną w orzecznictwie i doktrynie zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę, obejmujący zarówno jezdnie, jaki i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Równoznaczne jest to z usytuowaniem na nieruchomości pasa drogowego lub jego części. Pojęcie pasa drogowego nie jest tożsame z pojęciem drogi, pas drogowy jest jednak z drogą integralnie związany. Decydujące znaczenie dla określenia czy dana infrastruktura, urządzenie, czy też obiekt stanowią fragment drogi jest umiejscowienie ich wewnątrz pasa drogowego. Posadowienie drogi z kolei stanowi bezwzględną przesłankę odmowy zwrotu nieruchomości w granicach pasa drogowego, niezależnie kiedy ona powstała i czy była celem wywłaszczenia. Stosownie do wypisu z rejestru gruntów z dnia 13 czerwca 2017 r. oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej działki nr [..], na której zlokalizowana jest wnioskowana do zwrotu skarpa, działka ta oznaczona jest w opisie użytku jako "dr" co oznacza drogę. Zgodnie zaś z powołanym wyżej rozporządzeniem, do użytku gruntowego drogi – dr zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów u.d.p. Prezydent Miasta wyjaśnił, że ulica M., bezpośrednio przy której znajduje się wnioskowana do zwrotu skarpa, mieści się w kategorii dróg gminnych, co jednoznacznie potwierdził Zarząd Dróg i Zieleni w piśmie z dnia 9 października 2017 r. Zgodnie z wykazem dróg gminnych w zarządzie ZDiZ ulica M. posiada nr [..] (poz. [..] wykazu ze strony internetowej jednostki). ZDiZ, wykonujący zadania zarządcy drogi, przedstawił również swoje stanowisko w kwestii lokalizacji skarpy w granicach pasa drogowego wskazując, że skarpa jako element korpusu nasypu drogowego, na którym zlokalizowana jest droga, jest jego integralną częścią i wypełnia definicję ustawową pasa drogowego z art. 4 pkt 1 u.d.p. Wskazano, że co do zasady ustalenia w zakresie umieszczenia wnioskowanej do zwrotu skarpy w granicy pasa drogowego powinny w zasadzie skutkować zakończeniem prowadzonego postępowania. Jednakże w inny sposób określono przeznaczenie terenu skarpy w obowiązującym na tym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..], przyjętym uchwałą nr XXI/507/08 Rady Miasta z dnia 25 czerwca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. z 2017 r., poz. 446). Według ustaleń planu teren skarpy zaliczony został do terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – 05 MW3, granicząc bezpośrednio z terenem komunikacji w zakresie dróg i ulic lokalnych – 42KD-L 1/2. W konsekwencji, z uwagi na wskazaną rozbieżność w kwalifikowaniu skarpy do terenu pasa drogowego organ prowadził postępowanie również w kierunku ustalenia, czy cel wywłaszczenia w zakresie budownictwa spółdzielczego został zrealizowany. Organ zwrócił uwagę na art. 134 § 1 ustawy z dnia 17 lutego 1961 r. o spółdzielniach i ich związkach (Dz. U. Nr 12, poz. 61), zgodnie z którym przedmiotem działalności spółdzielni budownictwa mieszkaniowego jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków oraz innych ich potrzeb gospodarczych i kulturalnych, wynikających z zamieszkiwania we wspólnym osiedlu lub w jednym budynku. Zatem pojęcie budownictwa spółdzielczego oznacza wznoszenie nie tylko budynków, ale także obiektów i urządzeń stanowiących infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Składają się na nie obiekty służące mieszkańcom osiedla np. sklepy, szkoły, przedszkola, domy kultury, ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa, ciągi piesze, itp., które mają charakter ogólnodostępny i stanowią część zespołu urbanistycznego, jakim jest osiedle. Zdaniem organu, zasadniczym punktem wyjścia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia winno być ustalenie, jakie konkretnie zagospodarowanie na określonym terenie winno być przewidziane w projektach inwestycji. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. Okoliczność, że lokalizacja celu wywłaszczenia odbiega nieco od planowanej nie ma wpływu na zrealizowanie celu wywłaszczenia. Z pozyskanego w trakcie postępowania odpisu decyzji z dnia 20 lutego 1966 r. o lokalizacji szczegółowej wynika, że przedmiotem inwestycji była budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z przedszkolem i usługami podstawowymi na terenie położonym w G. przy ul. [.].-[..]. Ponadto, adresatem decyzji była Spółdzielnia [.]., która, co istotne, nadal funkcjonuje, ale pod nazwą Spółdzielni Mieszkaniowej. Decyzja zobowiązywała adresata do opracowania projektu zagospodarowania całego terenu, wskazując, że ostateczne granice lokalizacji inwestycji zostaną ustalone przy akceptacji tego projektu. Organ uznał, że przekazane pismem z dnia 13 listopada 2017 r. przez Spółdzielnię Mieszkaniową kopie 4 map - planów dotyczących powstania na początku lat 70-tych osiedla [..], pozwalają jednoznacznie ustalić planowane zagospodarowanie terenu w ramach realizacji celu wywłaszczenia, o którym mowa w decyzji wywłaszczeniowej z 1971 r. Porównanie planowanego zagospodarowania terenu osiedla [..] ze stanem obecnym w zakresie lokalizacji bloków mieszkalnych i innych podstawowych elementów infrastruktury osiedla potwierdza wykonanie zamierzeń inwestycyjnych Spółdzielni. W pierwszym z planów zaś wyraźnie zaznaczono granice pomiędzy terenem pozostawianym właścicielom posesji przy ul. M. a terenem lokalizacji inwestycji budownictwa mieszkaniowego. Tym samym organ mógł jednoznacznie ustalić, czy wnioskowana do zwrotu skarpa mieści się w granicach terenu zaplanowanego na realizację inwestycji - budowy osiedla mieszkaniowego M. oraz jakie przewidywano zagospodarowanie