II SA/Gd 1054/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 września 2023 r. nr SKO Gd/5018/22 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 30 sierpnia 2022 r. nr PNZ/16/2022, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz strony skarżącej P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. S.A. (dalej jako: skarżąca) wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 września 2023 r. nr SKO Gd/5018/22 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Miasta Gdyni decyzją z dnia 30 sierpnia 2022 r. odmówił skarżącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego zabudowanego urządzeniami infrastruktury kolejowej, położonego w Gdyni w rejonie ul. S., oznaczonego ewidencyjnie w obrębie [...],nr [...] o powierzchni 4233 m2, dla którego Sąd Rejonowy w Gdyni V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz prawa własności urządzeń infrastruktury kolejowej znajdujących się na gruncie - drogi kolejowej naziemnej linii [...], tory główne zasadnicze, nr inwentarzowy: [..], przepustu rurowego betonowego, nr inwentarzowy [..] i kabla TKM, nr inwentarzowy [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że z treści księgi wieczystej oraz wypisu z ewidencji gruntów wynika, iż właścicielem objętej wnioskiem działki jest Gmina Miasta Gdyni, nie ma natomiast wpisu dotyczącego prawa zarządu ustanowionego na rzecz wnioskodawcy. Ponadto, zdaniem organu, wnioskodawca nie udokumentował nie wykazał przysługującego mu prawa zarządu nieruchomością, co oznacza, że nie zostały spełnione przesłanki niezbędne do uwłaszczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozpoznając odwołanie P. S.A. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 30 sierpnia 2022 r. Kolegium powołując się na art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344, dalej jako "u.g.n.") stwierdziło, że wydanie decyzji potwierdzającej fakt uwłaszczenia jest uwarunkowane stwierdzeniem, że państwowej lub komunalnej osobie prawnej w dniu 5 grudnia 1990 r. przysługiwało prawo zarządu do nieruchomości - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - w stosunku do tego gruntu. Zdaniem organu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że istnienia zarządu nie można domniemywać, a można go wykazać środkami dowodowymi określonymi w przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium wskazało następnie, że z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120) wynika, że stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu nie musi opierać się tylko na dokumentach określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, albowiem może istnieć sytuacja, w której wymienione w tym przepisie dokumenty się nie zachowały i wówczas stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie zart. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Skoro przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia odnosi się do "dotychczasowego prawa zarządu", to zeznania świadków czy oświadczenia stron muszą określać, w jaki sposób prawo zarządu zostało ustanowione w przeszłości. Zeznania i oświadczenia mogą potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wtedy, gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wobec tego, wnioskodawca uwłaszczenia powinien wskazać, że miał w swej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (zarząd, użytkowanie), które później zaginęły lub uległy zniszczeniu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nie sposób zatem zgodzić się ze skarżącą, że sam fakt złożenia oświadczenia o przysługiwaniu prawa zarządu do stanowiącej przedmiot postępowania nieruchomości, wypełniał przesłankę ustaloną przepisem art. 200 u.g.n. Pomimo wezwania z dnia 14 czerwca 2022 r. skarżąca nie wskazała, w jaki sposób przekazane zostało prawo zarządu w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, tym samym organ I instancji prawidłowo odmówił złożonemu oświadczeniu mocy dowodowej, albowiem w swej treści nie zawierało ono żadnych danych dotyczących tego, w oparciu o jakie źródła i jakie konkretnie fakty osoby składające oświadczenia formułują opinię o fakcie ustanowienia w przeszłości prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Jest oczywiste, że dane te nie muszą dotyczyć numerów i dat wydanych decyzji, ale mając na względzie katalog dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, mogą się one odnosić do zróżnicowanych, ale jednak skonkretyzowanych informacji związanych z okolicznościami, które mogły być źródłem prawa zarządu. Reasumując Kolegium stwierdziło, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji było prawidłowe, a fakt, że organ nie uwzględnił stanowiska strony nie oznacza, iż działał on wbrew przepisom prawa. Dlatego też zarzuty podniesione w odwołaniu, odnoszące się do naruszenia zasad postępowaniu, nie mogły być uwzględnione. P. S.A. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku zarzuciły organowi: mające istotne znaczenie dla treści zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego w postaci normy art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz w z w. z art. 206 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez nieprzeprowadzenie postępowania administracyjnego w wystarczającym dla należytego rozpatrzenia sprawy zakresie i niewezwanie odpowiednich jednostek do dostarczenia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji; mające istotne znaczenie dla treści zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego w postaci normy art. 75 w zw. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz w z w. z art. 206 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego z uwzględnieniem zeznań świadków i oświadczeń stron w trybie art. 75 k.p.a., tj. w szczególności poprzez nieodebranie od strony oświadczenia potwierdzającego przekazanie nieruchomości państwowej jednostce organizacyjnej, tj. PKP, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji po nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w pełnym zakresie; mającą istotne znaczenie dla treści zaskarżonej decyzji błędną wykładnię normy art. 200 u.g.n. w zw. z §4 ust. 3 ww. rozporządzenia polegającą na wadliwym uznaniu wbrew treści tych przepisów, iż oświadczenie strony postępowania powinno wskazywać na oddanie nieruchomości w zarząd, podczas gdy przepis rozporządzenia stanowi jedynie o potwierdzeniu przekazania nieruchomości, co doprowadziło do przedwczesnego zakończenia postępowania decyzją odmawiającą stwierdzenia nabycia nieruchomości. Mając na uwadze przedstawione powyżej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że działka nr [...], obr. [..], położona przy ul. S. w Gdyni, wykorzystywana jest na potrzeby linii kolejowej nr [...] R. — G. P. O.. Działka od 1937 r. zajęta jest pod infrastrukturę kolejową i wykorzystywana jest przez P. SA i jej poprzedników prawnych, a obecnie widnieje w ewidencji środków trwałych P. SA. Zdaniem skarżącej zasadne wydaje się uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Niezasadny jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 200 u.g.n. poprzez błędną wykładnię. Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2) tej ustawy, w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta -w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Zatem, kluczowe dla podjęcia na tej podstawie decyzji było ustalenie, czy podmiot ubiegający się o uwłaszczenie na dzień 5 grudnia 1990 r. legitymował się prawem zarządu przedmiotowym gruntem. W art. 200 ust. 1 u.g.n. ustawodawca nie zdefiniował dla potrzeb postępowań uwłaszczeniowych pojęcia zarządu i sposobu jego wykazywania. Podstawą zatem do wydania decyzji potwierdzającej fakt nabycia - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. przez daną państwową osobę prawną (inną niż Skarb Państwa) użytkowania wieczystego określonego gruntu jest legitymowanie się przez tę osobę prawem zarządu - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - w stosunku do tego gruntu. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 tej ostatniej ustawy, państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Z tej przyczyny w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że istnienia zarządu nie można domniemywać, a można go wykazać środkami dowodowymi określonymi w przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanego na podstawie art. 206 tej ustawy (vide: wyroki NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97; z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98; z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 45/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1370/12; z dnia 2 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2069/20). W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120), w § 4 uregulowano procedurę stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. W § 4 ust. 1 pkt 1-10 rozporządzenia wymieniony został zamknięty katalog dokumentów, na podstawie których możliwe jest stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie jest wystarczającą przesłanką dla wydania decyzji na podstawie art. 200 ust 1 u.g.n., faktyczne władztwo nad nieruchomością, skoro treść powołanych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje na konieczność wykazania zarządu na podstawie konkretnego dokumentu wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (zob. wyrok NSA z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1912/17). Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w uchwale NSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów przyjął, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.)". Nie jest też trafny zarzut dokonania błędnej wykładni § 4 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Organ nie dokonał błędnej wykładni tego przepisu przyjmując, że oświadczenie takie lub zeznania muszą wskazywać na konkretny, wymieniony w § 4 ust. 1 rozporządzenia dokument. Z mocy tego przepisu, stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu nie musi opierać się tylko na dokumentach określonych w ust. 1, albowiem może istnieć sytuacja, w której wymienione w tym przepisie dokumenty się nie zachowały i wówczas stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Skoro przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia odnosi się do "dotychczasowego prawa zarządu", to zeznania świadków czy oświadczenia stron muszą określać, w jaki sposób prawo zarządu zostało ustanowione w przeszłości. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 10 grudnia 2021 r., I OSK 80/19, jak też w powołanych w nim wyrokach NSA z 3 listopada 2015 r., I OSK 435/14 oraz z 30 listopada 2016 r., I OSK 30/15. Zatem jeżeli chodzi o kwestię dokumentowania istnienia prawa zarządu na podstawie innych, niż dokumenty, środków dowodowych (oświadczenia strony lub zeznań świadków) to dowody te mogą potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wtedy, gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wobec tego, wnioskodawca uwłaszczenia winien wskazać, że miał w swej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (zarząd użytkowanie), które później zaginęły, czy uległy zniszczeniu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (por. wyrok NSA z 23 listopada 2009 r.,OSK 207/09). Nie ma zatem racji skarżąca, że sam fakt złożenia oświadczenia o przysługiwaniu Spółce prawa zarządu do stanowiącej przedmiot postępowania nieruchomości, wypełniał przesłankę ustaloną przepisem art. 200 ust. 1 u.g.n. Zeznania świadków lub oświadczenia stron dotyczą ich wiedzy o pewnych faktach. Zgodnie z art. 75 § 2 k.p.a. odebranie oświadczenia od strony następuje na jej wniosek, pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Odpowiedzialność taka może dotyczyć tylko sfery faktów, nie opinii czy przekonań. Składający zeznania lub oświadczenie powinien odnieść się do swojej wiedzy na dany temat, wskazać jej źródła. W niniejszej sprawie organy administracji nie przekroczyły granic swobodnej oceny dowodów odmawiając złożonemu oświadczeniu mocy dowodowej, albowiem w swej treści nie zawiera ono żadnych danych dotyczących tego, w oparciu o jakie źródła, jakie konkretnie fakty poznały osoby składające oświadczenia, które wskazują na ustanowienie w przeszłości prawa zarządu do nieruchomości. Jest oczywiste, że dane te nie muszą dotyczyć numerów i dat wydanych decyzji, ale mając na względzie katalog dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, mogą się one odnosić do zróżnicowanych, ale jednak skonkretyzowanych informacji związanych z okolicznościami, które mogły być źródłem prawa zarządu. Niemniej jednak Sąd uznał, że w sprawie nie zostało dostatecznie wyjaśnione, czy decyzje o przekazaniu w zarząd zaginęły lub uległy zniszczeniu. W tej kwestii pozostały niewyczerpane możliwości dowodowe. Organ I instancji poprzestał wyłącznie na zwróceniu się do skarżącej o przedstawienie dokumentów potwierdzających przekazanie skarżącej w formie przewidzianej prawem nieruchomości. Nie wystąpiono natomiast z zapytaniem do archiwum państwowego czy innych organów mogących dysponować w swoich zasobach decyzjami o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Orzekając zatem o odmowie uwłaszczenia Prezydent Miasta Gdyni (a za nim organ odwoławczy) naruszył art. 200 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd uchylił - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) - obie decyzje. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej uwzględni powyższe stanowisko oraz zalecenia Sądu zawarte w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Organ przeprowadzi dodatkowe postępowanie dowodowe zwracając się do archiwum państwowego i ewentualnie innych organów mogącymi dysponować dokumentami dotyczącymi oddania przedmiotowej nieruchomości w zarząd skarżącej spółce. Następnie dokona analizy zgromadzonych dowodów, prawidłowo je oceni i wyczerpująco uzasadni swoje rozstrzygnięcie, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orezczenia.nsa.gov.pl).