II SA/Gd 1177/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. D. na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 20 czerwca 2023 r., nr XCV/684/2023 w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo 1. umarza postępowanie odnośnie działki skarżącego nr [...], obręb Pierwoszyno, gmina Kosakowo; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala. A. D. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XCV/684/2023 Rady Gminy Kosakowo z dnia 20 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo, kwestionując ją w części w jakiej dotyczy ona nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...]-[...] obręb M., nr [...] i [....] obręb K. oraz nr [...] i [..] obręb P., gmina K. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: art 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977), dalej jako "u.p.z.p.", poprzez nieuwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności przejawiające się w zmianie przeznaczenia działek należących do skarżącego: a) z terenów łąk i upraw rolnych na tereny zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych, przez co wprowadzono nieuzasadnione ograniczenia w prowadzeniu działalności rolniczej na trenach działek nr [...]-[...] w M. oraz nr [...] i [...] w K.; b) z terenów mieszkaniowych i usługowych na tereny zieleni urządzonej w odniesieniu do części działki nr [...] położonej w P.; c) z terenów usług turystyki i sportu z dużym udziałem zieleni na tereny sportu i rekreacji w odniesieniu do działki [...] położonej w P.; art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegające na pominięciu interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego w zw. z art. 140 Kodeksu Cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że Rada Gminy może dowolnie ustalać przeznaczenie i potencjalny sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem i zmienić przeznaczenie terenów od pokoleń wykorzystywanych rolniczo na tereny zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych, tj. działek nr [...]-[...] w M. oraz nr [...] i [...] w K.; art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegające na pominięciu interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego w zw. z art. 140 Kodeksu Cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że Rada Gminy może dowolnie ustalać przeznaczenie i potencjalny sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem i zmienić przeznaczenie: a) części działki nr [...] w P. z terenów mieszkaniowych na tereny zieleni urządzonej; b) działki nr [...] w P. z terenów usług turystyki i sportu z dużym udziałem zieleni na tereny sportu i rekreacji; art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości (działek nr [...]-[...] w M. oraz nr [...] i [...] w K.) jako terenów wykorzystywanych rolniczo i z uwagi na swoje położenie i ukształtowanie predysponowanych do prowadzenia na nich działalności rolniczej; art. 10 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z aktualnego stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej, nieuwzględnienie wszystkich terenów rolniczych w kierunkach i zasadach kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, przejawiające się w pominięciu działek nr [...]-[...] w M. oraz nr [...] i [..] w K., jako terenów rolniczych. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w ww. zakresie ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że przedmiotową uchwałą dokonano zmiany przeznaczenia należących do niego działek z terenów łąk i upraw rolnych na tereny zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych. Odnosi się to do wykorzystywanych rolniczo działek nr [..]-[...] w M. oraz nr [...] i [...] w K. Ponadto dokonano zmiany przeznaczenia działek nr [...] i [...] w P. W pierwszym przypadku z terenów turystyki i sportu z dużym udziałem zieleni na tereny sportu i rekreacji, w drugim poprzez ulokowanie na części działki parku kieszonkowego - zmianie z terenów zabudowy mieszkaniowej i usługowej na teren zieleni urządzonej. Uchwała ta więc bezpośrednio dotyczy jego uprawnień jako właściciela nieruchomości objętych uchwalonym studium, tj. działek [..]-[...] (współwłasność z W. D.) położonych w M., działek nr [...] i [...] położonych w K. oraz działek nr [..] i [...] położonych w P., gmina K. Jak zauważył skarżący, zmiana Studium spowodowała, że jego nieruchomości znajdują się poza terenami rolniczymi, określonymi na rysunku Studium kolorem żółtym. Z dotychczasowego terenu łąk i upraw rolnych wyłączono znaczną część terenów, która zaliczona została do "terenów zieleni krajobrazowej". Z zapisów Studium wyraźnie wynika, iż tereny rolne stanowią "tereny gospodarstw rolnych, hodowlanych i ogrodniczych", przy czym zapis taki nie znalazł się przy opisie terenów zieleni krajobrazowej, a contrario zatem należy uznać, iż zmianie uległo ich przeznaczenie i nie zostały one zaliczone do terenów gospodarstw rolnych. Ponadto przy opisie terenów zieleni krajobrazowej pominięto wskazanie na ograniczenia w sposobie zagospodarowania i użytkowania terenów wynikające z przepisów odrębnych. Do terenów tych nie mają również zastosowania zapisy zawarte w rozdziale 3.1. Kierunki i zasady kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, dotyczące m.in. wspierania opłacalności rolnictwa oraz zwiększenia opłacalności produkcji rolnej. W konsekwencji, dla rolników posiadających grunty rolne na obszarze oznaczonym w Studium jako tereny zieleni krajobrazowej m.in.: nie przewiduje się szczególnej ochrony dla nieruchomości rolnych, analogicznej jak w przypadku nieruchomości rolnych położonych zgodnie ze Studium na terenach rolnych oraz wykluczono możliwość lokalizowania nowych siedlisk rolniczych na gruntach rolnych. Natomiast w ocenie skarżącego brak jest podstaw dla wprowadzenia tak daleko idących różnic w ochronie oraz sposobie zagospodarowania gruntów rolnych w zależności od ich położenia na terenie gminy. W szczególności taką podstawą nie jest ochrona gruntów rolnych położonych na północy gminy K., bowiem wynika ona z już obowiązujących przepisów m.in. art. 3 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 82), dalej: "u.o.g.r.l.", ograniczających przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Jak zauważył skarżący, z części tekstowej Studium nie wynika, aby teren zieleni krajobrazowej podlegał szczególnym uregulowaniom wynikającym z przepisów odrębnych. Natomiast, jeżeli akt ten wprowadza dwa odrębne tereny "rolne" oraz "zieleni krajobrazowej", powstające na jego podstawie plany miejscowe również powinny przedmiotowy podział odzwierciedlać, a tym samym grunty rolne położone na terenie zieleni krajobrazowej w poszczególnych planach miejscowych (zakładając ich zgodność ze studium) nie będą terenami rolnymi lecz terenami zieleni krajobrazowej. Jednocześnie sama zmiana przeznaczenia gruntu na cele inne niż rolne nie zmienia charakteru takiej nieruchomości, albowiem nadal może ona być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Tym samym grunty przeznaczone zgodnie z planem miejscowym na cele inne niż rolne nie powinny podlegać ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego, pomimo iż plan nie obliguje do zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości, a sama nieruchomość nadal może być wykorzystywana rolniczo. W konsekwencji zachodzi obawa, że tereny położone na północ od kanału zrzutowego w planach miejscowych nie będą terenami stricte rolniczymi, a jedynie takimi gdzie uprawy rolne będą mogły zostać utrzymane, a w konsekwencji nieruchomości te nie będą podlegały szczególnej ochronie wynikającej z przepisów szczególnych. Wyjęcie zaś terenów zieleni krajobrazowej spod reżimu ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 423), dalej jako: "u.k.u.r.", w kontekście ochrony interesów skarżącego, jako rolnika, należy ocenić jednoznacznie jako godzące w jego interesy. Zarówno zniesienie ograniczeń w obrocie nieruchomościami rolnymi wynikającymi z u.k.u.r., jak i możliwość wyłączenia gruntów z produkcji rolnej stoją w sprzeczności z celami dla jakich wprowadzone zostały przedmiotowe ustawy, tj. zapewnienia właściwego zagospodarowania ziemi rolnej. Co więcej, treść