tego terenu. Organ wskazał, że wykonana przez geodetę mapa z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sposób jednoznaczny przedstawia przebieg linii granicznych od strony skarpy. Dokonane na niej zaznaczenia obejmują granicę działki, granicę wywłaszczenia, granicę pomiędzy terenem komunikacyjnym a mieszkaniowym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przebieg istniejącego ogrodzenia. Z przebiegu linii granicznych wynika, że wywłaszczeniem objęto teren przewidziany w tym celu w planach inwestycji, granica obecnej działki ewidencyjnej nr [..] i granica wywłaszczenia prawie się pokrywają. Ponadto, planowane i faktyczne zagospodarowanie terenu działki nr [..] obejmuje przebieg ciągu komunikacyjnego w ramach osiedla, dotyczącego lokalizacji ulicy M. Plan przewiduje przebiegającą równolegle do ulicy M. skarpę i rezerwę terenu za skarpą, gdzie znajduje się kanał c.o. i projektowany gazociąg. Obecnie skarpa stanowi teren pomiędzy chodnikiem przy ul. M. a nieruchomością H. S. Stwierdzone przesunięcie ogrodzenia, skutkiem czego właściciel nieruchomości przy ul. M. zajmuje około 9 m2 gruntu Gminy Miasta, nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zwrotowej. Organ podkreślił, że różnice (odchylenia) pomiędzy planowanym a obecnym zagospodarowaniem terenu w rejonie wnioskowanej do zwrotu skarpy są wyjątkowo niewielkie i tym bardziej zrozumiałe, gdy weźmie się pod uwagę skalę przedsięwzięcia oraz daty planu i wywłaszczenia. Wobec powyższego, organ stwierdził, że nie ma podstaw do uznania, że teren skarpy przy ul. M. jest częścią nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a więc wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Na marginesie wskazano, że złożony pismem z dnia 18 września 2018 r. wniosek spadkobierców wywłaszczonej nieruchomości o zwrot kolejnej części tej nieruchomości, tj. części działki ewidencyjnej nr [..] położonej bezpośrednio przy ul. C., stanowić będzie przedmiot odrębnego postępowania. K. S., M. S. i H. S. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta podnosząc, że zgodnie z planami przedstawionymi przez SM z dnia 7 marca 1969 r. odrys z planu realizacyjnego przedstawiona ulica M. jest ulicą znacznie węższą niż obecnie a pas działki pomiędzy domem (przy ul M.) dużo szerszy. Różnica w szerokości ulicy i planowaniem poszerzenia ul. M. ma swoje odzwierciedlenie w operacie szacunkowym z dnia 10 lutego 1971 r. sporządzony przez biegłego [..], Urząd Spraw Wewnętrznych, który stwierdził w pkt 2, że przedmiotowa część nieruchomości przeznaczona jest w części (parceli nr [..]) pod poszerzenie ulicy M. Zdaniem odwołujących, jasno z tego wynika, że nieruchomość [..] (obecnie [..]) została wywłaszczona pod poszerzenie ul. M. Natomiast, zgodnie z przywołanym planem zagospodarowania przestrzennego nr [..] jest jasne i czytelne rozgraniczenie tego co stanowi ulica M. (pas drogowy) symbol 42KD-L 1/2 a część 05 MW3 przeznaczona pod zabudowę wielorodzinną i właśnie część nieruchomości [..], którą stanowi przedmiotowa skarpa, nie została wykorzystana ani na ulicę (pas drogowy) ani na budownictwo wielorodzinne i podlega zgodnie z prawem zwrotowi. Decyzją z dnia 16 grudnia 2020 r., nr [..], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że z treści decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 1 marca 1971 r. wynika, że wywłaszczenie parceli nr [..] (obecnie jej część stanowi działka nr [..]) nastąpiło na cele budownictwa mieszkaniowego spółdzielczego. Potwierdza to również decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 20 lutego 1966 r. o lokalizacji szczegółowej o zmianie sposobu wykorzystania terenu, zgodnie z którą ustalono lokalizację szczegółową na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z przedszkolem i usługami podstawowymi. Następnie, organ odwoławczy powołał się na pisma Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 23 czerwca 2017 r. i z dnia 9 października 2017 r., z których wynika, że działka nr [..] jest zajęta pod jezdnię, chodnik i skarpę nasypu drogowego oraz że działka ta znalazła się poza liniami rozgraniczającymi terenu 42 KD-L 1/2 - ul S. M. W ocenie ZDiZ, skarpa jako element korpusu nasypu drogowego, na którym zlokalizowana jest droga jest jego integralną częścią. Powyższe potwierdza również dokument graficzny zatytułowany "Koncepcja podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. M., dz. [..], obr. [..]" sporządzony w dniu 28 sierpnia 2018 r. przez geodetę. Wojewoda wskazał, że mimo, iż skarpa znajdująca się na części działki nr [..] stanowi element drogi, co powinno skutkować odmową jej zwrotu, nie znajduje się ona jednak w liniach rozgraniczających drogi publicznej ul. M. Zatem należy zgodzić się ze stwierdzeniem organu I instancji, że rolą organu prowadzącego postępowanie zwrotowe nie jest ocena normy planistycznej, a w konsekwencji, że należało przeanalizować kwestię realizacji celu wywłaszczenia na części ww. działki. Organ odwoławczy przypomniał, że z dokumentów planistycznych z końca lat 60-tych ubiegłego wieku, a więc wykonanych przed datą wywłaszczenia, wynika, że część dawnej działki nr [..] (obecnie nr [..]) objętej żądaniem zwrotu, nie była przeznaczona do jakiejkolwiek zabudowy. Miała stanowić teren zielony, dlatego, że stanowiła skarpę. Ten stan rzeczy nie uległ zmianie do dziś, gdyż teren dalej jest skarpą porośniętą zielenią oddzielającą ciągi piesze od zabudowań w ramach istniejącego osiedla mieszkaniowego. Powołując się na orzecznictwo organ zauważył, że nie zawsze dla uznania realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest prowadzenie prac, czasami bowiem wystarczy pozostawienie nieruchomości w stanie niezmienionym. Tym samym nie zawsze realizacja celu wywłaszczenia musi wiązać się z realizacją "obiektów kubaturowych" lub zainwestowaniem. Skoro przedmiotowa część wywłaszczonej nieruchomości stanowiła skarpę, to nie było możliwe jej zabudowanie i w związku z tym przeznaczono ją pod zieleń oddzielającą ciągi komunikacyjne i piesze od budynków mieszkalnych. Dodatkowo, odwołując się do orzecznictwa Wojewoda wskazał, że istniejąca na tym terenie zieleń mieści się w pojęciu "budowa osiedla mieszkaniowego", zwłaszcza, że takie dokładnie przeznaczenie tego terenu zostało przewidziane w planie. W związku z tym, że dawna działka nr [..] (obecnie nr [..]) wchodziła w skład dużo większego obszaru przeznaczonego pod budownictwo spółdzielcze, Wojewoda podkreślił, że planowane osiedle mieszkaniowe powstało na pewno przed 2002 r., co potwierdzają zdjęcia lotnicze pobrane z Google Earth. Zakładając, że jego wybudowanie nastąpiło po wejściu w życie u.g.n., należało uznać, iż nastąpiło to w terminie wskazanym w art. 137 ust. 1 u.g.n. Choć prawdopodobnie nastąpiło to dużo wcześniej i wówczas terminy wskazane w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie miałyby zastosowania. Jednakże z uwagi na to, że dokładna data wybudowania osiedla nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Wojewoda odstąpił od jej jednoznacznego ustalenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że same zapisy obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z 2016 r. nie mogą przesądzać o realizacji bądź nie celu wywłaszczenia, bowiem został on uchwalony ponad 45 lat po wywłaszczeniu. Organ zauważył, że część obecnej działki nr [..] położona jest na terenie oznaczonym symbolem MW3 - zabudowa wielorodzinna. Jednakże, w opinii Wojewody, najważniejsze ustalenia co do realizacji celu wywłaszczenia w postępowaniu o zwrot muszą opierać się na faktycznym zagospodarowaniu danego terenu po dacie wywłaszczenia, co przedstawiono wyżej. Ponadto, organ zauważył, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia decyzja Prezydenta Miasta z 2011 r. dotycząca zwrotu nieruchomości - skarpy - położonej przy ul. M. Wojewoda stwierdził, że sama okoliczność, że inny organ wydał decyzję o zwrocie nieruchomości w tożsamym stanie faktycznym, nie może świadczyć o naruszeniu zasady zaufania do organów administracji publicznej, bowiem każda sprawa jest indywidualnie rozstrzygana przez organ administracyjny i nie można wykluczyć, że w innym postępowaniu błędnie odczytano wykazanie przesłanek zwrotowych. Błąd taki nie może być jednak powielany w innych rozstrzygnięciach, jeżeli postępowanie dotyczące innej nieruchomości nie miało, jak w rozpatrywanej sprawie, charakteru prejudycjalnego dla zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem. Wydawanie odmiennych rozstrzygnięć w podobnym, bądź tożsamym stanie faktycznym i prawnym jest niepożądane, lecz nie może prowadzić do wyeliminowania jedynie z tego powodu zgodnej z prawem decyzji z obrotu prawnego. K. S., M. S. i H. S. wnieśli skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne prowadzające do odmowy zwrotu nieruchomości, jak również brak zastosowania art. 137 ust. 2 u.g.n. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewoda zgromadził dostateczny i niezbędny w postępowaniu materiał dowodowy, jednakże nie wyciągnął z niego prawidłowych wniosków. Część wywłaszczonej nieruchomości o pow. ok. 35 m2, której zwrotu domagają się skarżący, jest częścią niewykorzystanej na cele wywłaszczenia działki o nr [..]. Zgodnie z decyzją z dnia 1 marca 1971 r., wywłaszczona nieruchomość miała zostać przeznaczona na cele budownictwa spółdzielczego. W opinii szacunkowej z dnia 10 lutego 1971 r. wskazano, że przedmiotowa część nieruchomości położona w śródmieściu m. G.i przeznaczona jest w części (parceli nr [..]) pod poszerzenie ulicy M. - obecnie działka nr [..]. Następnie w punkcie 3.1. biegły stwierdził, że: "za 25% powierzchni działki przeznaczonej wyłącznie pod poszerzenie ul. M. (tj. parceli nr [..] o pow. 111 m2), tj. za 27 m2, odszkodowanie nie przysługuje" - co było zgodne z art. 8 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zdaniem skarżących, powyższe potwierdza zaś szczegółowy cel wywłaszczenia nieruchomości nr [..] (obecnie nr [..]), jakim było poszerzenie ulicy M. Dokumentuje to również "Opis i Mapa" - Opis częściowy z dnia 11 grudnia 1970 r. przedstawiający, że część nieruchomości o nr [..] została przeznaczona na poszerzenie ulicy M. Skarżący wskazali, że decyzja Wojewody odmawiająca zwrotu niewykorzystanej części nieruchomości opiera się na piśmie Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 23 czerwca 2017 r. stwierdzającym, że działka nr [..] "zajęta jest pod jezdnię, chodnik i skarpę nasypu drogowego" oraz na piśmie z dnia 9 października 2017 r. W ocenie skarżących, nie można zgodzić się z tym, że skarpa jest integralną częścią drogi. Uznano to stwierdzenie za gołosłowne i sprzeczne z § 3 rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zgodnie z którym ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o liniach rozgraniczających drogę rozumie się przez to granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w wypadku autostrady - w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady: w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z funkcją komunikacyjną drogi. Tymczasem z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wynika, gdzie