II SA/Gd 127/18

Dnia 6 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G. – B. i M. B. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 28 grudnia 2017 roku, nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza Gminy postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 12 stycznia 2018 r. M. G. – B. i M. B. (dalej "skarżący") złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę nr [..] Rady Miejskiej z dnia 28 grudnia 2017 roku, podjętą w sprawie ich skargi na bezczynność Burmistrza polegającą na braku wszczęcia postępowań administracyjnych w sprawie lokalizacji przedsiębiorstw przemysłowych - transportowych w B. wbrew obowiązującym warunkom zabudowy. Zarzucili naruszenie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – w skrócie "k.p.a.", nieuwzględnienie żadnego z materiałów w sprawie, wewnętrzną sprzeczność w poczynaniach Burmistrza, pomimo tego, że posiadał wystarczającą wiedzę o problemie, naruszenie zasady swobodnej oceny zebranego materiału w sprawie i świadome pominięcie materiałów informacyjnych, naruszenie zasady logicznego rozumowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zobowiązanie Burmistrza Gminy do wszczęcia z urzędu postępowań administracyjnych na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 59 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) i doprowadzenia do wydania decyzji o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu wykorzystywania nieruchomości, zgodnego z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy dla nieruchomości, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, ukaranie Wójta Gminy, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - w skrócie "p.p.s.a.", oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, że 28 grudnia 2017 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr [..] w sprawie złożonej przez nich skargi na bierność Burmistrza Gminy, która polega na niewszczynaniu postępowań administracyjnych w sprawie wykorzystywania nieruchomości w B. stanowiących działki o nr [..] (przy ul. B. i B.), o nr [..] (przy ul. B.), o nr [..] (przy ul. B.) oraz posesji przy ul. K. Rada Miejska argumentowała w swojej uchwale, że pracownicy urzędu wykonali kontrole wskazanych nieruchomości i nie stwierdzili wykorzystywania ich do celów baz transportowych ciężkiego sprzętu budowlanego i hurtowni kruszywa budowlanego, gdyż w czasie kontroli nie stwierdzono obecności ciężkiego sprzętu budowlano-transportowego na przedmiotowych nieruchomościach. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stwierdzono również, że wydawane przez Burmistrza zgody na przejazd ciężkiego sprzętu budowlanego z/na teren tych posesji wiążą się z tymczasową zmianą organizacji ruchu. Tym samym skarga nie może być, według Rady, rozpatrzona pozytywnie. Z taką argumentacją Rady Miejskiej nie zgodzili się skarżący. W ich ocenie argumentacja przedstawiona przez Burmistrza Gminy, automatycznie powielona przez Radę w zaskarżonej uchwale, jest wewnętrznie sprzeczna, jest też sprzeczna z materiałem informacyjnym załączanym przez skarżących oraz ze stanem faktycznym, a także ze zdrowym rozsądkiem i zasadą logicznego rozumowania. Jak może bowiem nie być ma terenie tych nieruchomości ciężkiego sprzętu budowlanego wykorzystywanego do prowadzenia działalności budowlano-przemysłowo-transportowej skoro wydano zgody na przejazd tego ciężkiego sprzętu do/z ww. posesji. Postępowanie Burmistrza oznacza dla skarżących życie w hałasie, generowanym przez ciężki sprzęt budowlany, wykorzystywany w prowadzonych przez sąsiadów przedsiębiorstwach wbrew obowiązującym warunkom zabudowy, dla posesji, na których prowadzone są te działalności. Bierność Burmistrza narusza interes prawny skarżących i uprawnienie do korzystania z ich nieruchomości. Na swoją nieruchomość skarżący uzyskali warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego i w roku 2007 dokończyli jego budowę. W momencie, gdy skarżący zamieszkali w Baninie, na posesjach sąsiednich panował spokój. Na skutek działań właścicieli posesji sąsiednich, którzy w ostatnim czasie uruchomili uciążliwe przedsiębiorstwa budowlano-transportowe wbrew obowiązującym warunkom zabudowy dla tych nieruchomości, jak również na skutek bierności Burmistrza, skarżący są osobami poszkodowanymi w niniejszej sprawie i mają prawo do zaskarżenia powyższej uchwały do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jak wyjaśnił organ, skarżący jako podstawę prawną skargi wskazali w szczególności przepisy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zgodnie z którymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, nie jest również aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, jednak brak jest przepisu szczególnego, który poddawałby przedmiotową sprawę pod rozstrzygniecie sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała została podjęta przez Radę Miejską w związku ze skargą wniesioną przez skarżących w trybie przepisów działu VIII k.p.a. i jest formą zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia wniesionej skargi na działalność Burmistrza Gminy. Została zatem podjęta w trybie postępowania skargowego regulowanego przepisami k.p.a. i nie może być kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – określanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zakres ich właściwości rzeczowej został uregulowany w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym - zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała nr [..] Rady Gminy z dnia 28 grudnia 2017 r., podjęta na podstawie art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) – określanej dalej jako "k.p.a.", która zawiera stanowisko Rady w sprawie skargi M. G. – B. i M.B. na działalność Burmistrza Gminy. Skarżona uchwała została podjęta w trybie postępowania skargowego uregulowanego w Dziale VIII k.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski". Przedmiotem takiej skargi, stosownie do art. 227 k.p.a., może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe ograny albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Załatwienie zaś takiej skargi następuje na podstawie art. 238 § 1 k.p.a. poprzez zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, które stanowi prawną formę działania organu administracji. W doktrynie prawa i judykaturze uznaje się, że postępowanie skargowo-wnioskowe uregulowane w całości w Dziale VIII k.p.a. ma tylko pewne cechy uproszczonego postępowania administracyjnego. Na jego administracyjny charakter wskazuje zarówno umieszczenie w k.p.a., jak i charakter organów oraz przedmiot skargi. Uproszczenie postępowania wynika natomiast z braku stron oraz mniej sformalizowanego toku postępowania, a także z zastąpienia rozstrzygnięć zawiadomieniami, wreszcie z wyłączenia możliwości kontroli instancyjnej. Podkreślić należy, że z uwagi tylko na okoliczność, iż postępowanie w sprawie skarg i wniosków odbywa się w ramach przepisów umiejscowionych w k.p.a., dotyczy działań organów administracji publicznej i oparte jest na uprawnieniu konstytucyjnym do inicjowania takich postępowań przez każdy zainteresowany podmiot, nie może być utożsamiane z jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które decyduje o prawach i obowiązkach stron, jest sformalizowane, dwuinstancyjne i prowadzi do określenia sytuacji prawnej zewnętrznego wobec organu administracji adresata normy prawnej w jego indywidualnej sprawie administracyjnej poprzez wydanie aktu władczego. Powszechne jest stanowisko, wedle którego sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg, których przedmiotem są akty zapadające w tym trybie. Najczęściej tym przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażające niezadowolenie z jego pracy, wytykające zaniechania i inne nieprawidłowości. Tak więc skargi tzw. powszechne, wymienione w art. 227 k.p.a., wniesione na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski" są wyłączone z jego kognicji. Postępowanie skargowo – wnioskowe uregulowane w Dziale VIII k.p.a. ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów Działu II k.p.a., ponieważ - w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo – wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb ten (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego (por. A. Wiktorowska, M. Wierzbowski, K.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 1072, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 81, uw. 13; s. 210, uw. 3 pkt 2; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 3045/15; z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13; z 8 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 1827/14, z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3207/17 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Fakt, że skarga na działalność Wójta Gminy została rozpatrzona przez Radę Gminy w formie uchwały, w żadnym wypadku nie może automatycznie skutkować uznaniem, że jest to akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875). Organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednak uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a., mimo specyficznej formy, wykazują cechy czynności informującej o sposobie załatwienia skargi, takiej samej jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2760/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.