II SA/Gd 1213/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 10 października 2024 r. nr WOP.7721.12.2023.MK w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 30 listopada 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", nakazał M. S. (dalej: "Skarżący") rozbiórkę hali namiotowej o wymiarach zabudowy 36,2 m x 12,0 m samowolnie wybudowanej (w 2015 r.) na terenie działek nr [..] i [...] w B., gmina Ż. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w 2015 r. na terenie działek nr [...] i [...] w B. wybudowano halę namiotową o wymiarach zabudowy 36,2 m x 12,0 m. Hala pełni funkcję produkcyjną (produkcja kontenerów stalowych), jest usytuowana w odległości 2,7 m od granicy z działkami sąsiednimi nr [...] i [...]. PINB wskazał, że w toku postępowania nie ustalono inwestora powyższych robót budowlanych, natomiast właścicielem terenu działek od nr [...] do nr [...] w B. jest M. S., w związku z czym obowiązek wykonania określonych czynności nałożony został na niego jako na właściciela działek. Ponadto ustalono, że przedmiotowe roboty budowlane zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej, co potwierdził Starosta Kartuski w pismach z 16 kwietnia 2019 r. i 23 października 2019 r. Organ pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Zdaniem PINB, ponieważ art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego - wymieniające enumeratywnie, jakie obiekty budowlane oraz roboty budowlane (nie wymagające pozwolenia na budowę) podlegają zgłoszeniu zamiaru ich wykonania - nie wyszczególniają budowy hali namiotowej pełniącej funkcję produkcyjną, jednoznaczne jest, że realizacja przedmiotowych robót budowlanych w pierwszej kolejności wymagała uzyskania pozwolenie na budowę. Organ pierwszej instancji podał, że w związku z powyższym postanowieniem z 19 listopada 2020 r. wstrzymał właścicielowi, tj. M. S., prowadzenie robót budowlanych na terenie działek nr [...] i [...] w B. oraz nałożył na M. S. obowiązek wykonania określonych czynności - w celu doprowadzenia omawianej hali namiotowej pełniącej funkcję produkcyjną do stanu zgodnego z prawem. Wskazano, że postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 19 kwietnia 2021 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że brak wiedzy na temat inwestora ww. robót budowlanych nie ma znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia, gdyż w chwili wydawania orzeczenia nie posiadałby on prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie mogłyby być na niego nałożone obowiązki wynikające z Prawa budowlanego, zatem prawidłowym adresatem postanowienia jest M. S. PINB podał następnie, że w związku z nieprzedłożeniem przez M. S. (w terminie określonym w postanowieniu z 19 listopada 2020 r.) dokumentacji, w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę obiektu będącego przedmiotem postępowania. W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez M. S. PWINB decyzją z 10 października 2024 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że w dniach 5 grudnia 2018 r., 19 czerwca 2019 r. i 28 października 2019 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny na terenie działek nr [...] i [...], w trakcie których ustalono, że w 2015 r. na terenie tych działek wybudowano halę namiotową o wymiarach 36,20 m x 12,0 m, trwale związaną z gruntem, o konstrukcji stalowej, usytuowaną w odległości 2,7 m od granicy z działkami nr [...] i [...]. Podczas oględzin ustalono, że na realizację inwestycji polegającej na budowie ww. hali namiotowej nie zostało wydane pozwolenie na budowę, nie dokonano również zgłoszenia tej budowy. PWINB podał, że na etapie postępowania odwoławczego zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie inwestora budowy oraz potwierdzenie jej daty. W związku z tym 20 września 2024 r. PINB przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której K. S. oświadczył m.in., że inwestorem budowy hali namiotowej była "P." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "P.", "Spółka"), której K.S. był prezesem w dniu realizacji hali namiotowej usytuowanej na terenie działek nr [...] i [..] (w 2015 r.). K. S. oświadczył również, że na hali namiotowej istnieje fabryczny napis "P. Sp. z o.o.", a także, że właścicielem terenu ww. działek jest M. S. K. S. wyjaśnił również, że jego ojciec L. S. jest obecnie chory i prześle pisemne usprawiedliwienie i zeznanie w powyższej sprawie. L. S., pismem z 24 września 2024 r. wyjaśnił, że hala namiotowa na terenie działek nr [..] i [...] została wzniesiona na potrzeby działania warsztatu "P." przez tę Spółkę około 2014-2015. W piśmie wyjaśniono również, że w tamtym czasie Spółka prowadziła wiele inwestycji, byli zatrudnieni bądź współpracowali z nią architekci, geodeci, budowlańcy, osoby zajmujące się nadzorem itd., a po latach okazało się, że nie dopilnowali formalności. PWINB podał następnie, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 19 września 2020 r., przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed tą datą, zatem zastosowanie do niej mają przepisy dotychczasowe. Odwołując się do definicji zawartych w art. 3 Prawa budowlanego PWINB ocenił, że przedmiotowa hala namiotowa jest co prawda trwale związana z gruntem, ale jej ściany nie stanowią przegród budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego. Podkreślono, że definicja przegród budowlanych zakłada konieczność istnienia ścian stanowiących przegrody budynku, które zabezpieczają obiekt przed czynnikami zewnętrznymi oraz są wystarczająco trwałe i stabilne. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że hala będąca przedmiotem postępowania jest konstrukcji stalowej, ale jej ściany i dach wykonane są z poszycia namiotowego, co nie zapewnia konstrukcji stabilności. Wobec tego należy ją zakwalifikować jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Z uwagi na to, że przedmiotowe roboty budowlane zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej (co potwierdził Starosta Kartuski w pismach z 16 kwietnia 2019 r. i 23 października 2019 r.), a budowa hali namiotowej o funkcji produkcyjnej, zarówno w dacie budowy (lata 2015-2018), jak i obecnie nie jest zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę, PWINB podniósł, że PINB był zobligowany do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Wskazano, że w trakcie tego postępowania organ pierwszej instancji wydał w dniu 19 listopada 2020 r. postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót przy ww. hali i nałożył obowiązek przedłożenia określonych dokumentów (w tym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Z uwagi na to, że nie przedłożono żadnych dokumentów wskazanych w postanowieniu PINB z 19 listopada 2020 r., organ ten prawidłowo orzekł rozbiórkę obiektu będącego przedmiotem postępowania. Odnosząc się do kwestii adresata obowiązku rozbiórki organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Odwołując się do judykatury PWINB podniósł, że kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego w stopniu umożliwiającym wykonanie decyzji. PWINB zwrócił uwagę, że z przeprowadzonej rozprawy administracyjnej wynika, iż inwestorem ww. robót budowlanych była Spółka, natomiast jedynym właścicielem nieruchomości oraz osobą posiadającą prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest obecnie M. S. Zatem nałożenie obowiązku rozbiórki na M. S. jako właściciela nieruchomości organ odwoławczy uznał za prawidłowe. PWINB nie zgodził się z argumentem odwołania dotyczącym braku możliwości przedłożenia dokumentów legalizacyjnych z uwagi na to, że adresat postanowienia nie był inwestorem i nie ma wiedzy na temat właściwości i szczegółów konstrukcyjnych. W tym zakresie wskazano, że projekt budowlany jest sporządzany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia i specjalistyczną wiedzę, która pozwala na sporządzenie takiego dokumentu. Nie jest natomiast wymagane od strony posiadanie takiej wiedzy. W skardze na decyzję organu odwoławczego M. S. zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli; 2. art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa; 3. art. 52 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że adresatem decyzji rozbiórkowej powinien być właściciel nieruchomości, a nie inwestor, który zrealizował sporną konstrukcję, podczas gdy brak jest przeszkód, aby to inwestor wykonał nakaz; 4. błędne ustalenie, że hala namiotowa jest trwale związana z gruntem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji z powodu wskazanego naruszenia, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniesiono również o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków: K. S. i L. S. (na okoliczność stanu nieruchomości w dacie zawarcia umów nabycia i zbycia własności nieruchomości, sposobu wykorzystywania nieruchomości) oraz J. R. i R. O. (na okoliczność stanu nieruchomości, daty powstania konstrukcji). W uzasadnieniu skargi zarzucono, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z istotnymi naruszeniami przepisów postępowania i wymagają weryfikacji. Podniesiono, że organ w żaden sposób nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do ewentualnych okoliczności działających na korzyść strony, organ całkowicie pominął tę kwestię, nie tylko nie wskazując, jakie fakty działałyby na korzyść strony, ale nie wskazał także, że okoliczności takie nie istnieją. Przy czym organ zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę okoliczności działających tak na korzyść, jak i niekorzyść strony, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z drugiej strony organ podkreśla w uzasadnieniu okoliczności działające na niekorzyść strony, które z kolei zostały poddane rozbudowanej analizie. W tym jednak zakresie organ doszedł do mylnych wniosków, które doprowadziły do wydania bezzasadnej decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki. Skarżący wskazał, że w toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji tego organu, nie ustalono inwestora wskazanych robót budowlanych. Tymczasem organ powinien dokonać ustalenia w tym zakresie, ponieważ ma to istotny wpływ na