II SA/Gd 1204/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 19 września 2024 roku, nr SKO Gd/761/24 w przedmiocie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Sulęczyno z dnia 21 grudnia 2023 roku, nr GP.6730.58.2023; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących M. K. i R. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. K. i R. K. (dalej jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z 19 września 2024 r., nr SKO Gd/761/24, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Sulęczyno (dalej jako: Wójt) z 21 grudnia 2023 r., nr GP.6730.58.2023, w przedmiocie warunków zabudowy. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z 18 lipca 2023 r. skarżący zwrócili się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku o funkcji rekreacji indywidualnej na budynek o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, wolnostojący, na działkach nr [...] i [....] w obrębie B., gmina S. Do wniosku dołączono informację z ewidencji budynków, zgodnie z którą przedmiotowy budynek został oddany do użytkowania w czerwcu 1978 r. Z ewidencji budynków pozyskano również informację, iż budynek został legalnie wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 14 czerwca 1975 r. - pozwolenie dotyczyło budowy budynku letniskowego. W toku postępowania przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy sąsiedniej stwierdzając, że wyznaczony obszar stanowi zwarty kompleks zabudowy rekreacji indywidualnej, użytkowany przede wszystkim w sezonie letnim a wnioskowane działki nr [...] i [...] stanowią jego składową. Budynki w obszarze analizowanym, które według klasy PKOB są budynkami mieszkalnymi, mają ustaloną w kartotece budynków główną funkcję - domy letniskowe. Mając to na uwadze decyzją z 21 grudnia 2023 r. Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania uznając, że wnioskowana zmiana funkcji budynku z rekreacyjnej na mieszkalną jednorodzinną nie znajduje uzasadnienia ani odniesienia w obszarze analizowanym. Brak jest zatem zgodności planowanej funkcji budynku z funkcjami budynków występujących w sąsiedztwie. Ponadto zgodnie z obowiązującym na tym terenie Studium działka znajduje się w zasięgu obszarów możliwego, docelowego zainwestowania, w obszarze zabudowy rekreacji indywidualnej, w sąsiedztwie nowych terenów inwestycyjnych dla funkcji rekreacji indywidualnej. W odwołaniu do tej decyzji inwestorzy podnosili, że obie funkcje (letniskowa i mieszkaniowa jednorodzinna) polegają zasadniczo na zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, zaś pojęcia kontynuacji funkcji nie należy wykładać wąsko, jak uczynił to organ. Wskazano też, że nie zachodziła sprzeczność zabudowy ze Studium, bowiem przewidziana w tym akcie funkcja rekreacyjna (letniskowa) daje się pogodzić z funkcją mieszkalną. Organ błędnie też ustalił niemieszkalny charakter obiektów usytuowanych na działkach sąsiadujących wyłącznie na podstawie danych z kartoteki budynków. Tymczasem takie ustalenia powinny nastąpić z uwzględnieniem aktualnego przeznaczenia budynku (jego faktycznej funkcji użytkowej). Natomiast budynki na działkach nr [...] i [...] stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne w rozumieniu PKOB. Na skutek rozpoznania odwołania Kolegium - decyzją z 19 września 2024 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podkreślono, że objęty wnioskiem teren zabudowany jest budynkiem rekreacyjnym, zrealizowanym na podstawie pozwolenia na budowę. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała zaś, że w obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej – występuje jedynie zabudowa letniskowa, która stanowi zespół zabudowy rekreacyjnej nad jeziorem G. W zespole zabudowy nie występują budynki mieszkalne jednorodzinne, a najbliższa zabudowa mieszkaniowa to zabudowa miejscowości B., oddalona od granicy inwestycji o co najmniej 400 m. Według Studium gminy S., działka położona jest w strefie funkcjonalno-przestrzennej B1 (strefa intensywnej rekreacji pobytowej otoczenia jezior G. i W.). W analizie stwierdzono też, że z wyrysów i ustaleń z dokumentów kształtujących politykę przestrzenną gminy bezsprzecznie wynika, iż teren przedmiotowej inwestycji to teren przewidziany dla zabudowy rekreacji indywidualnej, która kształtowała się tam od dekad. Gmina politykę przestrzenną w zakresie kształtowania funkcji w tym obszarze utrzymuje od lat - nigdy nie wydano w tym obszarze decyzji pozwalającej na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W ocenie organu odwoławczego niewątpliwe wnioskowana zmiana funkcji budynku rekreacji indywidualnej na budynek mieszkalny jednorodzinny nie znajduje uzasadniania w obszarze analizowanym. Brak bowiem zgodności planowanej funkcji - budynek mieszkaniowy jednorodzinny z funkcjami występującymi w sąsiedztwie. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że funkcja mieszkalna nie jest wprawdzie funkcją sprzeczną z funkcją rekreacji indywidualnej, która również jest funkcją mieszkalną, jednakże przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., stawia warunek kontynuacji funkcji zastanej. Żaden z budynków z obszaru analizowanego nie pełni funkcji mieszkalnej. W planowaniu przestrzennym domy letniskowe, jak i domy mieszkalne w zabudowie zagrodowej, stanowią odrębne funkcje i nie pełnią funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wskazano też, że przeznaczenia legalnie wybudowanych budynków ustala się w oparciu o dokumenty, tj. pozwolenie na budowę czy kartoteka budynków, z których wynika ich funkcja. Z kartoteki budynków wynika, iż żaden budynek z obszaru analizowanego nie pełni funkcji mieszkalnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że: 1) pojęcie "kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" należy wykładać jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące, podczas gdy rozumienie tego pojęcia nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (innymi słowy, omawiane pojęcie należy wykładać tak, że nowa lub odmienna zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze); 2) realizacja funkcji mieszkalnej nie może być uznana za kontynuację funkcji letniskowej, podczas gdy obie funkcje polegają zasadniczo na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i przy szerokim rozumieniu pojęcia "kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" realizacja funkcji mieszkalnej może stanowić o kontynuacji funkcji zastanej na terenie z funkcją letniskową. Stawiając te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że pogląd o koniczności szerokiego wykładania pojęcia "kontynuacji funkcji" jest ugruntowany zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie. Ponadto sam organ wyraża sprzeczne tezy, bowiem uznał, że nie ma sprzeczności pomiędzy funkcją mieszkaniową i letniskową, lecz o realizacji warunku "kontynuacji funkcji" nie może być mowy, bo funkcja mieszkalna nie jest tożsama z funkcją letniskową, a na analizowanym terenie mieszczą się tylko budynki letniskowe. Tym samym organ II instancji wykluczył dopuszczalność (nieco) funkcjonalnie odmiennej zabudowy, mimo ustalenia, iż planowana funkcja nie koliduje z funkcją obowiązującą na badanym obszarze. Było to działanie oczywiście niezgodne z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W skardze podkreślono też, że w wyroku WSA w Gdańsku z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 705/22, którym uchylono decyzję Kolegium prezentującą stanowisko tożsame z tym przedstawionym w zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że nie ma kolizji między zabudową realizującą funkcje mieszkaniowe i zabudową określaną mianem letniskowej. Choć budynek rekreacji indywidualnej nie jest tożsamy z budynkiem jednorodzinnym, to jednakże nie wyklucza to możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Wbrew więc stanowisku organów, nie można uznać, że w obszarze analizowanym zabudowa letniskowa nie stanowi kontynuacji funkcji dla objętej wnioskiem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Końcowo skarżący zwrócili uwagę, że sporządzona w sprawie analiza nie ustaliła, czy żądanie wniosku obejmuje zmianę sposobu użytkowania wymagającą ustalenia warunków zabudowy dla takiego przedsięwzięcia. Po ustaleniu, że konieczna jest zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, możliwe było weryfikowanie przesłanek z art. 61 u.p.z.p. W postępowaniu administracyjnym ograniczono się natomiast jedynie do stwierdzenia, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów stawianych przez art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy i że w takich okolicznościach nie jest konieczne dokonywanie dalszej analizy zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli zaś podczas tej kontroli sąd nie dopatrzy się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c), oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Jak wynika z wydanych decyzji, przyczyną odmowy wydania warunków zabudowy było niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (w stanie prawnym obowiązującym do 23 września 2023 r. – art. 78 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), tj. brak co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organy administracji uznały bowiem, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji i cech zabudowy dla istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy letniskowej. Zdaniem Sądu stanowisko to jest co najmniej przedwczesne. Niewątpliwie dla terenu, na którym znajdują się objęte wnioskiem działki brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego wniosek skarżących o warunki zabudowy należało procedować na podstawie przepisów u.p.z.p., której art. 59 ust. 1 stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2). Oznacza to, że w myśl art. 59 ust. 1 cyt. ustawy zmiana zagospodarowania terenu polegająca m.in. na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wymóg ten ma zastosowanie również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.). Kluczowy w niniejszej sprawie był natomiast przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który statuuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Przy czym, jak słusznie wskazano w skardze, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo rozumie pojęcie "kontynuacja funkcji", nie jako tożsamość planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanego przeznaczenia budynku, lecz jako możliwość