Studium wyraźnie wskazuje na wypieranie działalności rolniczej z terenu gminy przez zabudowę mieszkaniową oraz ograniczenia wynikające z tego faktu. Jednocześnie rolnicy posiadający grunty rolne poza terenem rolnym oznaczonym w Studium nie mają możliwości zrealizowania na swoich nieruchomościach zabudowy siedliskowej. Skarżący jest rolnikiem indywidualnym - producentem rolnym - prowadzącym działalność rolniczą na terenie gminy K., który zgodnie z poprzednio obowiązującym studium miał możliwość zlokalizowania na terenie wskazanych działek położonych w M. oraz K. siedliska rolniczego. Aktualnie, pomimo posiadania odpowiednich nieruchomości, nie może on wybudować na należących do niego nieruchomościach siedliska rolniczego, a rozwiązanie to powoduje nieuzasadnioną nierówność pozycji rolnika posiadającego nieruchomości na terenach rolnych, z położeniem rolnika posiadającego nieruchomości na terenach zieleni krajobrazowej. Jest to o tyle istotne, iż samo Studium wskazuje, że możliwość lokalizacji jednego siedliska rolniczego, niezbędnego do prowadzenia gospodarstwa, stanowi mechanizm wsparcia rozwoju rolnictwa. Zauważono też, że wyrokiem z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 430/22, WSA w Gdańsku potwierdził brak podstaw do wprowadzania tak istotnych ograniczeń w działalności rolniczej. Skarżący zakwestionował też rozwiązanie, że dla siedlisk rolniczych należy wskazać lokalizację na etapie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadnym byłoby dopuszczenie lokalizowania siedlisk rolnych na wszystkich terenach o przeznaczeniu rolnym w planie miejscowym. Wynika to z faktu, iż na etapie sporządzania planu miejscowego nie zawsze będzie istniała możliwość uwzględnienia wszystkich potrzeb rozwojowych gospodarstw rolnych, jednocześnie pominięcie wskazania lokalizacji na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowoduje de facto zablokowanie możliwości rozwoju terenów rolniczych. Odnośnie działki nr [...] wskazano, że w uprzednim Studium nieruchomość ta położona była na terenie usług turystyki i sportu, których celem było zwiększenie powierzchni rozwojowej w zakresie terenów obsługi ruchu turystycznego, w szczególności rezydentów E. o około 30 ha, co - po wyłączeniu terenów komunikacji (20% powierzchni) i przy zastosowaniu wskaźnika powierzchni zabudowy - 25%, może zapewnić szacunkowo około 9.000 m2 dodatkowej powierzchni użytkowej obiektów. Ponadto dla terenów turystyki i sportu położonych na terenie miejscowości Pierwoszyno wskazano, iż na obszarze wskazanym na rysunku studium dopuszcza się realizację zabudowy związanej z funkcją terenu. Dokładna lokalizacja zabudowy do uszczegółowienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei zgodnie z zaskarżonym Studium działka ta znajduje się na terenie sportu i rekreacji. Teren ten został zaliczony w tekście Studium do terenów z ograniczeniami w zabudowie, które stanowią tereny istniejących i planowanych terenów przeznaczonych pod uprawianie sportu i rekreację wraz z niezbędnym zapleczem. Na terenie dopuszcza się zabudowę związaną z wiodącą funkcją sportu lub rekreacji, komunikację, parkingi, przestrzenie publiczne, zieleń urządzoną i krajobrazową, w tym lasy, infrastrukturę techniczną. Niewątpliwie więc zapisy zaskarżonej uchwały w porównaniu do poprzednio obowiązujących przewidują znacznie mniejsze możliwości inwestycyjne dla skarżącego, skupiając się na publicznej funkcji terenu, z pominięciem usług turystyki, w szczególności obsługi ruchu turystycznego. Teren ten zaś posiada predyspozycje do obsługi ruchu turystycznego, zarówno mając na względzie bliskość szlaków pieszych oraz terenów leśnych, jak również odległość od terenów przeznaczonych pod zabudowę. Niezasadnie też, w ocenie skarżącego, zmieniono przeznaczenie części działki nr [...] w P. na tereny zieleni urządzonej. W poprzednio obowiązującym studium całość działki stanowiła teren zabudowy mieszkaniowej i usługowej, zabudowa wielorodzinna o małej intensywności. Aktualnie działka położona jest na terenie zabudowy jednorodzinnej oraz na terenie zieleni urządzonej. Jednocześnie w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego znajduje się teren przeznaczony pod zabudowę wielorodzinną. Takie przeznaczenie skutkować będzie w przyszłości wywłaszczeniem tego terenu na cele związane z funkcjonowaniem osiedla w zabudowie wielorodzinnej na sąsiednich nieruchomościach. Zgodnie bowiem z tekstem Studium tereny zieleni urządzonej stanowią istniejące i planowane parki, zieleńce, skwery. Stanowią system gwarantujący właściwe warunki życia mieszkańcom. Są to obszary o dominującej powierzchni biologicznie czynnej, zagospodarowane zielenią urządzoną oraz uzupełnione towarzyszącymi obiektami, w przewadze plenerowymi, o funkcji rekreacyjnej, sportowej i kulturalnej. W ramach terenów zieleni urządzonej uzupełniająco do funkcji wiodącej dopuszcza się: zabudowę kubaturową jedynie w formie publicznych obiektów kultury i sportu oraz zaplecza sanitarnego, zieleń krajobrazową, w tym lasy, komunikację, parkingi, przestrzenie publiczne, infrastrukturę techniczną. Z kolei rysunek 6.4. wyraźnie wskazuje, iż na nieruchomości skarżącego zaplanowano park kieszonkowy. Wobec tego niezasadnie przeniesiono tereny zieleni urządzonej, niewątpliwie służące w szczególności terenom zabudowy wielorodzinnej, i które powinny towarzyszyć zabudowie wielorodzinnej realizowanej przez deweloperów, na teren należący do skarżącego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z tekstem Studium tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych pełnią ważną rolę w kształtowaniu warunków środowiskowych i przyrodniczych, wpływają na warunki gruntowo-wodne, są magazynem wód opadowych i miejscem bogatym w siedliska roślin i zwierząt. Zbiorowiska te należy zachować w niezmienionej postaci i chronić przed zabudową. Jest to założenie pozostające w zgodności z przepisami u.o.g.r.l., w szczególności z jej art. 3 ust. 1, w którym to znalazł się postulat ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Co ważne, ustawa nie uzależnia zakwalifikowania danego obszaru jako rolnego od takiego właśnie jego określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź studium. Zauważono, że w zaskarżonym Studium na terenach dopuszcza się: lokalizację urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej i leśnej oraz ochronie przeciwpowodziowej, utrzymanie upraw rolnych, lokalizację wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych służących wyłącznie do prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile ich lokalizacja nie zostanie wykluczona na etapie strategicznej oceny odziaływania na środowisko, zagospodarowanie zielenią krajobrazową, lokalizację terenów komunikacji i infrastruktury, przy czym drogi rowerowe i trasy piesze zaleca się projektować jako nieutwardzone lub platformy. Organ stwierdził też, że przeznaczenie nieruchomości w Studium na cele inne niż rolne, nie wyklucza jej kwalifikacji jako rolnej w rozumieniu art. 461 k.c. Rolnego przeznaczenia nieruchomości spełniającej kryteria określone w art. 461 k.c., czy też węziej - w art. 2 pkt 1 u.k.u.r., nie zmienia także to, że w odniesieniu do nieznacznej części tej nieruchomości wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu umożliwiającej przeznaczenie jej nieznacznej części na inny cel niż rolny. W związku z tym Rada nie zgodziła się, że działki skarżącego wobec zmiany Studium nie podlegają u.k.u.r., ponieważ zmiana przeznaczenia w Studium nie ma wpływu na możliwość korzystania z nieruchomości zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem, jako z gruntów rolnych. Podkreślono też, że wskazane grunty nie mają odpowiedniego uzbrojenia dla zabudowy. Odnośnie argumentu, że dla działek nr [...]