II SA/Gd 140/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Jawnej w S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 8 października 2014 r., nakazał spółce jawnej A. wykonanie rozbiórki zakładu produkcji betonu posadowionego bez pozwolenia na budowę na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] przy ul. S. w S. oraz uporządkowanie terenu po wykonanej rozbiórce. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, że podczas przeprowadzonej w dniu 24 kwietnia 2014 r. kontroli stwierdził, że na działce nr [...] położonej przy ul. S. w S. znajduje się zakład produkcji betonu, w ramach którego istnieje: 5 silosów o pojemności 60 t, zasypy kruszyw, 4 zasieki po 60 t i 5 zasieków po 60 t, węzeł betoniarski do przygotowania mieszanki i jeden węzeł nieczynny. Na terenie tej działki znajduje się również budynek portierni, miejsce do mycia gruszek betoniarskich oraz hala magazynowo – warsztatowa, która istniała w chwili zakupu nieruchomości przez Spółkę. Następnie, podczas przeprowadzonych w dniu 9 czerwca 2014 r. oględzin ustalono, że na terenie działki nr [...] znajduje się węzeł betoniarski oraz infrastruktura towarzysząca: silosy na cement i popioły, zasyp na kruszywo, miejsce do mycia gruszek betoniarskich oraz węzeł betoniarski. Organ ustalił, że R. C. posiada decyzję z dnia 25 kwietnia 2013 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie zasieków na żwir, najazdów dla samochodów dostawczych z murem oporowym, zbiornika recyclingu oraz na przebudowę układu wagowego na działce nr [...], a także mapę powykonawczą tych obiektów oraz książkę budynku warsztatowo – produkcyjnego. Właściciel nie przedstawił jednakże decyzji o pozwoleniu na budowę zakładu produkcji betonu. Dlatego też, postanowieniem z dnia 16 lipca 2014 r., organ wstrzymał budowę zakładu produkcji betonu na działce nr [...] przy ul. S. w S. i nakazał A. zabezpieczyć zakład przed dostępem osób trzecich. Jednocześnie organ nałożył na Spółkę obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 30 września 2014 r., następujących dokumentów: 1. zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy zakładu produkcji betonu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego budowy zakładu produkcji betonu wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami (w tym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach) i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osoby sporządzającej projekt, aktualnym na dzień sporządzania projektu; 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Spółka, pomimo upływu terminu wskazanego w postanowieniu, nie dostarczyła jednak wymaganych dokumentów. Złożony przez skarżącą w dniu 25 września 2014 r. wniosek o przedłużenie terminu do dostarczenia dokumentów organ uznał za bezzasadny, gdyż wystąpienie o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do Prezydenta Miasta nie ma znaczenia dla prowadzonej sprawy. Spółka została bowiem zobowiązana do przedstawienia zaświadczenia o zgodności zrealizowanej inwestycji z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tej zaś sytuacji organ uznał za konieczne wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). A. złożyła odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a następnie umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. W ocenie Spółki decyzja ta wydana została bowiem z naruszeniem: art. 10 § 1 kpa a także art. 81 kpa - poprzez zaniechanie zawiadomienia strony, przed wydaniem decyzji, o możliwości zapoznania się oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 kpa – poprzez nieustalenie, kto i kiedy wybudował budowlę, która jest przedmiotem postępowania i przyjęcie, że w sprawie była prowadzona samowolna budowa zakładu produkcji betonu; art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 kpa – poprzez pominięcie pisma z dnia 17 czerwca 2014 r., w którym Spółka poinformowała, że węzeł budowlany wybudowany został zanim Spółka nabyła nieruchomość i poprzez niepoczynienie ustaleń w tej kwestii; art. 80 kpa – poprzez stwierdzenie m.in., że węzeł betoniarski jest w trakcie budowy, gdy faktycznie węzeł ten wybudowany został przed 1996 r.; art. 107 § 3 kpa – poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do dowodów zaprezentowanych przez stronę a dotyczących wybudowania węzła betoniarskiego przez poprzedniego posiadacza nieruchomości oraz okresu, gdy tenże węzeł powstał; art. 9 kpa – poprzez ogólnikowe polecenie zwarte w postanowieniu z dnia 16 lipca 2014 r., co doprowadziło do braku możliwości reakcji na informację konkretyzującą polecenie; art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane – poprzez zastosowanie go pomimo braku jakichkolwiek przesłanek do jego zastosowania a przede wszystkim pomimo braku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W odwołaniu tym Spółka zaskarżyła jednocześnie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 2014 r., które, w jej ocenie, wydane zostało z naruszeniem: art. 80 kpa, art. 9 kpa i art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 22 stycznia 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną odwołaniem decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał bowiem, że postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim stwierdził, że decyzja organu I instancji jest nieprecyzyjna, gdyż omawiany zakład produkcji betonu składa się zarówno z obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę jak i obiektów wybudowanych legalnie, a zatem nakaz rozbiórki powinien dotyczyć określonych obiektów wchodzących w skład zakładu produkcji betonu a nie całego zakładu. Co więcej, na podstawie