uzupełniania funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć więc szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (zob. wyroki NSA z: 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07; z 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2324/20; z dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA; art. 61 Nb 2 [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski, Warszawa 2023; A. Despot - Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 61 i powołane tam orzecznictwo). Zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można zatem rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa - pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego (zob. wyroki NSA z: 7 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1108/22; 9 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2850/21; 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 519/21, CBOSA). Praktyczne stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa wymaga bowiem zachowania niezbędnej elastyczności, uzasadnionej czytelnymi i obiektywnymi wymogami ładu przestrzennego i nie może się sprowadzać do dogmatycznego egzekwowania od inwestorów kształtowania planowanej zabudowy w sposób identyczny do zabudowy okolicznej (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 52/17, CBOSA). Stanowisko to Sąd w pełni popiera, co na gruncie niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że co do zasady nie ma kolizji pomiędzy zabudową realizującą funkcje mieszkaniowe i zabudową określaną mianem letniskowej. Niewątpliwie, budynek rekreacji indywidualnej nie jest tożsamy z budynkiem jednorodzinnym. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225) te dwa rodzaje zabudowy zostały osobno zdefiniowane. Zgodnie z § 3 pkt 7 tego rozporządzenia budynkiem rekreacji indywidualnej jest budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Stosownie natomiast do § 3 pkt 4 lit. b tego rozporządzenia budynek jednorodzinny jest budynkiem mieszkalnym. Różne są zatem funkcje obu obiektów: rekreacyjna (wypoczynkowa) oraz mieszkaniowa. Choć podstawowym celem zabudowy rekreacji indywidualnej jest możliwość okresowego wypoczynku, a nie stałe zamieszkanie, to jednak funkcja rekreacyjna jest w pewien sposób powiązana z mieszkaniową. Niewątpliwie bowiem okresowy wypoczynek wymaga tymczasowego zamieszkiwania w danym obiekcie. Funkcja mieszkaniowa oraz rekreacyjna co do zasady nie kolidują zatem ze sobą. W konsekwencji uznać należy, że choć budynek rekreacji indywidualnej nie jest tożsamy z budynkiem jednorodzinnym, to jednakże nie wyklucza to możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. W konsekwencji, co jeszcze raz należy podkreślić, co do zasady nie ma kolizji pomiędzy zabudową mieszkaniową a zabudową określaną jako letniskowa (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II OSK 569/13,; 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt sygn. akt II OSK 2130/19,CBOSA). Sąd jednak zauważa, że fakt, iż funkcja mieszkaniowa i letniskowa się co do zasady się nie wykluczają, nie oznacza, że taka sprzeczność nie zostanie ujawniona w analizie urbanistycznej, która bada możliwości danego rodzaju zagospodarowania na określonym terenie, w zastanym tam ładzie przestrzennym. Na danym terenie mogą bowiem zaistnieć szczególne warunki, które wykluczą ww. zasadę, tj. powodują w zastanym ładzie przestrzennym, że ze względu na jego charakter zabudowa mieszkaniowa i zabudowa letniskowa będą ze sobą kolidować (np. immisje, walory przyrodnicze – ochrona środowiska). Takie uwarunkowania muszą jednak wynikać wprost z analizy, aby stwierdzić, że zabudowa mieszkaniowa w obszarze występowania zabudowy letniskowej nie jest możliwa. W rozważanym wypadku organ - stwierdzając, że planowane zamierzenie polegające na zmianie sposobu użytkowania z letniskowego na mieszkaniowy nie jest możliwe w obszarze, na którym występuje zabudowa letniskowa, nie uzasadnił wiarygodnie swojego stanowiska wynikami analizy urbanistycznej, która wskazywałaby, że istotnie w tym konkretnym ładzie przestrzennym taka zabudowa ze sobą koliduje. Nie wyjaśniono w szczególności, aby na analizowanym terenie wykształciły się takie cechy zabudowy rekreacji indywidualnej – zabudowy letniskowej, które uniemożliwiają wprowadzenie do zastanego ładu przestrzennego zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dodatkowo Sąd zauważa, że w analizie urbanista niezasadnie zestawił zabudowę letniskową z zabudową zagrodową. Istotnie te dwie funkcje – ze względu na szczególne uwarunkowania zabudowy zagrodowej – wykluczają się, nie ma pomiędzy nimi podobieństwa. Jednakże takie zestawienie nic do sprawy nie wnosi, ponieważ inwestorzy nie wnioskowali o zabudowę zagrodową. Dodatkowo należy zauważyć, że z przeprowadzonej analizy wynikało, że niektóre istniejące w obszarze analizowanym budynki letniskowe są użytkowane całorocznie. Z powyższego organ wywiódł, że na obszarze nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, lecz nie wyjaśnił, w jaki sposób zabudowa letniskowa, w tym w szczególności całoroczna, i mieszkaniowa jednorodzinna nie mogą ze sobą współistnieć na tym obszarze. Tymczasem z doświadczenia życiowego