II SA/Gd 158/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. K. i I. S.-K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 13 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej solidarnie na rzecz skarżących B. K. i I. S.-K. kwotę 814 (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga B. K. i I. S. – K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 13 stycznia 2016 r. Jak wynika z akt sprawy decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia 21 lipca 2015 r. nr [...] Starosta udzielił A. pozwolenia wodnoprawnego na: 1. szczególne korzystanie z wód, w tym: 1.1. piętrzenie rzeki B. na istniejącym jazie w km 0+270 i na jazie projektowanym w km 0+520, 1.2. korzystanie z wód rzeki B. do celów energetycznych obejmujące doprowadzenie wód do małej elektrowni wodnej zlokalizowanej na projektowanym kanale obiegowym; 2. wykonanie urządzeń wodnych na rzece B., w tym: 2.1. stopnia wodnego wraz z zaporą ziemną w korycie rzeki i dwuprzęsłowym jazem powłokowym w km 0+520 rzeki, 2.2. kanału obiegowego/ulgi od km 0+542 (wlot do kanału) do km 0+220 (wylot kanału) na lewym brzegu rzeki wraz z małą elektrownią wodną (MEW) i związaną z nią infrastrukturą oraz przepustem pod drogą powiatową [...], 2.3. dwóch jednoszczelinowych przepławek: NR 1 zlokalizowanej na prawym brzegu istniejącego stopnia w km 0+260 i NR 2 umiejscowionej na lewym brzegu przy projektowanym jazie w km 0+520, 2.4. przebudowy istniejącego stopnia w km 0+260 wraz z jazem z linią zamknięć w km 0+270 i małą elektrownią wodną; 3. wykonanie regulacji koryta rzeki wraz z "przenoską" kajaków zlokalizowaną na prawym brzegu powyżej projektowanej zapory – ogółem odcinek objęty regulacją i umocnieniami: od km 0+156 do km 0+651. Decyzja ta została doręczona stronom postępowania, za które uznano: A., Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa, Nadleśnictwo, Zarząd Dróg Powiatowych, E. M., W. M., M. T. oraz Zarząd Okręgowy [...]. Pismem z dnia 12 sierpnia 2015 r. B. K. i I. S. – K. wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji, domagając się jej uchylenia, przede wszystkim jako wydanej z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Skarżący zarzucili, że jako uprawnieni do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód i planowanych do wykonania urządzeń wodnych oraz jako właściciele urządzeń wodnych w postaci stawów rybackich w K. i P., znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego szczególnego korzystania z wód i planowanych do wykonania urządzeń wodnych, powinni być stroną w postępowaniu, w którym wydana została kwestionowana decyzja. Tym bardziej, że pomiędzy obrębem hodowlanym na terenie Gospodarstwa Rybackiego [...] oraz Gospodarstwa Rybackiego [...] a działką, na której ma być dokonywane objęte wnioskiem piętrzenie oraz urządzenie wodne istnieje związek funkcjonalny, albowiem sposób korzystania z wód oraz wykonanie urządzeń wodnych wskazanych we wniosku oddziałuje na ich gospodarstwa rybackie, wykonywanie przez nich uprawnienia do rybactwa oraz powierzchnię ziemi stanowiącą przedmiot ich władztwa. Nadto będąca ich własnością działka nr [...] w miejscowości K. położona jest w odległości około 200 m od działki, na której wnioskodawca zamierza piętrzyć wodę i wykonać niezbędne do tego urządzenia. Skarżący wskazali również na naruszenie norm prawa materialnego podczas wydawania decyzji przez organ I instancji. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że wniesione odwołanie nie pochodzi od strony. Będące własnością odwołujących się Gospodarstwo Rybackie [...] oraz [...] nie znajdują się bowiem, w ocenie organu odwoławczego, w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód oraz planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Jednocześnie Dyrektor nie podzielił stanowiska organu I instancji co do uchybienia przez skarżących terminu do wniesienia odwołania. Organ wyjaśnił przy tym, że nie można jednakowo traktować osób, które od początku nie brały udziału w postępowaniu lub którym od początku jednoznacznie odmówiono statusu strony, i osób którym status strony przyznano. Rozdzielnik zaskarżonej decyzji wskazuje, że nie została ona doręczona skarżącym, przeświadczonym o swoim statusie strony, co skłoniło organ do odrzucenia argumentu o odwołaniu wniesionym poza terminem. We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej i przekazania sprawy temu organowi w celu merytorycznego rozpoznania wniesionego przez nich odwołania od decyzji Starosty. Skarżący zarzucili, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 127 ust. 7 pkt 4, 5, 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne w zw. z art. 28, art. 7, art. 10 i art. 77 kpa poprzez błędne ustalenie stron postępowania administracyjnego i odmowę dopuszczenia skarżących do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Na poparcie podniesionych zarzutów skarżący przytoczyli tożsamą argumentację co w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną kontrolowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Administracyjne postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości, może być uruchomione jednakże wyłącznie w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania w ustawowo przewidzianym terminie. Art. 127 § 1 kpa stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z kolei, z art. 129 § 1 i 2 kpa wynika, że odwołanie należy wnieść do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia danej decyzji stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem zawitym, a więc jego przekroczenie, i to niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje bezskuteczność odwołania i rodzi po stronie organu administracji obowiązek stwierdzenia, w drodze postanowienia, uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Art. 134 kpa stanowi bowiem, że w sytuacji, gdy wniesione odwołanie jest niedopuszczalne lub zostało wniesione z uchybieniem terminu organ odwoławczy stwierdza to w drodze postanowienia, które jest ostateczne. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie ma podstaw do rozpatrzenia odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, gdyż działanie takie stanowiłoby rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oznaczałoby to bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta na podstawie art. 16 § 1 kpa z ochrony trwałości. Wyjaśnić przy tym należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji gdy odwołanie wniósł podmiot, który twierdzi, że decyzja zaskarżona dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jego odwołanie a jeżeli w wyniku tego rozpoznania stwierdzi, że podmiot ten nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to powinien wydać wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2271/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przywołanych regulacji kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania organ odwoławczy powinien skontrolować przesłanki formalne, w tym przede wszystkim czy nie doszło do wniesienia odwołania z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 kpa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 547/11, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zachowanie bowiem przywołanego 14-dniowego terminu stanowi warunek konieczny skutecznego podważenia rozstrzygnięcia, z którym nie zgadza się strona. Ocena zachowania terminu do wniesienia odwołania należy do wyłącznej kompetencji organu odwoławczego. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 134 kpa. Stwierdzenie uchybienia terminu nie zależy więc od swobodnego uznania organu administracji publicznej lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Zakamycze 2005 r., str. 777). Badając tę okoliczność organ powinien mieć jednakże na uwadze, że strona która nie brała udziału w postępowaniu może również wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji i w takim przypadku termin 14 dni do wniesienia odwołania dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział. W przypadku wielości stron uznaje się ponadto, że kończy się on z upływem terminu dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję (zob. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 1999 r., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 555/13 czy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3151/12 – wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu organ odwoławczy, orzekając w niniejszej sprawie, pominął zupełnie kwestię zachowania przez skarżących terminu do wniesienia odwołania. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odrzucił argument organu I instancji o uchybieniu terminu, co mogłoby sugerować, że uznał odwołanie skarżących za wniesione w terminie, jednakże jego wypowiedź w tym zakresie nie jest zrozumiała. W piśmie z dnia 27 sierpnia 2015 r., które wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 21 września 2015 r., Starosta stwierdził natomiast, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, odwołując się przy tym do dat odręczenia decyzji stronom i daty nadania odwołania. Do pisma tego zostały dołączone kserokopie koperty i zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji z dnia 21 lipca 2015 r. oraz wydruk emonitoringu Poczty Polskiej. Okoliczności te nie zostały jednakże wyjaśnione przez organ odwoławczy, mimo że ocena zachowania terminu do wniesienia odwołania należy do wyłącznej kompetencji tego organu. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu przed Starostą. Bezspornie również nie została im doręczona decyzja tego organu wydana w dniu 21 lipca 2015 r. Z akt sprawy wynika z kolei, że decyzja ta została doręczona uznanym za strony postępowania najpóźniej w dniu 28 lipca 2015 r. A zatem termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty, również dla podmiotów nie biorących udziału w postępowaniu przed organem I instancji, upływał w dniu 11 sierpnia 2015 r. Na podstawie akt sprawy nie można natomiast ustalić daty wniesienia odwołania przez skarżących. W aktach organu odwoławczego brak jest bowiem koperty, w której odwołanie to zostało nadane. Wskazać jednakże należy, że samo odwołanie datowane jest na dzień 12 sierpnia 2015 r. a wpłynęło do Starostwa Powiatowego w dniu 14 sierpnia 2015 r. Niewyjaśnienie zatem przez organ odwoławczy, w sposób precyzyjny, daty wniesienia odwołania, uniemożliwia dokonanie oceny zachowania przez skarżących terminu określonego w art. 129 § 2 kpa. Badając wniesione w niniejszej sprawie odwołanie, organ odwoławczy powinien mieć jednocześnie na uwadze, że również po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym doręczono decyzję, podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu może bronić skutecznie swego interesu prawnego poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej bowiem poszanowanie zasady dwuinstancyjności (zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011, str. 494). Dlatego też w sytuacji, gdy skarżący, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organem I instancji, także w tym znaczeniu, że nie doręczono mu decyzji, podejmuje działania zmierzające do wzruszenia decyzji, do obowiązków organu należy ustalenie jaka jest rzeczywista wola wnioskodawcy, bowiem w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji nie jest związany nawet podaną podstawą prawną żądania, a musi rozpoznać sprawę co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma. Nie ma przy tym decydującego znaczenia również tytuł pisma, wobec czego organ obowiązany jest wyjaśnić rzeczywistą wolę skarżącego, także udzielając mu przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (zob. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 1994 r., sygn. akt III SA 1111/93; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Po 232/09 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie więc ustalenia przez orzekający w niniejszej sprawie organ odwoławczy, że pismo skarżących z dnia 12 sierpnia 2015 r. zostało wniesione po terminie przewidzianym w art. 129 § 2 kpa, organ ten powinien podjąć kroki w celu ustalenia rzeczywistych intencji skarżących a więc, czy pismo to stanowi odwołanie od decyzji Starosty z dnia 21 lipca 2015 r., czy też wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Nie dokonując ustaleń w zakresie zachowania terminu do wniesienia odwołania przez skarżących, a także w zakresie rzeczywistych intencji skarżących w nim zawartych, czy stanowi ono faktycznie odwołanie, czy też wniosek o wznowienie postępowania, organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 kpa, a naruszenie to miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zaś poczynione w tej decyzji rozważania w kwestii posiadania przez skarżących przymiotu strony uznać należy za przedwczesne. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), uchylił kontrolowaną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na stwierdzone uchybienia, a przede wszystkim z uwagi na charakter kontrolowanej decyzji, Sąd nie mógł przedmiotem swoich rozważań i kontroli uczynić oceny zgodności z prawem decyzji Starosty z dnia 21 lipca 2015 r. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.