uzasadnienia decyzji nie można jednoznacznie ustalić, z jakich obiektów składa się przedmiotowy zakład produkcji betonu. Ponadto, organ I instancji, nie ustalił jednoznacznie, kiedy i jakie elementy zakładu produkcji betonu zostały wybudowane nielegalnie, tym bardziej, że właściciel omawianej nieruchomości oświadczył, że w 1996 r. nabył omawiany zakład, a następnie go zmodernizował. Organ odwoławczy zauważył również, że w aktach sprawy brakuje decyzji z dnia 25 kwietnia 2013 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektów wchodzących w skład zakładu produkcji betonu, a przed wydaniem decyzji organ nie zawiadomił stron o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy. Organ odwoławczy stwierdził także, że organ I instancji powinien był rozpatrzyć wniosek strony o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów żądanych w postanowieniu z dnia 16 lipca 2014 r. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w tej części i wskazania w wyroku czynności, które organ powinien podjąć przed rozstrzygnięciem o umorzeniu postępowania w sprawie. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny jedynie w zakresie przeprowadzonej kontroli doraźnej działki nr [...], jednakże na podstawie tych ustaleń organ nie zastosował poprawnie przepisów kpa, jak też nie poczynił żadnych starań w celu ustalenia poprawnego stanu faktycznego oraz prawnego nieruchomości. Skarżąca zarzuciła, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem: - art. 136 w zw. z art. 138 § 1 i 2 kpa (w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie w całości) –poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie na okoliczność, że skarżąca nabyła nieruchomość gruntową w 1996 r. wraz z wybudowaną już sporną budowlą oraz na okoliczność, że węzeł betoniarski został wybudowany zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego i że na jego wybudowanie wydane zostało pozwolenie na budowę; - art. 138 § 1 pkt 2 kpa – poprzez odstąpienie od uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, która powinna zostać stwierdzona na podstawie przywołanych wyżej ustaleń faktycznych; - art. 138 § 2 kpa – poprzez jego błędne zastosowanie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podczas gdy organ po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego nie miałby podstaw do stosowania tego przepisu; - art. 107 § 3 kpa – poprzez zaniechanie wskazania przyczyny odmowy zastosowania art. 136 kpa; - art. 107 § 1 - 3 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 kpa – poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania; - art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 8 kpa – poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania i brak jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia i wytłumaczenia stronom, w jaki sposób organ I instancji naruszył określone w odwołaniu przepisy; - art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 8 kpa – poprzez całkowite pominięcie uzasadnienia uchylenia postanowienia wydanego w trybie art. 48 Prawa budowlanego a ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że uchylenie decyzji wydanej w trybie art. 48 Prawa budowlanego powoduje również uchylenie postanowienia wydanego w tym trybie. Organ odwoławczy nie określił także z jakiej przyczyny organ I instancji nie powinien był wydać postanowienia o nakazie rozbiórki obiektu, co rodzi uzasadnioną obawę, że organ I instancji, niepouczony o bezzasadności postanowienia, może w toku ponownego rozpatrywania sprawy, ponownie nakazać rozbiórkę obiektu, opierając się na innej, acz równie błędnej podstawie faktycznej i prawnej. Skarżąca wskazała jednocześnie, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził naruszenia w prowadzonej przez organ I instancji kontroli poprzez brak jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego oraz prawnego dotyczącego węzła betoniarskiego; słusznie wskazał na brak ustaleń organu I instancji w zakresie legalności spornego obiektu; prawidłowo określił naruszenie przez organ I instancji art. 10 kpa poprzez niezawiadomienie strony o możliwości zapoznania się z całym materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed wydaniem decyzji; prawidłowo przyjął, że w toku postępowania organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewody z dnia 22 stycznia 2015 r., mocą której uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 października 2014 r. i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wprawdzie w niniejszej sprawie skarżąca wyraźnie wskazała, że wnosi skargę jedynie w zakresie rozstrzygnięcia o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, i domagała się uchylenia decyzji tylko w tej części, jednakże nie jest to samodzielne i niezależne rozstrzygnięcie, a jedynie istotny niesamodzielny element podejmowanej na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzji i dlatego Sąd uczynił przedmiotem kontroli decyzję organu odwoławczego w całości. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie i doktrynie ustalono, że konstrukcja prawna decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 kpa opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie, po pierwsze - postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 518). Wskazano również, że orzeczenie, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może wydać tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa, zgodnie z którym, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 138 kpa, realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1441/08, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 kpa), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem przede wszystkim podjąć wszelkie kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, korzystając przy tym ewentualnie z uprawnień nadanych mu mocą art. 136 kpa. W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa. Samo bowiem uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 519). Zatem w sprawach, w których organ I instancji, nie wyjaśnia w sposób wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy, naruszając przy tym przepisy postępowania, nie ma innej możliwości orzekania jak stosowanie art. 138 § 2 kpa, a wtedy zawsze musi nastąpić przekazanie sprawy do organu niższej instancji. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego nie ma prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12, LEX nr 1450732). W takiej sytuacji nie może znaleźć zastosowania art.136 Kpa, który umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie wyłącznie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Organ odwoławczy nie może jednakże zastąpić organu I instancji, gdy ten nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że organ odwoławczy trafnie ocenił wadliwość postępowania przed organem I instancji jako istotną, a w związku z tym niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym. Stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie jest prawidłowe już tylko jak się weźmie pod uwagę treść rozstrzygnięcia i zawartość uzasadnienia decyzji organu I instancji. Postępowanie w sprawie zostało bowiem przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z takim naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyjaśnienia sprawy, że konieczne było wydanie przez organ decyzji kasacyjnej. Co więcej, takiego właśnie rozstrzygnięcia domagała się skarżąca Spółka w odwołaniu. W szczególności zaś trafnie organ odwoławczy uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku rozpatrywania niniejszej sprawy powinien był wyjaśnić z jakich konkretnych obiektów składa się zakład produkcji betonu zlokalizowany na działce nr [...] przy ul. S. w S. i które z nich zostały postawione legalnie a które nielegalnie. Wyjaśnienie tych okoliczności było niezbędne, tym bardziej, że skarżąca wskazywała na nabycie działki 1996 r. wraz z zabudowaniami oraz pozwolenie na użytkowanie z dnia 25 kwietnia 2013 r., którego nie ma w aktach sprawy. Trafnie również stwierdził organ odwoławczy, że przy orzekaniu nakazu rozbiórki konieczne jest dokładne wskazanie obiektów objętych tym nakazem. Prawidłowo wydany nakaz rozbiórki powinien precyzyjnie określać obiekt budowlany lub jego część podlegającą rozbiórce, a z uzasadnienia decyzji o nakazie rozbiórki powinno jednoznacznie wynikać, dlaczego organ określił taki a nie inny zakres rozbiórki (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1470/12, LEX nr 1298557; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1257/13, LEX nr 1441166). Niedokonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustaleń we wskazanym zakresie świadczy o rozstrzygnięciu sprawy na podstawie niewyczerpująco zebranego materiału dowodowy. Unormowana przepisem art. 48 Prawa budowlanego instytucja rozbiórki nie działa z kolei automatycznie. Nakaz rozbiórki jest rozstrzygnięciem powodującym poważne skutki materialne i z tego względu nie można stosować go w sytuacjach kiedy do końca nie jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1245/12, LEX nr 1522692). Organ administracji, prowadząc postępowanie, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Organ odwoławczy prawidłowo stwierdził również, że organ I instancji naruszył dyspozycję art. 10 kpa, gdyż przed wydaniem decyzji z dnia 8 października 2014 r. gdyż nie zawiadomił skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, która rodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 842/13, LEX nr 1526432). W literaturze wskazuje się, że do naruszeń przepisów procesowych, dezawuujących przeprowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające, należy brak zapewnienia stronie uprawnień procesowych gwarantowanych przepisami art. 10 § 1 kpa oraz art. 81 kpa (por. Grzegorz Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Wyd. Zakamycze 2010, s. 229). Choć brak udziału strony w postępowaniu, bez własnej winy strony jest również przesłanką wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to gdy uchybienie to zostanie dostrzeżone przez organ II instancji na etapie postępowania odwoławczego, istnieje podstawa (art. 138 § 2 kpa) do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Nadto stosownie do art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dodać nadto trzeba, że na gruncie Kpa obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 Kpa) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. W niniejszej sprawie zachodziły zatem podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem. Odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśnić należy, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem wyłącznie procesowym. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Orzekając na podstawie art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 906/13, LEX nr 1498377). Skoro zaś nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, to organ odwoławczy nie powinien wypowiadać się w tym zakresie i z tych samych względów również Sąd, kontrolując decyzję kasacyjną, w zasadzie nie może wypowiadać się na temat meritum sprawy administracyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, Lex Omega nr 1592135). Z tych wszystkich względów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niezasadną oddalił.