II SA/Gd 1048/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Sekretarz Sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. M. W. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 12 czerwca 2025 r., nr SKO.431.9.2025 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. A. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Burmistrz C. (dalej jako: "organ I instancji", "Burmistrz"), decyzją z dnia 8 listopada 2022 r. zatwierdził, na wniosek właściciela – Skarbu Państwa – A. (dalej jako: "strona", "skarżąca", "A."), podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,0241 ha, położnej w obrębie geodezyjnym [...] (arkusz mapy nr 6), dla której Sąd Rejonowy w Człuchowie prowadzi księgę wieczystą nr [...], na 7 działek o numerach [...] do [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 1 grudnia 2022 r. Pismem z dnia 10 stycznia 2025 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z jej podziałem. W toku postępowania w dniu 3 marca 2025 r. został sporządzony operat szacunkowy ustalający wzrost wartości nieruchomości na kwotę 10.146 zł. Następnie, działając m. in. w oparciu o art. 98a ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.; dalej jako: "u.g.n.") oraz przepisy uchwały Rady Miejskiej w Czarnem z dnia 20 lutego 2009 r. Nr XXVI/176/09 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2009 r., nr 58, poz. 1101) Burmistrz, decyzją z dnia 31 marca 2025 r., ustalił A. opłatę adiacencką w kwocie 2.029,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie [....], powiat c. o łącznej powierzchni 1,0241 ha, stanowiącej siedem działek o numerach od [...] do [...], powstałych wskutek podziału działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 12 czerwca 2025 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu, przywołując m. in. treść przepisu art. 98a ust. 1 i ust. 1b u.g.n. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832; dalej jako: "rozporządzenie MRiT") organ odwoławczy wskazał, że podziela stanowisko Burmistrza, że opracowany w niniejszej sprawie operat szacunkowy z dnia 3 marca 2025 r. jest wiarygodny i sporządzony zgodnie z przepisami. W przedmiotowym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wyceniana nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] położona w obr. [...] o powierzchni 1,0241 ha, znajdowała się na terenie, dla którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części obrębu miasta Czarne i części obrębu geodezyjnego Nadziejewo (uchwała Nr XLVI 11/301/10 Rady Miejskiej w Czarnem z dnia 8 listopada 2010 r., Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 30 sierpnia 2011 r. Nr 106 poz. 2149) przewidział mieszaną funkcję - przeważająca jej część znajdowała się na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (B.59.MN), częściowo położona była także na terenach przeznaczonych pod tereny dróg lokalnych (018.KL). Po podziale tej nieruchomości na 7 działek, 6 działek o numerach od [..] do [...] o powierzchniach od 1.163 m2 do 1.070 m2 znajdowało się na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; natomiast działka nr [...] o powierzchni 89 m2 znajdowała się na obszarze określonymi jako: "droga lokalna". Nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej przed podziałem rzeczoznawca poszukiwał na rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych miasta C. oraz powiatu c. powyżej 5.000 m2, wskazując jednocześnie, że na terenie miasta C. oraz w miastach sąsiednich nie odnotowano transakcji działek o mieszanym przeznaczeniu oraz proporcjach zbliżonych do działek będących przedmiotem wyceny. Zdaniem organu odwoławczego biegły prawidłowo wskazał także, z uwagi na treść art. 98 u.g.n., wycenie nie podlega teren dróg lokalnych, w związku z czym nie dokonał obliczeń wartości części terenu przeznaczonego pod drogi lokalne z nieruchomości wycenianej przed podziałem, ani też nie wycenił działki nr [...] powstałej w wyniku podziału, przeznaczonej pod drogi lokalne. Następnie, ustosunkowując się do podnoszonych w odwołaniu wątpliwości strony, Kolegium wskazało, że analizą objęto rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych całego powiatu c. przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w okresie od 2020 r. do 1 grudnia 2022 r., o powierzchniach powyżej 5.000 m2 - i odnotowano na tym rynku 17 transakcji, z których do porównań przyjęto 11. Prawidłowość powyższego założenia nie budzi wątpliwości organu odwoławczego w kontekście celu wyceny oraz okoliczności, że lokalizacja nieruchomości na terenach miejskich bądź wiejskich została uwzględniona w ocenach tej cechy i skorygowana stosownym współczynnikiem. W ocenie Kolegium brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w ocenianym operacie szacunkowym zaniżono wartość działki nr [...] przed podziałem. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że nieruchomości porównawczych do działek powstałych w wyniku podziału poszukiwano na rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych miasta C. przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w okresie od 2020 r. do 1 grudnia 2022 r. o powierzchniach poniżej 3.000 m2 - i odnotowano na tym rynku 27 transakcji, przy czym 14 z nich stanowiło transakcje przetargowe. Do porównań przyjęto 13 z nich, w tym 8 transakcji przetargowych. Kolegium wyjaśniło, że zbycie nieruchomości w drodze przetargu nie powoduje automatycznie, że ceny nieruchomości zbytych w tym trybie nie odzwierciedlały wartości rynkowych. Stosownie do treści § 5 ust. 6 rozporządzenia MRiT ceny uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości podobnych w drodze przetargu mogą być przyjęte do wyceny, jeżeli ich charakter rynkowy nie budzi wątpliwości. Organ zauważył również, że ceny 1 m2 wszystkich przyjętych do porównań nieruchomości zbytych w drodze przetargu znalazły się pomiędzy cenami minimalną a maksymalną. W konsekwencji Kolegium nie podzieliło wątpliwości strony w tym zakresie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wyceniana nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w obrębie [...] przed podziałem położona była u styku ul. P. (działka nr [...]) oraz ul. W. (działka nr [...] - mapa z projektem podziału nieruchomości, wydruki z Systemu Informacji Przestrzennej). Nieruchomość ta miała zatem dostęp do drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej, co zostało dostrzeżone w operacie. W operacie tym dostrzeżono również, że powstałe na skutek podziału działki nr [...], nr [...] posiadały bezpośredni dostęp do drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej, działki nr [...]-[.[..] poprzez nowo wydzieloną działkę nr [...], natomiast działka nr [...] poprzez nowo wydzieloną działkę nr [...], stanowiącą teren drogi publicznej lokalnej. Konsekwentnie zatem w operacie szacunkowym oceniono, że dojazd do nieruchomości wycenianej przed podziałem jest bardzo dobry, tj. dojazd drogą publiczną lub gminną o nawierzchni utwardzonej, analogicznie w odniesieniu do działek powstałych w wyniku podziału nr [...]-[...]. Natomiast dojazd do powstałych w wyniku podziału działek o numerach [...]-[...], został oceniony jako przeciętny, tj. dojazd poprzez inną nieruchomość, drogę planowaną/wewnętrzną lub służebność gruntową. W ocenie organu odwoławczego biegły w sposób prawidłowy ocenił cechę dojazdu w odniesieniu do nieruchomości wycenianej przed podziałem, jak i działek powstałych w wyniku podziału. Zdaniem Kolegium na wartość dowodową ocenianego operatu nie wpływa również sam fakt niewskazania przez rzeczoznawcę majątkowego numerów działek porównawczych i ich obrębów, skoro nieruchomości te zostały w sposób należyty opisane dla potrzeb wyceny nieruchomości. Wszystkie nieruchomości porównawcze zostały bowiem opisane pod kątem ich lokalizacji, powierzchni, przeznaczenia i daty transakcji, a nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej pod kątem ustalonych cech rynkowych. Nieruchomości porównawcze dobierane były zatem pod kątem ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej przed podziałem, a następnie do działek powstałych w wyniku podziału. Zarówno nieruchomość wyceniana i działki powstałe na skutek jej podziału, jak i nieruchomości porównawcze zostały opisane w kontekście cech rynkowych mających wpływ na ich cenę. Różnice w poszczególnych cechach nieruchomości, mających wpływ na ich cenę biegły przeanalizował na str. 17-22 operatu. W ocenie organu odwoławczego dokonany przez biegłego opis nieruchomości porównawczych, zarówno przed jak i po podziale nieruchomości, jest wystarczający i pozwala na ocenę, że nieruchomości te spełniają kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej i działek powstałych w wyniku jej podziału. Wątpliwości nie budzi także istotna dla ustalenia wartości nieruchomości okoliczność, jak analiza zmian cen nieruchomości wskutek upływu czasu. Organ odwoławczy nie stwierdził uchybień w operacie szacunkowym, rzutujących na jego wiarygodność, co powoduje iż szacunki w nim zawarte dowodzą wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obr. [...], na skutek jej podziału. W konsekwencji, w ocenie Kolegium, Burmistrz prawidłowo ustalił przedmiotową opłatę adiacencką w oparciu o ten operat. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 98a u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, któremu skarżąca zarzuciła szereg nieścisłości, co jednak nie zostało należycie wyjaśnione w toku postępowania odwoławczego przed Kolegium, a tym samym skutkowało jego niezasadnym przyjęciem za podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości podlegającej podziałowi w kwocie wynikającej z zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."). poprzez dokonanie dowolnej, a zarazem sprzecznej z zasadami logicznego rozumowania oceny materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, któremu skarżąca zarzuciła szereg nieprawidłowości, aczkolwiek nie doczekały się wyczerpującego oraz przekonującego wyjaśnienia ze strony Kolegium, co w konsekwencji skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji Burmistrza a także bezkrytyczne przyjęcie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego jako prawidłowego i pozbawionego uchybień, które zasygnalizowano na etapie postępowania administracyjnego, a następnie przyjęcie wskazanego opracowania jako podstawy dla ukształtowania wysokości opłaty adiacenckiej, podczas gdy został obarczony wieloma nieścisłościami, co winno skutkować pominięciem opracowania przy określeniu właściwej kwoty daniny publicznej, czego jednak Kolegium nie uczyniło i wydało błędną decyzję odwoławczą. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 11 w. zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bierność Kolegium, które w treści zaskarżonej decyzji nie odniosło się kompleksowo do zebranego w sprawie materiału dowodowego pod kątem uprzednich zastrzeżeń skarżącej do treści operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, a co w konsekwencji skutkowało wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższego skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji Kolegium z dnia 12 czerwca 2025 r. nr SKO.431.10.2025 w celu stwierdzenia faktu treści wydanego rozstrzygnięcia, a zarazem potwierdzenia nieprawidłowości w konsekwentnie kwestionowanym przez stronę operacie szacunkowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, odnosząc się do przedłożonego przez stronę dowodu w postaci decyzji z dnia 12 czerwca 2025 r. Kolegium wyjaśniło, że wprawdzie także i ta decyzja dotyczyła ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek jej podziału, lecz w tamtej sprawie operat szacunkowy obarczony był uchybieniami, których nie zawiera operat sporządzony w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 135 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej: "P.p.s.a.") kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 12 czerwca 2025 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy C. z dnia 31 marca 2025 r., jest zgodna z prawem. Dokonując powyższej oceny, Sąd miał na uwadze, że materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji stanowił przepis art. 98a u.g.n. Stosownie do jego brzmienia: "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio" (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki tej opłaty. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b). Z powołanej regulacji wynika, że przesłankami, które muszą zostać spełnione, aby możliwe było naliczenie opłaty adiacenckiej są: dokonanie na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa) podziału nieruchomości; wzrost wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału; wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne; obowiązywanie uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. W niniejszej sprawie niewątpliwym jest, że decyzją z dnia 8 listopada 2022 r. Burmistrz Gminy C. zatwierdził, na wniosek skarżącej, podział geodezyjny działki nr [...] o pow. 1,0241 ha, położnej w obrębie geodezyjnym [...] (arkusz mapy nr 6), dla której Sąd Rejonowy w Człuchowie prowadzi księgę wieczystą nr [...], na 7 działek o numerach od [...] do [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 1 grudnia 2022 r., tj. w dacie obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w Czarnem z dnia 20 lutego 2009 r., nr XXVI/176/09, w której ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 20% różnicy pomiędzy wartością, jaką miała nieruchomość przed i po podziale. Organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w dniu 10 stycznia 2025 r. Wobec tego, nie budzi wątpliwości Sądu, że wszczęcie postępowania w sprawie przedmiotowej opłaty nastąpiło bezspornie w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W operacie z dnia 3 marca 2025 r. dla określenia wartości rynkowej wartości rynkowej działki nr [...] położonej w obr. [...], o powierzchni 1,0241ha, znajdującej