-[...] w M. skarżący uzyskał w 2015 r. warunki zabudowy zauważono, że dla terenu obejmującego te działki została uchwalona uchwała Rady Gminy Kosakowo z dnia 2 czerwca 2022 r. LXXI/532/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Kazimierz i części obrębu Dębogórze gmina Kosakowo, w której grunty te zostały ujęte w karcie 58-R, dla którego to obszaru przewidziano zakaz zabudowy kubaturowej. Również co do pozostałych działek ewentualny brak zakazu nie oznacza wprost możliwości zabudowania gruntu rolnego siedliskiem, gdyż taka zabudowa nie jest możliwa w każdym przypadku i konieczne jest zbadanie, czy zabudowa zagrodowa jest związana z gospodarstwem rolnym, na terenie którego ma powstać. W zakresie działki nr [..] (obecnie nr [...] i [...]) w P. wyjaśniono, że objęta jest ona uchwałą Rady Gminy Kosakowo z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr LIII/384/2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Pierwoszyno, gmina Kosakowo. Zgodnie z postanowieniami tego planu działka położona jest w obszarze oznaczonym symbole 4.US - tereny usług sportu i rekreacji. Na terenie dopuszcza się wolnostojące parterowe garaże, miejsca postojowe ogólnodostępne. Natomiast w dotychczasowym studium widniał zapis dla tego terenu, zgodnie z którym dokładna lokalizacja zabudowy do uszczegółowienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W samym planie wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki określono na maksymalnie 5 %. Nigdy nie przewidywano dla tego terenu zabudowy intensywnej, czy stricte usługowej. Co więcej, w odniesieniu do zgłoszonej do Studium uwagi wyjaśniono, że plan nie wyklucza możliwości realizacji obiektów związanych z rekreacją i sportem, urządzeń infrastruktury technicznej, małej architektury. W związku z tym, w ocenie Rady, doprecyzowanie oznaczenia terenu w Studium z usług turystyki i sportu na usługi sportu i rekreacji, pozostaje praktycznie bez żadnego wpływu na zmianę przeznaczenia nieruchomości i możliwości inwestycyjnych właściciela, nadanych mu w planie miejscowym. Pojęcie obsługi ruchu turystycznego należy bowiem traktować jako zasadniczo zbieżne z pojęciem rekreacji. Wreszcie, odnośnie działki nr [...] w P. zauważono, że również ta działka objęta jest postanowieniami uchwały Rady Gminy Kosakowo z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr LIII/384/2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Pierwoszyno, gmina Kosakowo. Zgodnie z jego postanowieniami działka położona jest w obszarze oznaczonym symbolem 5.ZP - tereny zieleni urządzonej (w części obejmującej ok. 20% powierzchni działki) oraz 5.MNU - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, w układzie wolnostojącym (w pozostałej części). Zaskarżona uchwała dostosowuje zatem Studium do aktualnie obowiązujących przepisów planu. Natomiast rozpatrując uwagi do ww. planu wyjaśniono, że tereny zieleni urządzonej ZP stanowią element terenów rekreacyjnych przyszłego osiedla na działce [...]. Sposób zagospodarowania tej działki został już zatem uprzednio ustalony, a kolejnymi aktami jedynie go powielano. Analogiczne uwagi powtórzono również na etapie procedowania zaskarżonej uchwały, a w ich rozstrzygnięciu wyjaśniono, że w Studium utrzymano przeznaczenie terenu ustalone w miejscowym planie obowiązującym na terenie działki. Analiza potrzeb i możliwości rozwoju Gminy - stanowiąca część Studium, wykazała brak możliwości wyznaczenia nowych terenów zabudowy mieszkaniowej poza zwartymi strukturami funkcjonalno-przestrzennymi gdzie zlokalizowane są działki objęte uwagą. Reasumując Rada stwierdziła, że zaskarżone Studium respektuje przepisy u.p.z.p. Kryteria przyjęte przez Gminę przy kwalifikowaniu poszczególnych działek są obiektywne i mają swoje podstawy w obowiązującym porządku prawnym. Przyjęte postanowienia są kompromisem pomiędzy interesem publicznym, uzasadnionym względami ochrony przyrody oraz racjonalnej gospodarki przestrzennej, a interesem prywatnym skarżącego związanym z przysługującym mu prawem własności nieruchomości. Zauważono, że tylko na części działek skarżącego wykluczona jest zabudowa, zaś na terenach zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych dopuszcza się określonego rodzaju zabudowę, jak np. lokalizację wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych służących wyłącznie do prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile ich lokalizacja nie zostanie wykluczona na etapie strategicznej oceny odziaływania na środowisko. Biorąc pod uwagę opisane wyżej uwarunkowania organ uznał, że był uprawniony do ustanowienia postanowień Studium, wskazujących na ograniczenie możliwości zabudowy. Rada zauważyła też, że nie ma racji skarżący argumentując, że przyjęte rozwiązania mają charakter dowolny i nieproporcjonalny, stanowiąc przejaw nadużycia władztwa planistycznego przez gminę. Na rozprawie w dniu 4 czerwca 2025 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że skarżący aktem notarialnym nabył własność działek nr [...] i [...] w K. Działki te powstały z podziału działki nr [...]. Odnośnie działki nr [...] wskazał, że w marcu 2025 r. wydano ostateczną decyzję ZRID, którą podzielono ją na dwie działki nr [...] i nr [...], a w wyniku podziału działka nr [...] przeszła na własność Gminy K. Wykonując zobowiązanie Sądu, w dniu 11 czerwca 2025 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył: 1) decyzję Starosty Puckiego z dnia 23 lipca 2024 r., nr AB/RW-6740/82/24/K (ostateczna z dniem 3 września 2024 r.), którą dokonano podziału działki nr [...] na działki nr [...] oraz [...], 2) decyzję Wójta Gminy Kosakowo z dnia 11 sierpnia 1993 r., znak sprawy EW- 7425/29/93, zatwierdzającą podział nieruchomości położonych we wsi K. gm. K., w wyniku której dokonano podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...], 3) akt notarialny z dnia 14 grudnia 1993 r., Repertorium A nr [...], którym skarżący nabył nieruchomość od Skarbu Państwa - Agencji Własności Rolnych Skarbu Państwa. Jednocześnie w związku z przejęciem działki nr [...] na rzecz Gminy K. skarżący cofnął skargę w zakresie działki nr [...] o powierzchni 0,2221 ha. W wykonaniu zobowiązania Sądu, w dniu 18 czerwca 2025 r. organ nadesłał: wydruk z mapy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kosakowo przyjętego uchwałą Rady Gminy Kosakowo nr XCV/684/2023 z dnia 20 czerwca 2023 dla działek: [..]-[...] obręb M.; [...] i [...] obręb K., [...] i [...] obręb P., dane przestrzenne/ legendę do mapy; 2) wydruk z mapy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kosakowo przyjętego uchwałą Rady Gminy Kosakowo Nr XXI/49/2008 z dnia 29 maja 2008 r. (ze zmianami według stanu obowiązującego w dacie uchylenia poprzedniego studium) dla działek: a) [...]-[...] obręb M.; b) [...] i [...] obręb K., c) [...] i [...] obręb P., d) dane przestrzenne/ legendę do mapy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ocena zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania dokonywana jest w odniesieniu do norm prawa ustrojowego, proceduralnego i materialnego. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.); dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy czym należy mieć na względzie, że unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiły m. in. przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.". Zgodnie z tą ustawą, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania skarżonej uchwały, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1). Pierwszą z przewidzianych w ww. przepisie przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa studium uwarunkowań jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania tego aktu. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń studium, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji studium. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości studium znaczenie mają w szczególności przepisy art. 10 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 4 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego – rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2021 r., poz. 2405), dalej jako: "rozporządzenie". Druga z przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia studium i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia tego aktu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Procedurę tę określają przepisy art. 11 u.p.z.p. Naruszenie więc tych regulacji stanowi podstawę kontroli sądowej na akt, jakim jest studium uwarunkowań. Należy mieć jednak na uwadze, że rozpoznawana skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W judykaturze ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1290/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony, które ma miejsce wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje skarżącemu odebrane lub ograniczone jakieś prawo wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zwiększony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Jak wynika ze skargi oraz zebranej dokumentacji, skarżącemu przysługuje prawo własności nieruchomości stanowiących działki nr [...]