przebiega granica pomiędzy ul. M. o kodzie 42KD-L 1/2 a terenem przeznaczonym pod zabudowę wielorodzinną 05 MW3. W identyczny sposób zaprezentował to geodeta w koncepcji podziału nieruchomości z dnia 28 sierpnia 2018 r. Zgodnie zaś z miejscowym planem oraz projektem geodety skarpa znajduje się na terenie o kodzie 05 MW3 - teren przeznaczony pod zabudowę wielorodzinną, nie jest więc częścią drogi. Zdaniem skarżących, w związku z tym, że obowiązujący plan zagospodarowania jest obowiązującym prawem Wojewoda w swojej decyzji z dnia 16 grudnia 2020 r. nie powinien negować tego prawa, ale powinien stać na jego straży. Następnie, wskazano, że Wojewoda w swojej decyzji powołuje się również na przesłany przez Spółdzielnię Mieszkaniową szczegółowy plan zagospodarowania terenu mieszkaniowego M. z 5 grudnia 1966 r. Zdaniem skarżących, zasadne jest pytanie, czy ten plan wykonany na 5 lat przed datą wykonania opinii szacunkowej z dnia 10 lutego 1971 r. oraz samej decyzji wywłaszczeniowej z dnia 1 marca 1971 r. był w dacie wywłaszczenia aktualny. W ocenie skarżących nie, o czym świadczą następujące dokumenty: protokół z rozprawy wywłaszczeniowej z dnia 31 lipca 1970 r., w którym na stronie 2 matka skarżących stwierdziła: " ponadto wnoszę o przesunięcie granicy parceli [..] w stronę ulicy M., gdyż obecna granica geodezyjna przebiega przez róg mojego domu" oraz: "Ponadto przekłada do sprawy wywłaszczenia parcel przy ulicy C. nowe wydzielenie katastralne parcel (2 plany) i wyjaśnia, że odnośnie parceli [..] oświadczy się w osobnym piśmie". Również wspomniano o szerokości ul. M. i szerokości pasa części nieruchomości pomiędzy istniejącym budynkiem a ulicą M., które to szerokości były inne w przedstawionych w roku 1966 planach a inne zostały wykonane. Skarżący nie zgodzili się również z Wojewodą, że przedstawiona decyzja Prezydenta Miasta z 2011 r. dotycząca tej samej skarpy oddalonej od nieruchomości przy ul. M. o ok. 50 m nie ma dla przedmiotowej sprawy znaczenia. Sprawa ta dotyczyła bowiem nieruchomości przy ul. M., działki ewidencyjnej nr [..] o pow. 48 m2 z działki nr [..] o pow. 413 m2. Cel wywłaszczenia był taki sam i dotyczył tego samego osiedla spółdzielczego. W swojej decyzji Prezydent Miasta stwierdził: "Gmina Miasta nie przedłożyła w toku postępowania żadnych dokumentów mogących świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia - budownictwa spółdzielczego. Również stwierdzony podczas przeprowadzonych w toku niniejszego postępowania stan wywłaszczonej działki utrwalony na fotografiach wskazuje na niezrealizowanie celu wywłaszczenia tj. realizacji budownictwa spółdzielczego". Zatem, zdaniem skarżących, na jakiej podstawie prawnej Wojewoda twierdzi, że decyzja Prezydenta Miasta jest błędna, skoro żadna ze stron postępowania nie zaskarżyła tej decyzji i stała się ona prawomocna. Reasumując, w ocenie skarżących, Wojewoda oparł się na gołosłownym piśmie Zarządu Dróg i Zieleni, które nie przedstawia stanu rzeczywistego oraz jest niezgodne z prawem miejscowym, jakim jest obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, powołano się na zasadę ładu przestrzennego wskazując, że tylko nieruchomość skarżących jest oddalona od chodnika i nie obejmuje skarpy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 3 marca 2021 r. skarżący zażądali przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę z dnia 24 marca 2021 r. Gmina Miasta wniosła o oddalenie skargi oraz o przeprowadzenie rozprawy. Uczestniczka postępowania wskazała, że w pełni popiera ustalenia poczynione przez organy obu instancji co do realizacji celu wywłaszczenia na całej wnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Słusznie bowiem uznały organy, że celem przejęcia parcel nr: [..] (obecnie dz. nr [..], obr. [..]), oraz nr [..] (obecnie dz. nr [..], obr. [..]) było budownictwo spółdzielcze a cel określony w ten sposób należy rozumieć jako obejmujący realizację zróżnicowanych obiektów zabudowy miejskiej oraz towarzyszącej im infrastruktury. Jak wynika zaś ze szczegółowego planu zagospodarowania terenu osiedla M. wykonanego dnia 5 grudnia 1966 r. i planu zagospodarowania terenów zielonych, przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład planowanego osiedla mieszkaniowego. Prawidłowo również Wojewoda ustalił na podstawie dokumentów planistycznych, że część parceli nr [..] (obecnie dz. nr [..], obr. [..]) objęta żądaniem zwrotu nie była przeznaczona do jakiejkolwiek zabudowy – nieruchomość ta miała stanowić teren zielony i tak też się stało. Dodatkowo, uczestniczka wskazała, że do chwili obecnej część wnioskowanej do zwrotu nieruchomości jest skarpą porośniętą zielenią oddzielającą ciągi piesze od zabudowań w ramach istniejącego osiedla mieszkaniowego, a zatem istniejąca na przedmiotowej nieruchomości zieleń niewątpliwie mieści się w pojęciu budownictwa spółdzielczego, zwłaszcza, że takie przeznaczenie tego terenu zostało przewidziane w dokumentach planistycznych. Nawet jeśli jakiejś części obszaru przeznaczonego pod osiedle mieszkaniowe nie zagospodarowano, a pozostawiono na niej roślinność, to z resztą terenu, na której powstały bloki i inna infrastruktura, tworzy ona jedną całość w postaci terenu osiedla mieszkaniowego. Ponadto, odnosząc się do stanowiska skarżących uczestniczka wskazała, że nie można zgodzić się z tym, że decyzja z dnia 16 grudnia 2020 r. odnośnie odmowy zwrotu nieruchomości opiera się na tezie, że skarpa będąca korpusem nasypu drogowego jest integralną częścią drogi (przyjętej zgodnie z treścią pisma z Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 