się na terenie o mieszanej funkcji wynikającej z planu miejscowego (przeważająca jej część znajdowała się na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, pozostała - na terenach dróg lokalnych) biegły analizą objął rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych całego powiatu c. przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w okresie od 2020 r. do 1 grudnia 2022 r., o powierzchniach powyżej 5.000 m2, odnotowując na tym rynku 17 transakcji, z których do porównań przyjęto 11. Biegły wyjaśnił, że na terenie miasta C. oraz w miastach sąsiednich nie znaleziono transakcji działkami powyżej 5.000 m2, o mieszanym przeznaczeniu oraz proporcjach zbliżonych do działki będącej przedmiotem wyceny. Lokalizacja nieruchomości na terenach miejskich bądź wiejskich została przez biegłego uwzględniona w ocenach tej cechy i skorygowana stosownym współczynnikiem. Z operatu szacunkowego wynika ponadto, że nieruchomości porównawczych do działek powstałych w wyniku podziału poszukiwano na rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych miasta C. przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w okresie od 2020 r. do 1 grudnia 2022 r. o powierzchniach poniżej 3.000 m2 - i odnotowano na tym rynku 27 transakcji, przy czym 14 z nich stanowiło transakcje przetargowe. Do porównań przyjęto 13 z nich, w tym 8 transakcji przetargowych, opierając się na treści § 5 ust. 6 rozporządzenia MRiT, zgodnie z którym ceny uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości podobnych w drodze przetargu mogą być przyjęte do wyceny, jeżeli ich charakter rynkowy nie budzi wątpliwości. Ceny 1 m2 wszystkich przyjętych przez biegłego do porównań nieruchomości zbytych w drodze przetargu znalazły się pomiędzy cenami minimalną a maksymalną. Operat zawiera opis przyjętych cech: lokalizacja ogólna (cecha podzielna na bardzo korzystną, korzystną, średnio korzystną); wielkość działki/użytku (bardzo dobra, dobra, zadowalająca), kształt granic działki/użytku (bardzo korzystny, korzystny, średnio korzystny), uzbrojenie (podstawowe, możliwość, brak). Piąta przyjęta przez biegłego cecha to dojazd (bardzo dobry, dobry, przeciętny). Na 5 stronie operatu biegły wskazał, że wyceniana nieruchomość przed podziałem, oznaczona jako działka nr [...] w obr. [...] położona była u styku ul. P. (działka nr [...]) i ul. W. (działka nr [...]) — dróg publicznych o nawierzchni utwardzonej. W konsekwencji biegły ocenił dojazd do nieruchomości przed podziałem jako bardzo dobry. Powstałe na skutek podziału działki nr [...]-[...] posiadały bezpośredni dostęp do drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej - oceniony również jako bardzo natomiast działki nr [...]-[...] poprzez nowo wydzieloną działkę nr [..] biegły ocenił jako przeciętny – dojazd poprzez inną nieruchomość, drogę planowaną/wewnętrzną lub służebność gruntową. W rezultacie, po dokonanych wyliczeniach biegły wskazał wartość nieruchomości wycenianej - przed jej podziałem – na kwotę 179.589 zł, natomiast wartość działki po podziale gruntowym biegły określił na kwotę 189.735 zł (zgodnie z art. 98a ust. 3 u.g.n. biegły nie objął obliczeń wartości części terenu przeznaczonego pod drogi lokalne z nieruchomości wycenianej przed podziałem, ani też nie wyceniono działki nr [...] powstałej w wyniku podziału, przeznaczonej pod drogi lokalne). Podkreślić należy, że wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej (por. wyrok NSA z 20 maja 2025 r., sygn. I OSK 2396/23 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego względu ustawodawca w art. 146 ust. 1a u.g.n. powierzył szacowanie wartości nieruchomości rzeczoznawcom majątkowym. Operat szacunkowy ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), gdyż stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Zaznaczyć również należy, że przeprowadzenie w sprawie administracyjnej dowodu z operatu szacunkowego, a zatem oparcie się na dowodzie o statusie kwalifikowanym, tj. wymagającym wiadomości specjalnych, nie zwalnia organu administracji z obowiązku oceny jego wiarygodności. Operat szacunkowy jest dowodem w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód. Z tego względu do oceny operatu szacunkowego ma zastosowanie art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dokument ten podlega, stosownie do art. 80 k.p.a., swobodnej ocenie, jako element materiału dowodowego. Jednocześnie dokonywana przez organ administracji ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Konieczne jest zatem odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Sądy administracyjne wielokrotnie wyrażały stanowisko, że organ administracji ma obowiązek oceny operatu wyłącznie pod względem formalnym, co obejmuje badanie: czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczny i kompletny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. np. wyroki NSA z 28 kwietnia 2025 r., sygn. I OSK 634/22 i 20 października 2022 r., sygn. I OSK 2047/19). Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, dotyczących w szczególności względów formalnych, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., sygn. III FSK 2032/21), to jest jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. np. wyroki NSA z: 13 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 411/18; 17 marca 2020 r. sygn. II OSK 428/19, 12 stycznia 2021 r., sygn. II OSK 1408/19, z 25 maja 2021 r., II OSK 2458/18). Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji czy sąd administracyjny nie jest natomiast możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Jeżeli bowiem organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne mógłby wiążąco zweryfikować we własnym zakresie wszystkie ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, to operat traciłby ustawowy walor opinii z zakresu wiadomości specjalnych, wynikający z art. 7 i art. 156 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 1087/09). Należy podkreślić, że art. 157 ust. 1 u.g.n. modyfikuje ustanowioną w art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów organu, stanowiąc, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Przy czym, w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega konieczności merytorycznej weryfikacji operatu szacunkowego, możliwość weryfikacji w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, jako podstawy wydania decyzji (por.: wyroki NSA z: 14 marca 2007 r., sygn. I OSK 322/06, 7 grudnia 2012 r., sygn. I OSK 1434/11, 7 marca 2014 r., sygn. I OSK 1894/12, 1 lutego 2017 r., sygn. I OSK 721/15). O ocenę tej organizacji może wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych współczynników korygujących czy nieruchomości przyjętych do porównania. Nie można natomiast oczekiwać od organu, by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o sprawdzenie operatu, jeśli w ocenie organu operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości (tak NSA w wyroku z 11 marca 2025 r., sygn. II OSK 1658/22). Zarzuty przedstawione w skardze stanowią, co do zasady, powielenie zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżąca kwestionuje prawidłowość ustaleń dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, uwzględnienie nieruchomości zbytych w ramach przetargu, dobór nieruchomości porównawczych i pominięcie ich szczegółowych danych ewidencyjnych takich jak numer działki czy obręb ewidencyjny, które pozwoliłyby skarżącej na weryfikację wybranych do porównania nieruchomości pod kątem ich lokalizacji, sąsiedztwa, sposobu zagospodarowania oraz przeznaczenia w opracowaniach planistycznych w konsekwencji skutkujące zawyżeniem wartości nieruchomości po podziale. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieruchomości podobnych, które rzeczoznawca wybrał w celu ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu, należy wskazać, że zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z powyższej definicji wynika, że ustawa wskazuje dwie cechy owej porównywalności: przeznaczenie i sposób korzystania z nieruchomości. Z definicji tej wynika również, że katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty, przykładowo tymi innymi dodatkowymi cechami mogą być: uzbrojenie, dostępność komunikacyjna i lokalizacyjna jak również wielkość powierzchni nieruchomości. Natomiast żaden przepis prawa, w szczególności cytowany art. 4 pkt 16 u.g.n., nie stanowi, że nieruchomościami podobnymi mogą być wyłącznie działki o identycznym przeznaczeniu określonym w planach miejscowych czy takiej samej lokalizacji. Co więcej, między nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice, odnoszące się np. do ich lokalizacji czy powierzchni, na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Nieruchomość podobna nie może być więc utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu dotyczącego nieujawnienia numerów działek przyjętych do porównania wskazać należy, że sam fakt nie wskazania przez rzeczoznawcę numerów działek i ich obrębów nie powoduje wadliwości operatu szacunkowego, skoro wszystkie nieruchomości porównawcze zostały w nim opisane pod kątem ich lokalizacji, powierzchni, przeznaczenia i daty transakcji, a nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej dodatkowo pod kątem ustalonych cech rynkowych. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że identyfikacja nieruchomości przyjętej do porównania przy wycenie poprzez jej numer ewidencyjny nie jest konieczna dla weryfikacji cech podobieństwa z nieruchomością wycenianą. Operat szacunkowy, również dla właściciela nieruchomości wycenianej, nie może być źródłem takiej wiedzy, która mogłaby prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami. Taką wiedzą może dysponować jedynie rzeczoznawca majątkowy, którego pozycja w systemie prawa jest zbliżona do osoby zaufania publicznego i wobec którego istnieją instrumenty nadzoru nad właściwym wykonywaniem czynności zawodowych, w tym zachowania tajemnicy zawodowej (art. 175 ust. 3 i art. 178 u.g.n.). Ewentualna korekta związana z położeniem nieruchomości porównawczych względem nieruchomości wycenianej, z obszaru tego samego rynku lokalnego, może być dokonywana w procesie wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego odpowiednimi współczynnikami. Położenie nieruchomości w innym obrębie ewidencyjnym tego samego rynku lokalnego nie może natomiast przesądzać o braku cechy podobieństwa nieruchomości z nieruchomością wycenianą (por. wyrok NSA 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2471/14; wyrok WSA w Gdańsku z 29 maja 2018 r., II SA/Gd 78/18). W dalszej kolejności należy podkreślić, że pomimo, iż skarżąca podnosiła szereg zastrzeżeń co do rzetelności i prawidłowości sporządzonego dla potrzeb prowadzonego postępowania operatu, to jednak w toku prowadzonego postępowania przed organami administracji nie skorzystała z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, do czego była uprawniony na mocy art. 157 u.g.n. Przepis ten umożliwia stronie, w przypadku powzięcia przez nią jakichkolwiek zastrzeżeń co do rzetelności i prawidłowości sporządzonego na potrzeby danego postępowania operatu szacunkowego, skorzystanie z możliwości jego oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Skorzystanie z powyższego uprawnienia, jak już wcześniej wspomniano, zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego strona nie skorzystała także z możliwości przedłożenia w toku prowadzonego postępowania administracyjnego stosownego kontroperatu, w którym zawarta byłaby odmienna od kwestionowanej wycena wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Organ dysponując takim kontroperatem obowiązany byłby wykazać, którą wycenę uznaje za wiarygodny dowód, a której odmawia wiarygodności i dlaczego. Nie dysponując takim dowodem organ zasadnie skupił się wyłącznie na analizie operatu, jasno i logicznie opisując wnioski w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zawartego w skardze wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonej do skargi decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 12 czerwca 2025 r. Sąd wyjaśnia, że skarga wraz z załącznikami stanowi akta sprawy, z którymi Sąd zapoznaje się z urzędu (zob. art. 133 § 1 P.p.s.a.). Trudno jednak podzielić stanowisko pełnomocnika strony skarżącej, że cyt.: "w niemalże identycznej sprawie" Kolegium wydało odmienną decyzję i ta okoliczność ma wspierać stanowisko odnośnie wad operatu szacunkowego stanowiącego podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, z faktu, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym działki ozn. nr [...] (jak należy sądzić po numeracji działek sąsiadującej z działką [...], której dotyczyło niniejsze postępowanie) stwierdzono wadliwość operatu szacunkowego nie można wyprowadzić wniosku o wadliwości operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. Z treści załączonej do skargi decyzji Kolegium wyraźnie wynika, że przyczyną wydania decyzji kasacyjnej było niezgodne z przepisami sporządzenie operatu, w którym rzeczoznawca majątkowy w odniesieniu do wyceny przed podziałem jak i po podziale zastosował podejście porównawcze z dwiema różnymi metodami wydany. Taka sytuacja w sposób oczywisty dyskwalifikuje operat szacunkowy i prowadzić musi do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zaznaczyć należy, że w poddanej sądowej kontroli sprawie wadliwość taka nie wystąpiła. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organy administracji wykazały, że zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące ustalenie opłaty. Podstawowy dowód w sprawie – operat szacunkowy – został uznany przez organy administracji za odpowiadający wymogom u.g.n. i przepisów wykonawczych. Mając na uwadze zawarte w operacie szacunkowym uzasadnienia doboru transakcji dla wyceny poszczególnych nieruchomości Sąd ocenę tę podzielił. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w wyroku.