-[...], obręb M.; [...], [...] obręb K. oraz [..] i [...], obręb P., wszystkie położone w gminie K. Należy przy tym wyjaśnić, że w skardze wskazano na działkę nr [...], obręb P., lecz w toku postępowania sądowego strona wyjaśniła, że działka ta na mocy decyzji Starosty Puckiego z 23 lipca 2024 r., nr AB/RW-6740/82/24/K uległa podziałowi na działki nr [...] i [...], zaś działka nr [...] przeszła na własność Gminy K. Wobec tego skarżący cofnął skargę w odniesieniu do działki nr [...], a Sąd żądanie to uwzględnił i w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., umorzył postępowanie odnośnie działki skarżącego nr [...], obręb P., gmina K. W odniesieniu zaś do pozostałych działek skarżący wskazuje, że w zaskarżonym Studium dokonano zmiany dotychczasowego przeznaczenia działek położonych M. i K. z terenów łąk i upraw rolnych na tereny zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych. W przypadku działki nr [...] położonej w P. w części zmieniono jej przeznaczenie z terenów mieszkaniowych i usługowych na tereny zieleni urządzonej, zaś w przypadku działki stanowiącej aktualnie działkę nr [...] zmieniono przeznaczenie z terenów usług turystyki i sportu z dużym udziałem zieleni na tereny sportu i rekreacji. Zdaniem Sądu, co do zasady możliwe jest wniesienie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd ten jest dominujący, głównie za sprawą wzmocnienia przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stopnia związania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleniami studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na gruncie przepisów ustawy uzyskuje rangę znacznie poważniejszą w stosunku do - mającego tę samą nazwę - studium konstruowanego na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.). Pozostaje ono wprawdzie nadal aktem wewnętrznie obowiązującym, niemającym charakteru powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), jednakże wzmocnieniu ulega wpływ treści studium na treść uchwalanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Argumentem decydującym dla określenia skutków prawnych uchwalenia studium jest fakt związania organu ustaleniami studium przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi bowiem, że "ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2007 roku, sygn. akt II OSK 359/07 i z dnia 16 grudnia 2008 roku, sygn. akt II OSK 1191/08, zob. także prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 grudnia 2005 r. - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych – przywołując treść art. 9 ust. 4 u.p.z.p. - podkreśla się, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie mając formalnie charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, wiąże radę gminy przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, a jeżeli tak, to wpływa na sposób wykonania prawa własności, w konsekwencji może naruszyć interes prawny skarżących (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2006 roku, sygn. akt II OSK 591/05, Wspólnota 2007/35/46, Baza Orzeczeń LEX nr 286103). Ponadto wskazuje się, że o naruszeniu interesu prawnego skarżących przesądza ustalenie, że są oni właścicielami działek objętych studium, a sytuacja tych działek ulega istotnej, niekorzystnej dla skarżących zmianie ze względu na wprowadzanie tam np. ograniczeń powierzchni zabudowy. To zaś zobowiązuje Sąd do merytorycznego rozpoznania sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2009 roku, sygn. akt II OSK 1392/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się także, że wiążący charakter ustaleń studium wobec treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, kształtującego wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), znajduje swoje odzwierciedlenie również w procesowych obowiązkach organu opracowującego projekt planu miejscowego, poprzez dokonywanie, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu, analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium (art. 14 ust. 5 u.p.z.p.). Samo zaś uchwalenie planu miejscowego musi być jeszcze poprzedzone stwierdzeniem przez radę gminy, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Z uwagi na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium, wynikającej z art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz z przepisów rozporządzenia, ustalenia studium w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem w sytuacji związania rady gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu planu miejscowego nie można wykluczyć naruszenia czyjegoś interesu prawnego już na etapie studium (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1547/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1381/12, oba wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2006 r., sygn. IV SA/Wa 1322/06, Baza Orzeczeń LEX nr 304089). Należy również zauważyć, że wprawdzie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przesądzają jednoznacznie możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jednak w art. 7 u.p.z.p. wskazano jedynie, że skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje na rozstrzygnięcia samorządowych organów wykonawczych o nieuwzględnieniu wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz uwag dotyczących projektu studium. Ponadto przepis art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. określa kompetencje sądu do orzekania w sprawach wszystkich aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za dopuszczalną wniesioną w tej sprawie skargę, przyjmując, że zawarte w Studium ustalenia ingerują w prawa i obowiązki skarżącego, w tym w uprawnienia wynikające z prawa własności wskazanych w skardze nieruchomości. Ustalenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego pozwala Sądowi dokonać oceny, czy kwestionowany akt został podjęty z naruszeniem przepisów prawa. Należy przy tym dostrzec, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny orzeka jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza badanie legalności uchwały w odniesieniu do tych przepisów, które tego interesu dotyczą. Mając więc na uwadze treść art. 28 u.p.z.p. w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że procedura planistyczna podejmowania zaskarżonej uchwały została już skontrolowana przez tutejszy Sąd w wyroku z 29 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 690/23 i uznana za przeprowadzoną prawidłowo. Wniesiona skarga nie zawiera zarzutów w tym zakresie, wobec czego Sąd orzekający w niniejszym składzie kwestię tę uznał za wyjaśnioną i bezsporną. Przechodząc do dalszej kontroli zaskarżonego Studium w zakresie wyznaczonym interesem prawnym skarżącego należy wskazać na ogólne ramy prawne tej kontroli. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Przytoczona wyżej regulacja nie tylko udziela gminie kompetencji do przyjęcia określonego aktu, ale także zakreśla obszar kompetencyjny, wskazując kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Z regulacji odnoszących się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika, że jest to dokument sporządzany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obejmujący część tekstową i graficzną, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Studium uchwala rada gminy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9 ustawy. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1). Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), jednak, jak stanowi art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Chociaż studium nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego to jego ustalenia – jak już wskazywano powyżej, będą się pośrednio przekładać na sytuację prawną jednostki. Mianowicie treść planu miejscowego, który stanowi akt prawa miejscowego, jest związana ustaleniami studium, co oznacza, że plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Organy zaangażowane w procedury planowania i zagospodarowania przestrzennego, a więc także organy tworzące studium, związane są ogólnymi zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego. Przejawem tego związania jest art. 1 ust. 3 u.p.z.p. stanowiący, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Ponadto, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc także i w studium, które jest instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego, uwzględnia się m. in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7) oraz potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9). Oprócz generalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził regulacje odnoszące się do wymogów, jakie studium ma spełniać, zarówno biorąc pod uwagę okoliczności otoczenia (uwarunkowania, elementy uwzględnianie przy tworzeniu studium), jak i treść studium (elementy określane w studium). W art. 10 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca wskazał uwarunkowania, jakie należy uwzględnić w studium. I tak, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: 1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu; 2) stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony; 2a) diagnozy, o której mowa w art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przygotowanej na potrzeby strategii rozwoju gminy; 3) stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego; 4) stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 4a) rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym lub określenia przez audyt krajobrazowy granic krajobrazów priorytetowych; 5) warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, oraz zapewnienia dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, zgodnie z uniwersalnym projektowaniem; 6) zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia; 7) potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje na obszarach funkcjonalnych w rozumieniu art. 5 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę; 8) stanu prawnego gruntów; 9) występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych; 10) występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych; 11) występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla; 12) występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych; 13) stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami; 14) zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych; 15) wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej. Z kolei obligatoryjna treść studium jest przedmiotem regulacji art. 10 ust. 2 u.p.z.p. przewidującej, że w dokumencie tym określa się w szczególności: 1) uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy; 3) obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego i uzdrowisk; 4) obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 6) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym; 7) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa; 8) obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej; obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; 9) obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; 10) kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej; 11) obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych; 12) obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny; 13) obszary pomników zagłady i ich stref ochronnych oraz obowiązujące na nich ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. z 2015 r. poz. 2120); 14) obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji, rekultywacji lub remediacji; 14a) obszary zdegradowane; 15) granice terenu zamkniętego i jego strefy ochronnej, w tym stref ochronnych wynikających z decyzji lokalizacyjnych wydanych przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów w związku z realizacją inwestycji w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa. Podkreślić należy, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne. Jest aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej. Studium zawiera diagnozę (uwarunkowania) zagospodarowania przestrzennego oraz określa politykę rozwojową w tym zakresie (kierunki). Jest z założenia aktem elastycznym, który - stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Studium nie jest zatem "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem gminnej polityki przestrzennej ujętym kierunkowo, czyli nie docelowo. Wskazując funkcje określonych terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, nie dokonuje przeznaczenia terenów na określone cele (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2023, s. 85-87, 208-209). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że w odniesieniu do działek skarżącego położonych w M. oraz K., istotna jest treść zawarta na s. 158 i 159 części tekstowej Studium, w których wskazano, że tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych pełnią ważną rolę w kształtowaniu warunków środowiskowych i przyrodniczych, wpływają na warunki gruntowo-wodne, są magazynem wód opadowych i miejscem bogatym w siedliska roślin i zwierząt. Zbiorowiska te należy zachować w niezmienionej postaci i chronić przed zabudową. Jest to założenie zgodne z art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l., w którym postuluje się ograniczenia przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Na terenach tych dopuszczono w Studium m. in. utrzymanie upraw rolnych oraz lokalizację wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych służących wyłącznie do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Przeznaczenie to koreluje z przepisami Studium dotyczącymi kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej (s. 162 – 163). Wskazuje się tam bowiem, że funkcja rolnicza w gminie jest już znacznie ograniczona i wypierana przez funkcję mieszkaniową. W otoczeniu istniejącej i planowanej zabudowy wsi w Studium utrzymano rolnicze wykorzystanie terenu. W celu zwiększenia opłacalności produkcji rolnej należy: chronić grunty o wysokiej klasie bonitacyjnej gleb przed zmianą sposobu użytkowania, zapobiegać ich degradacji i dewastacji, stosować właściwe zabiegi agrotechniczne, m.in. z budową deszczowni i nasadzeniami zieleni śródpolnej, zapobiegającej erozji gruntu, regulować odpływ wód powierzchniowych poprzez stosowanie melioracji odwadniająco - nawadniającej, zachować torfowiska i oczka wodne jako naturalne zbiorniki wodne, magazynujące wody opadowe, stosować pasy zieleni śródpolnej zmniejszające skutki erozji eolicznej, chronić i dążyć do powiększania areału użytków zielonych, stanowiących swoisty system pochłaniania wód opadowych, utrzymujący odpowiedni poziom wód gruntowych. Dopuszcza się utrzymanie istniejących siedlisk rolniczych występujących na terenach oznaczonych na rysunku Studium jako tereny inne niż rolnicze. Powyższe oznacza, że - po pierwsze - wprowadzona zmiana przeznaczenia spornych działek nie wpływa na możliwość korzystania z nich przez skarżącego zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem, a zatem jako gruntów rolnych, a po drugie - ma ona na celu wzmocnienie opłacalności produkcji rolnej poprzez ochronę gruntów o wysokiej klasie bonitacyjnej. Tym samym, mając na względzie funkcję i charakter studium zagospodarowania przestrzennego, nie sposób podzielić stanowiska skarżącego, że w przyszłych planach miejscowych – ze względu na treść Studium, sporne działki zostaną wyłączone z możliwości prowadzenie upraw rolnych. W orzecznictwie zasadnie podnosi się bowiem, że wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z 1 października 2021 r., sygn. akt. II OSK 3083/19, CBOSA). Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16, CBOSA). W tej sprawie, jak wynika z treści zaskarżonego Studium, przewidziane w nim przeznaczenie działek skarżącego położonych w M. i K. nie powoduje braku możliwości korzystania z nich jako z gruntów rolnych. Ponadto ich funkcjonalne powiązanie z gruntami rolnymi nie wyklucza przeznaczenia tych działek w ewentualnym przyszłym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne. Postanowienia Studium mają charakter kierunkowy i dopiero na etapie planu miejscowego sprecyzowane zostanie przeznaczenie działek skarżącego, przy czym - jak już wyjaśniono - kierunkowe przeznaczenie działek na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych nie jest sprzeczne z ewentualnym zaplanowaniem w planie miejscowym funkcji rolniczej na tym obszarze. W ocenie Sądu niezasadnie skarżący wskazuje, że dla rolników posiadających grunty rolne na terenie oznaczonym w Studium jako tereny zieleni krajobrazowej nie przewiduje się szczególnej ochrony dla nieruchomości rolnych, tak jak na terenach położnych na obszarze oznaczonym jako tereny rolne. Nie można także podzielić zarzutu, że wykluczono tym samym możliwość lokalizowania nowych siedlisk rolniczych na gruntach rolnych oznaczonych jako terenie zieleni krajobrazowej. Podkreślenia bowiem wymaga, że samo Studium nie określa w sposób wiążący przeznaczenia gruntów. Jego treść stanowi wytyczną, wskazanie kierunkowe przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym to planie nastąpi sprecyzowanie przeznaczenia działek skarżącego. Kierunkowe przeznaczenie działek na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych nie wyklucza zatem ewentualnego zaplanowania w przyszłym planie miejscowym funkcji rolniczej na tym obszarze. Podzielić też należy wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowisko organu, zgodnie z którym dokonana w Studium zmiana przeznaczenia nie ma wpływu na możliwość korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem. W szczególności, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy Kosakowo z 2 czerwca 2022 r. nr LXXI/532/2022, działki nr [...]-[...] w M. położone są na obszarze 58-R o przeznaczeniu na tereny rolnicze, gdzie występuje zakaz zabudowy kubaturowej oraz ograniczenia związane z występującą tam strefą pośredniej ochrony ujęcia wód podziemnych "R.", obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%, a także obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 1%, oraz ograniczenia związane ze strefą kontrolowaną z ograniczeniami dla lokalizacji zagospodarowania od gazociągu DN200 (§ 56 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 6, ust. 7 i ust. 8). Z kolei działka nr [...] w K. znajduje się w granicach ww. planu na obszarze 53-R o tożsamych uwarunkowaniach, co teren 58-R, przy czym występują tam ograniczenia związane z obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%, oraz obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 1% (§ 56 ust. 1, ust. 3, ust. 6, ust. 7). Działka nr [...], jak wynika z planu nr LXXI/532/2022, stanowi natomiast teren o przeznaczeniu TW – teren urządzeń ochrony przeciwpowodziowej – wały przeciwpowodziowe i ze względu na takie przeznaczenie planistyczne nie mogłaby być wykorzystywana rolniczo, niezależnie od ustaleń dokonanych w Studium. Dla działek nr [...] i [...] w M. obowiązują natomiast ustalenia planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Kosakowo z 26 listopada 2020 r. nr XLIV/302/2020, zgodnie z którym działki te znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 49-R – są to zatem działki o przeznaczeniu rolniczym z zakazem zabudowy kubaturowej, gdzie obowiązują ograniczenia związane z położeniem w granicach otuliny [...] Parku Krajobrazowego oraz położeniem w granicach udokumentowanego złoża soli kamiennej "M." (§ 43 uchwały planistycznej). Jak zaś wskazano w wyroku NSA z 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 428/23, dotyczącym kontroli ww. planu miejscowego, głównym celem tego przeznaczenia jest produkcja rolnicza, która może być realizowana bez żadnej zabudowy. Tego charakteru - produkcji rolniczej, nie zmieniają natomiast ustalenia kontrolowanego Studium i nie wykluczają one, że w kolejnym planie tereny te zostaną przeznaczone pod funkcje rolnicze. Tożsame uwagi należy poczynić w odniesieniu do działki nr [...], położonej w M. i objętej postanowieniami planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Kosakowo z 8 czerwca 2017 r. nr XL/58/2017, która dla części tej działki przewiduje przeznaczenie 15.R – rolnicze z zakazem zabudowy oraz ograniczeniami wynikającymi z położeniem w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz na terenie udokumentowanego złoża soli kamiennej "M.", a także na obszarze objętym koncesją na bezzbiornikowe podziemne magazynowanie gazu w PMG K. Zgodnie zaś z uchwałą Rady Gminy Kosakowo z 4 marca 2003 r., nr V/16/2003, działka w części znajduje się na terenie 4RZ – tereny łąk pastwisk, upraw rolnych i ogrodniczych z wykluczoną zabudową (§ 5 karta terenu 4RZ). Z kolei w odniesieniu do działek nr [...]-[...] w M., które aktualnie nie są objęte postanowieniami żadnego miejscowego planu, należy stwierdzić, że ustalenia Studium przeznaczające te działki wyłącznie w sposób kierunkowy na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych, również nie wykluczają zaplanowania w ewentualnym przyszłym planie miejscowym funkcji rolniczej na tym obszarze, ani nie mają wpływu na możliwość korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Jeszcze raz bowiem podkreślić należy, że w Studium w odniesieniu do terenów zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych dopuszczono utrzymanie upraw rolnych, które przewidywało poprzednie Studium (s. 158-159 tekstu Studium), zatem nie sposób uznać, że uchwalając kontrolowane Studium Rada przekroczyła władztwo planistyczne, uniemożliwiając skarżącemu na terenach dotychczas przeznaczonych na uprawy rolne, dalszego ich użytkowania w ten sposób, gdyż wyraźnie Studium - wyłączając te nieruchomości z aktualnego przeznaczenia "pod uprawy rolne", jednocześnie przewiduje utrzymanie tych upraw, które już istnieją. W konsekwencji ingerencja w sferę statusu jednostki dokonana tymi zapisami pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r. sygn. akt P 2/98, OTK 1999/1/2). Sąd wziął przy tym pod uwagę kompetencje ustawowe gminy w zakresie realizacji zadania własnego w postaci ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.), kompetencje związane z władztwem planistycznym i realizacją polityki przestrzennej, i ocenił, że realizacja tych kompetencji wymaga pewnego zakresu samodzielności, w imię realizacji interesu ogólnego (publicznego). Dokonanie przez gminę określonych wyborów przeznaczeń w tym zakresie jest konieczne, o ile nie jest dowolne i nieusprawiedliwione - czego jednak w tej sprawie nie można było stwierdzić. Nie sposób też uwzględnić argumentacji strony co do ograniczenia (wykluczenia) możliwości lokalizowania siedlisk rolnych na ww. działkach w M. i K. Jak wyżej wskazano, ustalenia Studium przeznaczające te działki wyłącznie w sposób kierunkowy na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych, nie wykluczają zaplanowania w ewentualnym przyszłym planie miejscowym funkcji rolniczej na tym obszarze. Studium jednocześnie dopuszcza lokalizację wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych służących wyłącznie do prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile ich lokalizacja nie zostanie wykluczona na etapie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Oceniając, czy w powyższym zakresie w sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez nadmierne naruszenie prawa własności, relewantnych przepisów rangi konstytucyjnej nie można ograniczać do przepisów dotyczących ochrony własności, ale należy również uwzględniać przepisy dotyczące zrównoważonego rozwoju oraz ochrony środowiska (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 402/20, CBOSA). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, zaważyć należy, że kwestionowana uchwała zachowuje dotychczasowe rolne przeznaczenie nieruchomości skarżącego. Uchwała zachowuje zatem przeznaczenie tych terenów zgodne z ich dotychczasowym, faktycznym wykorzystaniem. Jest to okoliczność istotna z punktu widzenia oceny legalności uchwały pod kątem zarzutu naruszenia prawa własności. Innymi słowy, skarżący może w dalszym ciągu wykonywać prawo własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa (art. 140 k.c.), którym, w odniesieniu do gruntów rolnych, jest prowadzenie działalności rolniczej. Należy także wskazać, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego. W świetle ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, każdy grunt rolny polega ochronie w ramach planowania i zagospodarowania przestrzennego. W zależności od klasy bonitacyjnej gruntów rolnych, różny jest tylko zakres i sposób ochrony tych gruntów (por. np. wyrok NSA z 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 34/17 oraz wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2598/21, CBOSA). W świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., zasadą jest zachowanie rolniczego charakteru gruntów rolnych. Zasada ta koresponduje również z podstawowymi zasadami ochrony środowiska, w tym zasadami prewencji oraz ostrożności (art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.). Każda zabudowa gruntów rolnych powoduje, że grunt ten przestaje pełnić swoją podstawową funkcję biologiczną związaną z produkcją żywności. Dlatego też możliwość przeznaczenia gruntów rolnych pod zabudowę powinna być ograniczona do zabudowań ściśle związanych z produkcją rolną, np. w postaci budynków magazynowych, czy też siedliska. Ponadto, zabudowa siedliskowa powinna być rzeczywiście niezbędna do prowadzenia danego rodzaju produkcji rolnej. Zdaniem Sądu, brak możliwości zabudowy gruntów rolnych nie oznacza jeszcze per se, że doszło do naruszenia istoty prawa własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Podstawowa funkcja tych gruntów, czyli produkcja rolna, jest bowiem w takim przypadku zachowana (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 402/20, CBOSA). Odnośnie zmiany przeznaczenia aktualnej działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) Sąd również uznał, że w tym zakresie ustalenia Studium nie przekraczają władztwa planistycznego. Zgodnie bowiem z ustaleniami dotychczas obowiązującego Studium, teren ten przeznaczony był na usługi turystyki i sportu z dużym udziałem zieleni, zaś obecnie kontrolowane Studium dokonało zmiany przeznaczenia na sport i rekreację. Oznacza to, że dotychczas dopuszczone usługi turystyki zamieniono na rekreację, co wskazuje na mniejszą "komercjalizację" tego terenu i uczynienie go miejscem bardziej publicznym, otwartym. Taka zmiana, zdaniem Sądu, była dopuszczalna. Wprawdzie skarżący wskazuje, że przedmiotowy teren ma potencjał do obsługi ruchu turystycznego, lecz nie konkretyzuje tego w żaden sposób, podając np. że prowadzi na tym terenie taką obsługę. Niezależnie jednak od tego należy zwrócić uwagę, że - jak wynika z treści Studium dla terenów sportu i rekreacji, nadal możliwe jest biznesowe wykorzystywanie tych terenów, bowiem uchwałodawca dopuścił "zabudowę związaną z wiodącą funkcją sportu lub rekreacji" (s. 157 Studium), a także komunikację, parkingi, przestrzenie publiczne, zieleń urządzoną i krajobrazową, w tym lasy oraz infrastrukturę techniczną. Ponadto Rada wyjaśniła, i Sąd argumentację tę uznał za słuszną, że pojęcie obsługi ruchu turystycznego należy traktować jako zasadniczo zbieżne z pojęciem rekreacji. Wobec powyższego nie sposób uznać, że uchwalone w Studium przeznaczenie działki nr [...] jest mniej korzystne dla skarżącego niż dotychczas obowiązujące i wyklucza działalność, jaką może on prowadzić na tym terenie zgodnie z planem miejscowym. Także w uzasadnieniu do jednej z uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu Studium Rada wyjaśniła, że w Studium nie wyznaczono terenów o nazwie "tereny usług sportu i rekreacji". W ramach terenu sportu i rekreacji dopuszcza się zabudowę w ograniczonym zakresie. Dopuszcza się zabudowę związaną z wiodącą funkcją sportu i rekreacji. Plan obowiązujący na wnioskowanym terenie zachowuje swoją ważność, a jego zapisy stanowią prawo miejscowe, niezależnie od zapisów Studium (zał. Nr 3 do Studium – poz. 45, uwaga z 2 stycznia 2023 r. złożona do I publicznego wyłożenia projektu i jej rozstrzygnięcie). Natomiast dla działki nr [...] obowiązują ustalenia uchwały Rady Gminy Kosakowo z 29 kwietnia 2021 r. nr LIII/384/2021, zgodnie z którą działka ta znajduje się na terenie 4.US – tereny usług sportu i rekreacji, dopuszcza się wolno stojące parterowe garaże, miejsca postojowe ogólnodostępne (§ 18 ust. 11 planu). Dalej wskazać należy, że zgodnie z rysunkiem Studium teren działki nr [...], a także szereg działek sąsiednich, oznaczone są biało-zielonymi pasami z ikoną piłki. Jak natomiast wskazano w tekście Studium, na obszarze gminy K. infrastruktura sportowa jest stosunkowo dobrze rozwinięta – mieszkańcy mogą korzystać z boisk, hal sportowych, basenów, przystani jachtowych i innych obiektów. Gmina zapewnia również szeroką ofertę imprez i wydarzeń sportowych. Flagowe imprezy w Gminie to m.in. zawody lotnicze A. o charakterze ogólnopolskim, Windsurfingowe Mistrzostwa Polski Juniorów, Seniorów i Mastersów oraz prestiżowe zawody kitesurfingowe [...] Kite Challenge stanowiące składową Pucharu Polski. Gmina K. kładzie też nacisk na promocję aktywności i rekreacji, takiej jak nordic walking, morsowanie i bieganie. Odbywają się tu również turnieje: tańca, szachowe, karciane, tenisa stołowego, piłki nożnej, siatkówki halowej i plażowej oraz sportowe pikniki rodzinne. Bazę terenów sportowych i rekreacyjnych w gminie K. stanowią m.in. boisko wielofunkcyjne w P. (s. 88 i 89). W Studium powołano się także na ustalenia "Planu zagospodarowania przestrzennego województwa pomorskiego 2030", uchwalonego uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 318/XXX/16 z dnia 29 grudnia 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2017 r., poz. 603), gdzie dla Gminy K. wskazano jako cel podnoszenie jakości istniejących struktur podmiejskich (typu A), poprzez koncentrowanie i rozwój podstawowych usług publicznych oraz powiązanych z nimi przestrzeni publicznych (podkreślenie własne Sądu) w istniejących i kształtujących się ośrodkach krystalizujących sieć osadniczą (s. 14 tekstu Studium), a także przyjęto zasadę zapewnienia w planowaniu strategicznym i przestrzennym minimalnego programu usług publicznych dla ośrodków lokalnych, koncentrujących w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca zamieszkania i usługi podstawowe w zakresie m.in. sportu i rekreacji (place zabaw, urządzone tereny zieleni, boiska wielofunkcyjne – s. 15 tekstu Studium). Z kolei 29 kwietnia 2021 roku Rada Gminy Kosakowo - uchwałą nr LIII/386/2021 przyjęła Strategię Rozwoju Gminy Kosakowo na lata 2021-2030 z perspektywą na rok 2040. W dokumencie wskazano jako jeden z 4 celów strategicznych tworzenie warunków do rozwoju gospodarczego i przedsiębiorczości mieszkańców Gminy K., dla którego wyznaczono poniższe cele operacyjne m.in. zwiększenie konkurencyjności gospodarczej Gminy K. w sektorze turystyki i rekreacji (s. 19 tekstu Studium). Z kolei w odniesieniu do usług turystycznych z dużym udziałem zieleni, tj. przeznaczenia podobnego do tego, które na działce nr [...] obowiązywało na mocy Studium z 2008 r., w Studium z 2023 r. przewidziano, że takie tereny znajdować się będą w sołectwach: R., M., M. i P., a konkretnie w strefie turystycznej: a) w sołectwie M.: obszar planowanej [...] Mariny, b) w sołectwie R. obszary przy ul. K., M., Ż., c) w sołectwie P.: okolice przystani P. oraz w strefie ekstensywnej zabudowy: w sołectwie M., ul. G. Wskazano także, że w gminie K. wymagającymi rehabilitacji i przekształceń są historyczne centra wsi: K., D., M., R., P. Należy kontynuować działania mające na celu tworzenie atrakcyjnych i dostępnych dla mieszkańców przestrzeni publicznych w centralnych obszarach wsi (podkreślenie własne Sądu). Przekształceniom przestrzennym będzie również poddany teren przystani P. oraz terenów usług turystycznych z dużym udziałem zieleni położonych w południowej części Gminy, w sąsiedztwie plaży w B. Do tej pory był to obszar wojskowy (s. 169). Z zestawienia powyższych zapisów wynika, że w Studium uwzględniono wskazania rozwojowe "Planu zagospodarowania województwa pomorskiego" zobowiązujące do zapewnienia w planowaniu przestrzennym usług publicznych koncentrujących miejsca