wynika, że budynki mieszkalne jednorodzinne i zabudowa mieszkaniowa letniskowa całoroczna mają często co najmniej zbliżone, jeżeli nie identyczne parametry. Zabudowa mieszkaniowa letniskowa całoroczna łączy w sobie cechy zabudowy letniskowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co umożliwia zamieszkiwanie w niej cały rok. Tym samym, zdaniem Sądu, nie można było w niniejszej sprawie a priori uznać, że planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji dla istniejącej na wyznaczonym obszarze analizowanym zabudowy letniskowej, w szczególności tej o charakterze całorocznym. Z tego względu zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzenia w tej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia, czy objęta wnioskiem skarżących inwestycja spełnia warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest bowiem podstawowym instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Dla kompletności wywodu należy odnieść się jeszcze do twierdzenia skargi, że kluczowym dla sprawy było rozstrzygnięcie, czy żądanie wniosku obejmuje zmianę sposobu użytkowania wymagającą warunków zabudowy. Zdaniem skarżących tylko ustalenie, że w grę wchodzi zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, możliwe jest procedowanie w oparciu o przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się do powyższego należy wyjaśnić, że w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu polegająca m.in. na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wymóg ten ma zastosowanie również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem dotyczącym tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.). W konsekwencji, w przypadku inwestycji polegającej jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ocena zachowania "dobrego sąsiedztwa" sprowadza się w istocie do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do funkcji już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Oczywiste jest bowiem, że skoro budynek już istnieje, a zmiana sposobu użytkowania nie pociąga za sobą robót budowlanych polegających na jego rozbudowie czy nadbudowie, to takie parametry jak: gabaryty, forma architektoniczna obiektu budowlanego, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie ulega w takim przypadku zmianie (por. wyroki NSA: z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1643/09). Przy czym podkreślić trzeba, że wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu bądź jego części niezależnie od tego, czy zmiana ta wiąże się z wykonaniem robót budowlanych i jakiego rodzaju są to roboty, tj. czy wymagają pozwolenia na budowę czy też nie (zob. wyroki NSA z: 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2971/19; z 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2938/16; z 28 września 2018, sygn. akt II OSK 2276/16; z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2239/13; z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2144/10, CBOSA). Zatem niewątpliwie wnioskowana zmiana sposobu użytkowania budynku wymagała ustalenia warunków zabudowy, nawet jeżeli inwestorzy nie planują żadnych robót budowlanych, a w ramach tego postępowania organ zobowiązany był do oceny zachowania "dobrego sąsiedztwa" poprzez zbadanie kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. (por. wyrok NSA 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2459/23, CBOSA). Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje naruszają art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną, zawężającą wykładnię pojęcia "kontynuacji funkcji" oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę okoliczności sprawy i w konsekwencji uznanie, że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku nie spełnia warunku kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym. Naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy, w związku z czym decyzje te, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., należało uchylić, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę orzekające organy zobowiązane będą, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnić ocenę prawną dokonaną przez Sąd. W szczególności zbadają, czy na wyznaczonym obszarze analizowanym istnieją takie uwarunkowania, które wykluczają realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie zabudowy letniskowej, w tym również całorocznej. Dopiero bowiem te szczególne uwarunkowania dawać mogą asumpt do niezastosowania zasady, zgodnie z którą zabudowa mieszkaniowa i zabudowa letniskowa nie kolidują ze sobą. W zależności od wyników badania tej przesłanki konieczne będzie przeanalizowanie planowanej zabudowy pod kątem pozostałych warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania budynku, co wymaga procedowania zarówno przez organ I, jak i II instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964), zasądzając od Kolegium solidarnie na rzecz skarżących kwotę 997 zł, na którą składa się uiszczony wpis od skargi (500 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł). Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tej sprawie złożyli skarżący oraz organ, czemu nie sprzeciwiły się pozostałe strony postępowania w wyznaczonym terminie.