23 czerwca 2017 r.), co stanowi przesłankę negatywną zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda – wbrew twierdzeniem skarżących – nie wywodzi z tej okoliczności podstawy odmowy zwrotu nieruchomości, lecz przeciwnie, ze względu na fakt, iż skarpa ta nie znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publicznej - ul. M., podobnie jak organ I instancji, dokonał analizy realizacji celu wywłaszczenia, jakim było budownictwo spółdzielcze. Również wbrew twierdzeniom skarżących, nie sposób także uznać za trafne stwierdzenie, iż organ odwoławczy neguje postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego. Gmina Miasta zaaprobowała także stanowisko Wojewody odnośnie tego, że nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy decyzja Prezydenta Miasta z 2011 r. odnosząca się do innej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zarówno decyzja Wojewody z dnia 16 grudnia 2020 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 8 października 2018 r., są prawidłowe. Kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje wydane zostały po rozpoznaniu wniosku K. S., M. S. i H. S. o zwrot część działki o aktualnym nr [..] (w dacie wywłaszczenia nr [..]), stanowiącej skarpę przy ul. M. w G., która została wywłaszczona na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 1 marca 1971 r., nr [..], na cele budownictwa spółdzielczego. Analizując całokształt zgromadzonej dokumentacji oraz konfrontując z nią stanowisko organów i argumenty skarżących wnioskodawców Sąd uznał podjęte przez organy rozstrzygnięcie za odpowiadające prawu, albowiem w niniejszej sprawie nie było podstaw do zwrotu żądanej części nieruchomości. W ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy pozwolił organom na poczynienie wiarygodnych ustaleń w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i adekwatne do nich zastosowanie przepisów prawa materialnego. Sąd nie dostrzegł w procesie stosowania przez organy obu instancji norm prawa procesowego i materialnego naruszeń, które wpływałyby na wynik sprawy w takim znaczeniu, że gdyby ich nie popełniono to podjęto by rozstrzygnięcie innej treści. Orzekające w niniejszej sprawie organy materialnoprawną podstawą realizacji zgłoszonego w niniejszej sprawie żądania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości prawidłowo uczyniły przepis art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990), zwanej dalej u.g.n., zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Użycie w art. 136 ust. 3 u.g.n. określenia "zwrot wywłaszczonej nieruchomości" nie ogranicza możliwości użycia instytucji zwrotu nieruchomości jedynie do nieruchomości wywłaszczonych w trybie przewidzianym przez u.g.n. Zgodnie bowiem z treścią art. 112 u.g.n. poprzez wywłaszczenie nieruchomości rozumieć należy pozbawienie albo ograniczenie, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, o ile nastąpiło ono na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej (por. G. Bieniek, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Tom II, Zielona Góra 2000, s. 181-182). Tym samym, katalog aktów prawnych, stanowiących podstawę wywłaszczenia nieruchomości, które umożliwiają złożenie wniosku o jej zwrot ma charakter otwarty. W niniejszej sprawie do wywłaszczenia doszło na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64). Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., prowadzi do wniosku, że o zwrocie nie decyduje wyłącznie niedochowanie wskazanych tam terminów. Podstawową przesłanką zwrotu jest przede wszystkim niezrealizowanie celu. Dopiero wówczas, gdy nie doszło do jego zrealizowania, ma miejsce ocena czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni okres dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas, gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., I OSK 991/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega bowiem na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w tym przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem wyżej wymienionych terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., w sprawie o sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 376), rozstrzygając kwestię wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r., wskazał również, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Skoro zatem podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia należy w pierwszej kolejności odnieść do okoliczności realizacji celu wywłaszczenia. Tym samym terminy 7 i 10 lat należy traktować jako dopełnienie przesłanki zbędności, a organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jedynie w sytuacji, gdy ta nie została jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy i w razie dokonania pozytywnego ustalenia wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu. Wtedy to bowiem do oceny czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia konieczne jest zbadanie przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Jednakże w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Przy czym ocenę realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Przyjmuje się, że w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Skoro nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji (por. wyroki NSA z: 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06, 7 lipca 2011 r., I OSK 514/11, 3 listopada 2011 r., I OSK 1924/10, 30 listopada 2011 r., I OSK 2098/10, 28 lutego 2018 r., I OSK 891/16, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy istotne dla rozstrzygnięcia było niewątpliwe odtworzenie celu wywłaszczenia i ustalenie czy został on zrealizowany na części nieruchomości wnioskowanej do zwrotu. Z decyzji wywłaszczeniowej wynika, że wywłaszczenia działek o ówczesnych numerach ewidencyjnych [..] (aktualnie nr [..]) i r [..] (aktualnie nr [..]) dokonano na cele budownictwa spółdzielczego. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na załączoną do wniosku o wywłaszczenie decyzję o lokalizacji szczegółowej Nr [..] z dnia 20 lutego 1966 r., w której ustalono lokalizację szczególną na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z przedszkolem i usługami podstawowymi. Wywłaszczenia dokonano na rzecz Spółdzielni [..]. Niewątpliwie tak wskazany cel wywłaszczenia nie był określony precyzyjnie, jeśli oceniać go w świetle standardów aktualnie obowiązujących. W ten ogólny sposób określano cel wywłaszczenia w dacie kiedy go dokonywano, co wymaga, przy ocenie zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., uwzględnienia całokształtu okoliczności towarzyszących wywłaszczeniu. Należy założyć, że przy ogólnie określonym celu wywłaszczenia ocena musi zostać dokonana na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji celu wywłaszczenia, które powstały przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Nie wyklucza to jednak przeprowadzenia dowodów z dokumentów powstałych już po dacie wywłaszczenia. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy z ich treści lub całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dokumenty te odzwierciedlają wcześniejsze (tj. sprzed daty wywłaszczenia) ustalenia w tym przedmiocie (zob. wyrok NSA z 16 maja 2018 r., I OSK 2674/17, LEX nr 2509432). W orzecznictwie panuje zgodność co do tego, że ogólne określenie celu wywłaszczenia, np. "pod budowę osiedla mieszkaniowego", umożliwia zaliczenie w poczet realizacji celu różnego rodzaju prac. Przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej), należy uwzględnić budowę nie tylko typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich, jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki) (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2007 r., III SA/Po 648/07, LEX nr 365373). Planowanie inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego nie ogranicza się bowiem tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmuje również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych, urządzeń towarzyszących, takich obiektów jak szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej oraz sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. (zob. wyroki NSA z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1116/19 i z 20 stycznia 2016 r., I OSK 3237/14, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Określony w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia jako budownictwo spółdzielcze zrealizowano poprzez budowę osiedla mieszkaniowego "[.]" w G., które obejmuje oprócz budynków wielomieszkaniowych również infrastrukturę towarzyszącą charakterystyczną dla osiedla mieszkaniowego, w tym tereny komunikacji (drogi miejskie i osiedlowe). Powyższym ustaleniom nie przeczyli skarżący. Ich zdaniem jednak, fragment nieruchomości objęty żądaniem zwrotu nie został wykorzystany pod budowę osiedla. Z tym stanowiskiem nie zgodziły się orzekające organy, co Sąd w składzie orzekającym uznał za prawidłowe. Z ustaleń organów poczynionych w toku oględzin w dniu 5 października 2017 r. wynika, że wnioskowany do zwrotu fragment działki nr [..], oznaczonej w dacie wywłaszczenia nr [..] o powierzchni 244 m2, stanowi prostokątny obszar skarpy drogowej, porośnięty krzakami i drzewami, przez który biegnie ogrodzenie z siatki, zlokalizowanej pomiędzy zakończeniem chodnika przy ul. M. a granicą położonej na znacznie niższym poziomie nieruchomości zabudowanej K. S. Z informacji uzyskanych w toku postępowania od zarządcy dróg gminnych w G. (pisma z dnia 23 czerwca 2017 r. i z dnia 9 października 2017 r.) wynika, że działka nr [.] zajęta została pod jezdnię, chodnik i skarpę nasypu drogowego ul. M. zgodnie z mapami sytuacyjnymi. Zarząd Dróg i Zieleni potwierdził również, że ul. M. ma status drogi publicznej, ale zgodnie z obowiązującym aktualnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..], zatwierdzonym uchwałą nr XXI/507/08 Rady Miasta z dnia 25 czerwca 2008 r., objęty żądaniem zwrotu fragment działki nr [.]. - skarpa jest położony jest poza liniami rozgraniczającymi terenu 42 KD-L ½ - ul. S. M. Zarząd wskazał jednak, że, w jego ocenie, skarpa jest elementem korpusu nasypu drogowego, na którym znajduje się droga i jest jego integralną częścią, która powinna znajdować się w granicach pasa drogowego, gdyż odpowiada definicji ustawowej z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1376), zwanej dalej u.d.p. Według danych z ewidencji gruntów i budynków działka nr [..] oznaczona jest symbolem "dr" – ul. S. M. Wynika z tego, że cała działka nr [..], w tym również skarpa, ma ewidencyjne przeznaczenie drogowe, co ma istotne znaczenie dla oceny jej przydatności dla celu wywłaszczenia. Wśród różnorodnych stanów faktycznych mogą bowiem zdarzyć się sytuacje, w których granice pasa drogowego nie będą się pokrywały z granicami ewidencyjnymi działki drogowej. Normatywnie wymagana jest jednak sytuacja inna, a mianowicie taka, gdy gruntowi określonemu jako pas drogowy odpowiada wiernie użytek gruntowy o nazwie "drogi", o którym mowa w § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j Dz.U. z 2019 r., poz. 393). Zgodnie z tym ostatnio wskazanym