zamieszkania i usługi podstawowe w zakresie m.in. sportu i rekreacji (place zabaw, urządzone tereny zieleni, boiska wielofunkcyjne), a więc gdzie nie przewidziano, aby na takich terenach zapewniano także usługi turystyki i sportu. Założeniem dla gminy w planie wojewódzkim było więc oddzielenie sportu i rekreacji dostępnych dla mieszkańców, realizowanych w przestrzeniach publicznych i wzmacniających więzi społeczne, od usług turystyki i sportu preferowanych dla celów komercyjnych, turystycznych. Natomiast w granicach władztwa planistycznego Gminy leżało określenie terenów przeznczonych pod usługi turystyki przy uwzględnieniu potrzeb rozwoju gminy określonych m.in. na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych. Analizy te wykazały, że na ternie Gminy liczba obiektów noclegowych w gminie utrzymuje się na stałym poziomie, jednakże odnotowuje się spadek liczby obiektów całorocznych, natomiast działalność turystyczna rozwija się głównie w R. i M. (str. 116 części tekstowej Studium). Tak też Rada Gminy w zaskarżonej uchwale wyznaczyła kierunek rozwoju strefy turystycznej (str. 146, 153, 154 części tekstowej Studium). Z drugiej zaś strony stwierdzono konieczność tworzenia dostępnych dla mieszkańców przestrzeni publicznych (s. 169 tekstu Studium) w celu rozszerzenia i uatrakcyjniania oferty czasu wolnego i sportowej, odpowiadającej potrzebom i aspiracjom mieszkańców Gminy K. (s. 19), co podniesie ich jakość życia a także przyczyni się do aktywizacji społecznej przy współpracy m.in. z klubami sportowymi (s. 88 tekstu Studium). Mając więc na uwadze turystyczne walory gminy i jej rozwój turystyczny, a z drugiej strony potrzeby mieszkańców związane z dostępem do publicznych miejsc zielonych, gdzie możliwe będzie realizowanie także wspólnych społecznych inicjatyw wyznaczono takie tereny, które będą predystynowane do usług turystyki i sportu, które ze swojej istoty w dużej mierze służą turystom oraz takie, które będą służyły sportowi i rekreacji bez aspektu typowo usługowego, a więc w większej mierze przyczynią się do potrzeb mieszkańców. W związku z tym w Studium wyznaczono m.in. teren boiska wielofunkcjonalnego w P. i mając na uwadze ww. aspekty dokonano zmiany charakteru tego terenu z komercyjnego (dotychczasowe usługi turystyki i sportu z dużym udziałem zieleni) na publiczny, społeczny (sport i rekreacja). Ustalenie takiego przeznaczenia mieści się w granicach samodzielności gminy przyznanego jej w imię realizacji interesu ogólnego (publicznego), a wobec zawartych w tekście Studium analiz i założeń, należy stwierdzić, że działanie Rady w tym zakresie nie wykazuje arbitralności, nielogiczności, naruszenia proporcjonalności, równości wobec prawa, czy innego rodzaju błędów. Wreszcie, kontrolując zaskarżoną uchwałę i naruszenia przez nią prawa w kontekście przeznaczenia części działki nr [..] położonej w P. na tereny zieleni urządzonej, Sąd stwierdził, że również w tym zakresie nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego. Zgodnie z dotychczas obowiązującym Studium z 29 maja 2008 r. nr XXI/49/2008, działka nr [...] znajdowała się w całości na obszarze terenów mieszkaniowych i usługowych, natomiast kontrolowane Studium dokonało zmiany tego przeznaczenia w ten sposób, że część działki przeznaczono na tereny zieleni urządzonej. Należy jednak zauważyć, że powierzchnia przeznaczona na zieleń nie jest dominująca i pozwala w dalszym ciągu na mieszkaniowe wykorzystanie pozostałej części działki. Natomiast, jak wynika z treści Studium, dla terenów mieszkaniowych o każdej intensywności jako funkcje dopuszczone przewiduje się zieleń urządzoną i krajobrazową (tabela 2.1, s. 150 tekstu Studium). Dalej w tekście Studium wskazywano, że znaczny udział w planowanej zieleni urządzonej w gminie K. mają parki kieszonkowe, które cechują się niewielką powierzchnią, z reguły od 300 m2 do 1000 m2, ale niektóre źródła wskazują 91 również powierzchnię do 5000 m2 . Przy założeniu, że park kieszonkowy to teren o powierzchni nie większej niż 0,5 ha (powierzchnia działki przeznaczona w Studium na zieleń urządzoną wynosi około 0,29 ha – przypis Sądu), w gminie K. aż 64 z 86 zidentyfikowanych obiektów ma stanowić tego rodzaju zieleń. Należy zauważyć, że na dzień dzisiejszy jedynie 10 parków kieszonkowych zostało zrealizowanych. Niemniej docelowo, po realizacji wszystkich inwestycji w tym zakresie, odgrywać one będą istotną rolę w strukturze przestrzennej Gminy, obsługując około 25% wszystkich istniejących i planowanych terenów mieszkaniowych. Zakłada się, że parki o powierzchni do 0,5 h a spełniają swoją funkcję jeśli strefa dojścia nie wynosi więcej niż 300 m (s. 90 tekstu Studium). Rada dokonała także analizy istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej, z ograniczoną dostępnością do terenów zieleni, czy też terenów rekreacyjnych, która wykazała, że w granicach Gminy ponad 189 ha terenów mieszkaniowych może być wykluczona pod względem dostępności do terenów zieleni urządzonej. Dalej Rada podała, że Według Światowej Organizacji Zdrowia na każdego mieszkańca miasta powinno przypadać 9 m2 terenu zieleni, jednak różni badacze wykazali, że powierzchnia ta jest optymalna jedynie wtedy, gdy dany teren zieleni jest dostępny (można do niego swobodnie wejść, dostęp do niego nie jest ograniczony w żaden fizyczny sposób), bezpieczny (nie boimy się z niego korzystać), a także użyteczny (spełnia nasze oczekiwania, chcemy w nim przebywać ze względu na preferowane przez nas udogodnienia i obiekty służące rekreacji). W uproszczeniu, można zatem przyjąć, że wyżej wymieniona wartość dotyczy głównie terenów urządzonych i ogólnodostępnych (s. 124). Oszacowano także niedobór w zakresie zieleni urządzonej w stanie istniejącym na około 8,5 ha (s. 125). W tekście Studium wykazano zatem, jakie wartości i cele przyświecały wyznaczeniu w tym akcie terenów zieleni urządzonej, w szczególności na terenach mieszkaniowych. Natomiast należy zauważyć, że koncepcja przeznaczenia części działki nr [...] na zieleń urządzoną znajduje swoje podstawy już w zmianach uchwalanych do wcześniej obowiązującego Studium. W pierwszej zmianie, która została uchwalona uchwała Rady Gminy Kosakowo z 28 stycznia 2016 r., nr XX/5/2016, zmieniono zasady kształtowania zieleni i urządzeń sportu i wypoczynku ustalając, że należy dążyć do stworzenia systemu zieleni wypoczynkowej i o znaczeniu bioklimatycznym z możliwym włączeniem istniejących lasów i zadrzewień, jako łączników struktur przestrzeni rekreacyjnej; w poszczególnych wsiach należy dążyć do lokalizowania terenów i urządzeń sportowych oraz placów zabaw dla dzieci. Oferta urządzeń wypoczynku powinna być dostosowana do potrzeb różnych grup wiekowych użytkowników różnych możliwościach korzystania z tych urządzeń aby można było łączyć wypoczynek aktywny i bierny; wskazana byłaby lokalizacja centralnego zespołu sportowo – wypoczynkowego wraz z placem zabaw i przygód dla dzieci w miejscu o dogodnej komunikacji. Z kolei na rysunku obrazującym ww. zasady kształtowania zieleni i urządzeń sportu i wypoczynku północna część działki nr [...] została oznaczona jako "zieleń urządzona, parki i skwery". Takie oznaczenie utrzymano również w pozostałych uchwałach zmieniających Studium z 2008 r., tj. w uchwałach Rady z 8 lutego 2018 r. nr LI/136/2018 oraz z 28 marca 2019 r. nr XI/77/2019. Powyższe wskazuje na spójną koncepcję Rady rozpoznawania przedmiotowej części działki nr [...] jako potencjalnego terenu pod zieleń urządzoną, mającą realizować założenia urbanistyczne w zakresie dostępu społeczności lokalnej do parków, zieleńców, parków kieszonkowych. Wobec tego należy uznać, że ustalenia zaskarżonej uchwały w przedmiocie Studium co do przeznaczenia części działki nr [...] na zieleń urządzoną zaskarżona uchwała w przedmiocie Studium nie stanowiła przekroczenia władztwa planistycznego. Mając na uwadze całość powyższych rozważań Wojewódzki Sąd administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., w punkcie drugim wyroku oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. w odniesieniu do działek nr [...]-[...] obręb M., nr [...] i [...] obręb K. oraz nr [...] i [...] obręb P., gmina K.