II SA/Gd 171/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 25 marca lutego 2019 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2017 r., nr SKO Gd/2213/17 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej warunków zabudowy oddala skargę. Skarga M.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 7 grudnia 2017 r. wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia 12 lipca 2016 r., nr [...], wydaną na wniosek K. O., Wójt Gminy ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sali bankietowej na działce nr [...] położonej w T., gmina S.. E. W. i M. W. zwróciły się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji Wójta Gminy z dnia 12 lipca 2016 r. oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Rozpoznając powyższy wniosek, Kolegium wezwało pełnomocnika M. W. – H. U. do wykazania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, zakreślając 7 - dniowy termin do udzielenia odpowiedzi, pod rygorem odmowy wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Przesyłka zawierająca to wezwanie, wysłana na prawidłowy adres pełnomocnika, została zwrócona przez urząd pocztowy w dniu 10 kwietnia 2017 r. z adnotacją o powtórnym awizowaniu w dniu 27 marca 2017 r. W tym stanie sprawy, powołując się na art. 61a § 1 oraz art. 28 k.p.a., postanowieniem nr [...] z dnia 18 kwietnia 2017 r. Kolegium odmówiło skarżącej wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie wskazując, że nie występowała ona w charakterze strony postępowania zakończonego decyzją ustalającą warunki zabudowy oraz, że nie wykazała interesu prawnego do bycia stroną w niniejszej sprawie. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazując, że fakt niedoręczenia pełnomocnikowi korespondencji jest niezrozumiały. Nadto wskazała, że jej interes prawny wynika m.in. z przepisów art. 61 ust. 1 oraz art. 2 pkt 1, 7, 18, 19 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 5 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 oraz art. 144 k.c. w zw. z art. 5 k.c. a także z zasad wynikających z art. 6, art. 7, art. 9 i art. 10 k.p.a. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 grudnia 2017 r. Kolegium utrzymało w mocy swoje postanowienie 18 kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu przypomniano, że wszczęcie postępowania na wniosek następuje tylko wtedy, gdy żądanie pochodzi od strony i nie ma przeszkód do jego prowadzenia. A zatem jeżeli wnioskodawca nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., czyli nie posiada interesu prawnego, wówczas do wszczęcia postępowania nie dochodzi. Powołując się na orzecznictwo, Kolegium przypomniało, że o interesie prawnym przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. W przedmiotowej sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ, ustalając krąg stron postępowania, badał oddziaływanie planowanej inwestycji. Działka skarżącej oraz działka, na której planowana jest inwestycja są położone po dwóch stronach tej samej drogi gminnej, ale w odległości 50 m. W rezultacie Kolegium wskazało, że działka skarżącej nie sąsiaduje bezpośrednio z działką, dla której wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy a charakter planowanej inwestycji nie stanowi ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości skarżącej. Ponadto, Kolegium przypomniało, że skarżąca złożyła sprzeciw wobec zamierzonej inwestycji. Pismem z dnia 6 czerwca 2016 r. Wójt Gminy poinformował skarżącą, że nie została uwzględniona jako strona postępowania oraz zwrócił się z pytaniem, czy wnioskuje o uznanie jej za stronę postępowania. W wyznaczonym terminie skarżąca nie zwróciła się do organu o uznanie jej za stronę postępowania, tym samym akceptując stanowisko organu. W ocenie Kolegium, w tej sytuacji, Wójt zasadnie nie uznał skarżącej za stronę. W skardze na powyższe postanowienie E. W., M. W. i I. T. wskazały, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym przepisu art. 28 k.p.a. planowana inwestycja nie może ograniczać korzystania z nieruchomości sąsiednich i w ocenie skarżących w niniejszej sprawie taka sytuacja ma miejsce. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi złożonej przez E. W. i I. T., w związku z tym, że zaskarżone postanowienie dotyczy wyłącznie interesu prawnego M. W. oraz o oddalenie skargi M. W.. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 maja 2018 r. odrzucił skargi wniesione przez E. W. i I. T. z na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2587/18, oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego postanowienia. Rozpoznając skargę M. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące odmowy wszczęcia, na wniosek skarżącej M. W., postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy. Zgodnie z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017, poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie natomiast do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie przyjmuje się, że stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji są zarówno strony postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, jak i każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (zob. wyroki NSA z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt IV SA 2328/99; z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, interes prawny mają tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z szeroko rozumianego prawa materialnego a interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawnych. Interes prawny to interes osobisty, indywidualny (konkretny), dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny (zob. wyroki NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1667/16; z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 411/12 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Czym innym jest interes faktyczny, który istnieje w sytuacji, gdy dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego potwierdzić przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (zob. np. postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GZ 59/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 330/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w związku z art. 28 k.p.a. Zatem stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wyżej wymienionych wymogów wynikających z art. 28 k.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2665/14; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo oceniło, że skarżąca – jako współwłaścicielka działki nr [...] – nie wykazała interesu prawnego niezbędnego do uznania jej za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...]. Po pierwsze, jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie została uznana przez organ I instancji za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Co więcej, wobec złożenia przez skarżącą sprzeciwu wobec planowanej inwestycji, organ I instancji, w piśmie z dnia 6 czerwca 2016 r., poinformował skarżącą, że nie została ona uwzględniona jako strona postępowania, ale może wnioskować o uznanie jej za stronę, podając swój interes prawny upoważniający do bycia stroną. Pismo to zostało prawidłowo doręczone w dniu 15 czerwca 2016 r., ale skarżąca nie złożyła stosownego wyjaśnienia. Powyższa okoliczność sama w sobie nie świadczy jeszcze o braku przymioty strony skarżącej w tej sprawie. Uprawnienie do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności przysługuje bowiem stronie niezależnie od tego czy brała udział w postępowaniu powadzonym w trybie zwykłym. Wskazać jednakże należy, że w związku ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji Kolegium, pismem z dnia 8 marca 2017 r., zwróciło się do pełnomocnika skarżącej o wykazanie interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, w terminie 7 dni, pod rygorem wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pismo to nie zostało podjęte w terminie, skutkiem czego na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie zostało uznane za dokonane. Powyższe prowadzi do wniosku, że skarżąca – pomimo wezwania – nie wykazała interesu prawnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Również we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca nie wskazała na takie okoliczności, które mogłyby świadczyć o jej interesie prawnym w sprawie. To samo dotyczy skargi wniesionej do Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że M. W. nie posiada interesu prawnego niezbędnego do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sali bankietowej na działce nr [...] położonej w T., gmina S.. Jeszcze raz należy podkreślić, że skarżąca nie była bowiem stroną postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia 12 lipca 2016 r., a należąca do niej nieruchomość nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Skarżąca nie wykazała ponadto, że planowana na terenie działki nr [...] inwestycja mogłaby oddziaływać na jej nieruchomość w sposób wpływający na jej prawa. Sąd również nie dopatrzył się przepisów prawa materialnego, które regulowałyby sytuację prawną skarżącej w powiązaniu z inwestycją zaplanowaną na terenie działki nr [...]. W konsekwencji prawidłowego stwierdzenia braku podstaw do uznania skarżącej za stronę, organ słusznie wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zaskarżone postanowienie jest więc zgodne z prawem. Dodatkowo wskazać należy, że Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wójta decyzją nr [...] z dnia 22 maja 2017 r., która została utrzymana w mocy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia 7 grudnia 2017 r. M. W. wniosła również na tę decyzję skargę, która została odrzucona przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 23 października 2018 r., II SA/Gd 170/18. Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako bezzasadną.