przepisem, grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się na tereny komunikacyjne, w tym drogi, oznaczone symbolem - dr. Zgodnie zaś z pkt 18 ust. 1 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji, do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przypadki, w których do użytku gruntowego o nazwie "drogi" nie zalicza się gruntów w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych, wymienione zostały w pkt 18 ust. 2 pkt 1 i 2 tego załącznika (są nimi: grunty, które wchodzą w skład gospodarstwa rolnego lub leśnego; wchodzą w skład działki budowlanej, która nie jest osiedlem mieszkaniowym, dworcem kolejowym lub dworcem komunikacji autobusowej albo też nie jest odrębnym pasem gruntu wydzielonym wyłącznie w celu zapewnienia dostępu tej działki do drogi publicznej). W świetle zatem treści pkt 18 ust. 1 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji, nie jest dopuszczalne, aby w ewidencji gruntów i budynków jako użytek gruntowy "drogi" wykazywano działki bądź fragmenty działek leżące poza granicami pasa drogowego. Pojęcie "pasa drogowego" w rozporządzeniu w sprawie ewidencji należy bowiem wykładać zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. mając na uwadze wykładnię systemową i spójność porządku prawnego. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z przedłożonych przez Spółdzielnię Mieszkaniową archiwalnych map obrazujących plany związane z realizacją osiedla "[..]" wynika, że działka o aktualnym nr [..] była objęta planowaną inwestycją. Z planu szczegółowego zagospodarowania terenu Osiedla Mieszkaniowego "[..] (plan sytuacyjno – wysokościowy) wynika, że cały obszar działki nr [..] podlegał zainwestowaniu spółdzielczemu, w części pod poszerzenie ul. M., a w części odpowiadającej istniejącej skarpie pod tereny oznaczone kolorem zielonym, które pomimo braku przypisania konkretnego znaczenia na mapie, w świetle jej całej treści można uznać za tereny współtworzące spójną, przemyślaną strukturę zagospodarowania osiedla w zakresie komunikacji i zieleni. Na mapie obrazującej rozwiązania drogowe w części działki nr [..] objętej żądaniem zwrotu naniesiono symbol, zgodnie z legendą oznaczający "projektowaną skarpę". Z dokumentów zgromadzonych w aktach i dokumentach księgi wieczystej nr [..], do której dołączono po wywłaszczeniu działki nr [..] i [..], wynika, że cała działka nr [..] o powierzchni 244 m2 była oznaczona jako ulica (opis i mapa z dnia 11 grudnia 1970 r., na który powoływali się również skarżący). W zawiadomieniu z dnia 15 września 1992 r. o zmianie właściciela w związku z komunalizacją wskazano, że działki objęte księgą wieczystą nr [..] są "terenami ulicznymi". Powyższe zapisy w księdze wieczystej potwierdzają drogowe przeznaczenie działki nr [..] (obecnie nr [..]), któremu miała ona służyć w ramach realizacji zaplanowanego budownictwa spółdzielczego. Wbrew twierdzeniom skarżących również treść powoływanego przez nich operatu szacunkowego nie przeczy drogowemu przeznaczeniu działki nr [..] (pod poszerzenie ul. M.), na ocenę którego zastosowane zasady przyznawania odszkodowania, przewidziane w przepisach ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., nie mogły mieć wpływu. Zgromadzony w sprawie materiał dowody nie dostarczył żadnych argumentów, ażeby twierdzić, że pozostawienie skarpy usytuowanej na części działki nr [..] poza liniami rozgraniczającymi strefę 42 KD-L ½ - ul. S. M. w planie uchwalonym wiele lat po wywłaszczeniu świadczy o tym, że cel wywłaszczenia nie został na tym fragmencie działki zrealizowany. Przede wszystkim, przy tak ogólnie sformułowanym celu wywłaszczenia, jak w niniejszej sprawie "pod budownictwo spółdzielcze", nie ma powodów twierdzić, że realizacja celu wywłaszczenia mogła nastąpić tylko wówczas, gdy cała działka nr [..] objęta byłaby liniami rozgraniczającymi drogi publicznej. Żaden z fragmentów działki nr [..] nie został ujawniony w decyzji wywłaszczeniowej jako przeznaczony pod inne cele niż szeroko pojęty cel budownictwa spółdzielczego, czyli pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą i zagospodarowaniem, w tym drogowym. W tej sytuacji, zagospodarowanie części działki nr [..] pod poszerzenie drogi gminnej, publicznej – ul. M. potwierdza tylko, że w ogólnie określony cel wywłaszczenia wpisywała się również infrastruktura komunikacyjna – system dróg miejskich (ul. M. i C.) oraz dróg osiedlowych, współtworząca wieloelementowy organizm w postaci osiedla mieszkaniowego. Charakter tych dróg potwierdza uzgodnienie z 1968 r. odnotowane na planie sytuacyjno – wysokościowym (uzgodnienie dróg w rejonie osiedla "[..]"). W świetle tych okoliczności, zadrzewioną i zakrzewioną skarpę bezpośrednio sąsiadującą z chodnikiem ul. M., która stanowi korpus nasypu drogowego, na którym zlokalizowana jest droga, uznać należało za element zagospodarowania osiedla mieszkaniowego, wpisujący się w cel wywłaszczenia, którego integralną częścią pozostawała organizacja sieci połączeń drogowych osiedla. Dodatkowo, z przedłożonego przez Spółdzielnię archiwalnego planu sytuacyjnego sieci wynika, że przez fragment działki nr [..] objęty żądaniem zwrotu zaprojektowano przebieg gazociągu. Z przedłożonego do akt opracowania geodezyjnego z dnia 28 sierpnia 2018 r. wynika, że w skarpie znajduje się komora [..]