wskazanie podmiotu obowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki. Odwołując się do poglądów doktryny Skarżący zwrócił uwagę, że prawodawca w art. 52 Prawa budowlanego wymienia następujące kategorie podmiotów: inwestora, właściciela, zarządcę obiektu budowlanego, przy czym wymienienie trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. Utarty jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor. Skarżący podkreślił, że wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę jest najdalej idącą ingerencją w prawo własności i powinno zostać poprzedzone przeprowadzeniem wszechstronnego postępowania dowodowego dla ustalenia okoliczności sprawy. W opinii Skarżącego przyjęcie przez organy założenia w zakresie daty posadowienia hali na 2015 r. jest błędne i nie znajduje oparcia w materiale dowodowym oraz stanie faktycznym sprawy. Odnosząc się do twierdzenia organów, że Skarżący został wezwany do złożenia szeregu dokumentów związanych z realizacją inwestycji budowlanej, zaś wydane decyzje są konsekwencją braku złożenia dokumentów, Skarżący podkreślił, że nie miał możliwości ich złożenia z uwagi na okoliczność, że nie był inwestorem prowadzonych prac, co bezsprzecznie potwierdzają ustalenia organów. Co więcej, z treści złożonych zeznań przez świadka w toku rozprawy w dniu 20 września 2024 r. wynika, że inwestorem w niniejszej sprawie była Spółka. Tym samym, to wskazany podmiot powinien otrzymać nakaz wykonania określonych prac, czy też doręczenia dokumentów. Końcowo zarzucono, że organ poczynił błędne ustalenia, jakoby hala namiotowa była trwale związana z gruntem, podczas gdy nie jest ona trwale związana z gruntem. PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 10 października 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z 30 listopada 2022 r. nakazującą M. S. rozbiórkę hali namiotowej o wymiarach zabudowy 36,2 m x 12,0 m samowolnie wybudowanej (w 2015 r.) na terenie działek nr [...] i [...] w B., gmina Ż. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418), w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), ze względu na art. 25 tej ustawy, który nakazuje stosować przepisy dotychczasowe do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej noweli. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte 29 marca 2019 r. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W ustępie 2 ww. artykułu postanowiono, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Z kolei w ustępie 3 art. 48 Prawa budowlanego przewidziano, że w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W myśl art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Z nadesłanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem z 19 listopada 2020 r. PINB wstrzymał M. S. prowadzenie robót budowlanych na terenie działek nr [...] i [...] w B. przy budowie hali namiotowej, nakładając na właściciela, tj. Skarżącego, obowiązek wykonania i przedłożenia wyszczególnionych w tym postanowieniu dokumentów, wyznaczając termin na dokonanie tych czynności do 31 grudnia 2021 r. Pomimo doręczenia powyższego postanowienia pełnomocnikowi Skarżącego w dniu 23 listopada 2020 r. Skarżący nie przedłożył (ani w terminie wskazanym w postanowieniu, ani później) wymaganych dokumentów legalizacyjnych. W związku z tym organ pierwszej instancji, kierując się dyspozycją art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, prawidłowo nakazał Skarżącemu rozbiórkę obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Odnosząc się w tym miejscu do stanowiska Skarżącego, że nie miał on możliwości złożenia żądanych przez organ pierwszej instancji dokumentów z uwagi na okoliczność, że to nie on był inwestorem prowadzonych prac, należy wskazać na regulacje zawarte w art. 52 Prawa budowlanego, z których wynika, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Należy zauważyć, że art. 52 Prawa budowlanego nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od uznania organu wydającego decyzję administracyjną, która powinna być wykonalna i skuteczna zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i egzekucyjnego. W judykaturze ugruntowany jest pogląd, że wybór adresata decyzji, o którym mowa w art. 52 Prawa budowlanego, zależy od okoliczności danej sprawy, które warunkują możliwość legalnego wykonania nakazanych prac budowlanych, co jest związane z uprawnieniem do władania obiektem budowlanym bądź jego częścią (zob. wyroki NSA: z 12 października 2021 r. sygn. akt II OSK 2797/18, z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1530/19 i z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3054/18, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 20 września 2024 r. K. S. oświadczył m.in., że inwestorem robót budowlanych polegających na wzniesieniu hali namiotowej na działkach nr [...] i [...] w B. była "P." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Również L. S. w piśmie z 24 września 2024 r. potwierdził, że hala namiotowa na terenie działek nr [...] i [...] w B. została wzniesiono na potrzeby warsztatu "P." przez tę Spółkę i miało to miejsce w latach 2014-2015. W sprawie nie jest zaś kwestionowane, że właścicielem działek nr [...] i [...] w B. jest od 16 listopada 2018 r. M. S., a zatem "P." nie posiada obecnie prawa do dysponowania tymi działkami na cele budowlane. Słusznie tym samym wskazał organ odwoławczy, że brak po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rodzi obowiązek nałożenia nakazu rozbiórki na kolejny podmiot wskazany w art. 52 Prawa budowlanego - w niniejszej sprawie na aktualnego właściciela działek nr [...] i [...], czyli na Skarżącego. W dalszej kolejności należy wskazać, że regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyroki NSA: z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, z 29 września 2018 r. sygn. akt II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17). Powyższe oznacza, że ustalenia, czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu. Dla sprawy, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują warunki legalizacji, w tym wysokość opłaty legalizacyjnej stanowiącej warunek sine qua non skutecznego procesu legalizacji oraz uwarunkowania ewentualnej rozbiórki. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego usytuowania na nieruchomości, wskazanie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego, tj. budynku, budowli, obiektu małej architektury, bądź tymczasowego obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, że hala namiotowa zrealizowana na działkach nr [...] i [...] w B. to budowla, której posadowienie wymagało pozwolenia na budowę. Stanowisko to należy uznać za prawidłowe, a zarzuty Skarżącego dotyczące kwestii braku trwałego związania hali namiotowej z gruntem za nie mające znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia, gdyż "trwałość związania z gruntem" jest badana w przypadku klasyfikacji obiektu jako budynku (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Analizując przepisy art. 28-31 Prawa budowlanego, zarówno w dacie budowy hali namiotowej (2015 r.), jak i obecnie, organ odwoławczy prawidłowo zauważył, że budowa tego typu obiektu nie była i nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. A zatem, posadowienie w 2015 r. hali namiotowej wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, o które nie wystąpiono. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że przyjęcie przez organy założenia w zakresie daty posadowienia hali na 2015 r. jest błędne i nie znajduje oparcia w materiale dowodowym oraz stanie faktycznym sprawy. Skarżący nie wskazał jednak innej daty posadowienia hali, jak również jakiegokolwiek dowodu na taką okoliczność. Tymczasem podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 19 czerwca 2019 r. J. R. oświadczyła, że sporna hala namiotowa została wybudowana w 2015 r. (k. 94v akt organu pierwszej instancji). Również podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 20 września 2024 r. K. S. oświadczył, że "realizacja" hali miała miejsce w 2015 r. (k. 191 akt organu pierwszej instancji). Natomiast L. S. w piśmie z 24 września 2024 r. podał, że hala została wzniesiona na potrzeby warsztatu "P." przez tę Spółkę około 2014-2015 r. (k. 192 akt organu pierwszej instancji). Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają żadnych przepisów Prawa budowlanego. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący. Uzyskane dowody poddano wnikliwej i poprawnej ocenie. Zaskarżona decyzja została prawidłowo uzasadniona, zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Należy zatem stwierdzić, że organy w zakresie wystarczającym dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przeprowadziły postępowanie dowodowe, którego wyniki bez przekroczenia granic ustawowych poddały rzetelnej analizie i ocenie wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski. Odnosząc się końcowo do sformułowanego w skardze wniosku dowodowego należy wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W piśmiennictwie oraz orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji (zob. J. P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 265 oraz wyrok NSA z 30 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 202/20). W myśl art. 133 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc rozpatruje sprawę co do zasady na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Jedynie w drodze wyjątku sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. W judykaturze wskazuje się, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To z kolei oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, że sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (zob. wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2747/14). Z art. 106 § 3 P.p.s.a. wprost wynika, że postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodu z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, np. dowodu z zeznań świadka, opinii biegłego czy też oględzin, jest niedopuszczalne. Wniosek skargi w tym zakresie nie zasługiwał więc na uwzględnienie. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]