. Kierując się wyprawowanym w orzecznictwie sposobem pojmowania "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia w przypadku takich inwestycji jak wieloetapowe i wieloelementowe budownictwo spółdzielcze nie sposób uznać, że fragment działki nr [..] stanowiący element korpusu nasypu drogowego, na którym usytuowana jest droga, w którym umiejscowione są elementy sieci infrastrukturalnych, nie jest elementem zagospodarowania zgodnego z celem wywłaszczenia, gdy fragmenty działki nr [..] wykorzystane pod poszerzenie ul. M. stanowiły element struktury komunikacyjnej osiedla, a zgodnie z informacjami zarządcy drogi skarpa stanowi element pasa drogowego ul. M. odpowiadający definicji normatywnej z u.d.p. Z całokształtu ujawnionych okoliczności, w tym ze stanowiska zarządcy drogi gminnej, publicznej – ul. M., wynika, że uzasadnieniem dla wywłaszczenia również fragmentu działki stanowiącej skarpę, nawet gdy nie podlegała ona konkretnej zabudowie, jest jej nierozwalny, potwierdzony przez zarządcę drogi, związek funkcjonalny z drogą, pod poszerzenie której wywłaszczono pozostałą część działki nr [..]. W tej konfiguracji pozostawienie skarpy w dotychczasowej funkcji z daną strukturą własności (własność prywatna) byłoby nie do pogodzenia z racjonalną realizacją zamierzenia w postaci osiedla jako całości. Cześć działki obejmująca skarpę stanowi, co prawda tylko drobny, ale jednak fragment większej zorganizowanej całości, dla której była ona potrzebna. W przypadku realizacji osiedla mieszkaniowego, budowanego według standardów obowiązujących w dacie wywłaszczenia, jako zorganizowane założenie przestrzenne, o określonych spójnych cechach architektonicznych i walorach użytkowych, przy ocenie, czy dana nieruchomość może być uznana za zbędną dla celu wywłaszczenie, kluczowe znacznie ma ustalenie możliwości zachowania uprzednich funkcji i cech nieruchomości, z punktu widzenia osiągnięcia generalnie celu wywłaszczenia - realizacji osiedla, spójnego architektonicznie, funkcjonalnie, użytkowo. Poczynione w toku postępowania ustalenia potwierdzają więź funkcjonalną pomiędzy ul. M. a skarpą na działce nr [..] stanowiącą element korpusu nasypu drogowego, na którym zlokalizowana jest droga przesądzając, że nie jest ona zbędna z punktu widzenia celu wywłaszczenia, w który jako integralna część wpisało się poszerzenie ul. M. kosztem wywłaszczonej działki nr [..] i współkształtowanie systemu komunikacji miejskiej i osiedlowej. Stanowiska tego nie podważa pozostawanie skarpy poza linia rozgraniczającymi ul. M. w aktualnie obowiązującym planie. Powyższe niespójności pomiędzy ewidencyjnym oznaczeniem działki nr [..] – "dr" a jej częściowym przeznaczeniem planistycznym pod funkcję mieszkaniową nie niweczą bowiem związku funkcjonalnego pomiędzy drogą publiczną a skarpą, który ze względów bezpieczeństwa komunikacyjnego podlega ochronie. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, doszło do pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia uniemożliwiającej zadośćuczynienie żądaniu zwrotu. Skuteczna realizacja inwestycji spowodowała wygaśnięcie prawa byłych właścicieli i ich spadkobierców do żądania zwrotu nieruchomości. W ocenie Sądu, organ odwoławczy procedując w niniejszej sprawie określił fakty istotne dla jej rozstrzygnięcia, na podstawie kompletnego materiału dowodowego dokonał ustalenia tych faktów i ich oceny, co pozwoliło na określenie stanu faktycznego sprawy "gotowego" do zestawienia z normami prawnymi mającymi zastosowanie i podjęcia legalnego rozstrzygnięcia. Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego w istocie swej za prawidłowe i znajdujące odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zarzuty skargi nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonej decyzji. Przy tym wskazać należy, że bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji pozostaje wynik postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej przy ul. M. w G., satysfakcjonujący dla wywłaszczonego, na który powoływali się skarżący. Organy administracji, przy załatwianiu spraw z zakresu własnej kognicji związane są przede wszystkim obowiązującym prawem. Wynika to z art. 6 k.p.a. oraz z art. 7 Konstytucji RP. Postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości ma charakter indywidulany, kształtowany przez uwarunkowania faktyczne i prawne konkretnej nieruchomości, które z pozoru podobne do innych, tworzą jednak za każdym razem specyficzną sytuację. Z tego powodu nie ma podstaw, ażeby argumenty i rozstrzygnięcia podjęte w innych sprawach niezwiązanych z kontrolowaną sprawą przesądzały w niej o dopuszczalności zwrotu nieruchomości. Nawet bowiem ustalona praktyka załatwiania spraw podobnych, nie mogłaby przemawiać za rozstrzygnięciem sprawy zwrotu nieruchomości, które byłoby niezgodne z prawem, tj. naruszałoby obowiązujące przepisy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną. Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie procedowania w niniejszej sprawie stanowił zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Z uwagi na nieprzerwaną niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, odnosząc się do wniosku skarżących oraz Gminy Miasta o przeprowadzenie rozprawy należy wskazać, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie naruszyło praw żadnej ze stron do rzetelnego procesu sądowego. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi bowiem do pominięcia którejkolwiek ze stron postępowania, gdyż podnoszone przez nie argumenty są rozważane w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę, a sprawa po wnikliwej analizie rozpoznawana jest przez sąd w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W związku z tym, z uwagi na istniejący stan epidemii oraz brak możliwości technicznych, mimo procedowania na posiedzeniu niejawnym, sprawa została rozpoznana rzetelnie.