II SA/Gd 177/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu oraz uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 30 października 2014 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na K. G. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w wysokości 12.920 zł. W dniu 11 grudnia 2014 r. K. G. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. W zażaleniu zwrócił się z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia z uwagi na fakt leczenia ciężkiej choroby oraz fakt, że w dniach 9 i 10 grudnia 2014 r. przechodził specjalistyczne badania lekarskie. Podał, że posiada zaświadczenie lekarskie potwierdzające powyższe wyjaśnienia, które może okazać. Postanowieniem z dnia 18 lutego 2015 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 § 2 i 3 oraz art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił przywrócenia terminu do złożenia przez K. G. zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 października 2014 r. oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez K. G. zażalenia na to postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji wskazał, że postanowienie organu pierwszej instancji zobowiązany otrzymał w dniu 3 grudnia 2014 r. powtórnie, bowiem pierwsze doręczenie nastąpiło w trybie art. 44 k.p.a. Zaznaczył przy tym, że niepodjęty dokument powinien być umieszczony w aktach sprawy. Organ II instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeoczył prawną skuteczność tej formy doręczenia i przesłał zobowiązanemu zaskarżone postanowienie jeszcze raz. Organ odwoławczy ocenił, że powtórzenie czynności przesłania aktu administracyjnego działa na korzyść strony postępowania, dlatego uznał je za procesowo skuteczne. Następnie organ stwierdził, że termin wniesienia zażalenia upłynął w dniu 10 grudnia 2014 r., a zażalenie wniesiono w dniu 11 grudnia 2014 r., zatem po upływie ustawowo określonego terminu. Organ przyjął, że skarżący miał możliwość wniesienia zażalenia w ustawowym terminie – w dniach poprzedzających badania lekarskie osobiście, a w dwóch dniach badań przez pełnomocnika lub za pośrednictwem domownika. Dodał, że w zaświadczeniu lekarskim z dnia 8 grudnia 2014 r. stwierdzono niezdolność do jakichkolwiek zajęć przez okres 10 dni, podczas gdy zażalenie z prośbą o przywrócenie terminu nadano na poczcie w dniu 11 grudnia 2014 r., co dowodzi możliwości działania strony w podany wyżej sposób. W skardze na powyższe postanowienie K. G. podał, że od ponad dwóch lat walczy ze złośliwym rakiem i w okresie kiedy odebrał postanowienie organu pierwszej instancji był mocno osłabiony wirusem grypy, w związku z czym nie mógł zająć się postanowieniem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. skarżący dodatkowo wyjaśnił, że w okresie, w którym miał złożyć zażalenie, przechodził naświetlania na oddziale onkologicznym Akademii Medycznej przez okres 4 miesięcy. Otrzymywał poza tym silne leki, również ograniczające możliwość działania. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lutego 2015 r., w którym organ ten odmówił przywrócenia terminu oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez K. G. zażalenia od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 października 2014 roku. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 § 2 i 3 oraz 134 w związku z art. 144 k.p.a. Zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia. W myśl art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1); prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu; jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2); przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Z art. 134 k.p.a. wynika zaś, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Do zażaleń przepis ten znajduje zastosowanie zgodnie z art. 144 k.p.a. Z powyższych przepisów wynika, że organ drugiej instancji - po otrzymaniu zażalenia, a przed jego rozpatrzeniem, obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym czy zażalenie zostało wniesione z zachowaniem terminu, a jeżeli nie, rozpoznać ewentualny wniosek strony o przywrócenie terminu. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - w niniejszej sprawie polegającej na wniesieniu zażalenia od postanowienia organu pierwszej instancji - jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. Wniesienie zażalenia w terminie umożliwia stronie niezadowolonej z wydanego rozstrzygnięcia ponowne rozpoznanie sprawy przez organ drugiej instancji. Rozpatrzenie zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Dla prawidłowego stwierdzenia czy zażalenie zostało wniesione w ustawowym terminie niezbędnym jest jednoznaczne ustalenie daty doręczenia postanowienia organu pierwszej instancji. W myśl art. 42 i art. 43 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, a w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony powyżej, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. W przypadku z kolei nieobecności adresata w mieszkaniu pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. W razie niemożności doręczenia pisma we wskazany wyżej sposób - stosownie do art. 44 § 2 - 4 k.p.a. - zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. W razie nieodebrania przesyłki doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a. (tzw. doręczenie zastępcze), a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że - jak wydaje się wynikać z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za skuteczne doręczenie zastępcze postanowienia organu pierwszej instancji, które - jako niepodjęte w terminie wskazanym w art. 44 k.p.a., powinno - według organu - zostać złożone do akt sprawy. W tym stanie rzeczy – w ocenie Sądu – organ drugiej instancji nie miał podstaw aby - "działając na korzyść strony" - za skuteczne uznać "powtórne" doręczenie zaskarżonego zażaleniem postanowienia skarżącemu w dniu 3 grudnia 2014 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że zaskarżone zażaleniem postanowienie zostało po raz pierwszy wysłane skarżącemu w dniu 30 października 2014 r., jednak przesyłka ta nie została podjęta przez skarżącego (po dwukrotnym awizowaniu została zwrócona do nadawcy z adnotacją "Zwrot. Nie podjęto w terminie."). Oznacza to, że do tej przesyłki znalazł zastosowanie tryb doręczenia zastępczego określony w art. 44 k.p.a., przy czym rzeczą organu odwoławczego było jednoznaczne dokonanie ustalenia, czy tryb ten został prawidłowo zastosowany i czy domniemanie doręczenia stronie postanowienia organu pierwszej instancji może być zastosowane. Organ odwoławczy bezzasadnie powyższe doręczenie pominął i co najmniej przedwcześnie uznał za skuteczne "powtórne" doręczenie postanowienia, przyjmując jego datę za prawidłową datę doręczenia skarżonego postanowienia. Gdyby bowiem doręczenie zastępcze było skuteczne, od daty jego dokonania należało liczyć upływ terminu do wniesienia zażalenia, a w konsekwencji badać, czy uchybienie tego terminu miało miejsce z winy skarżącego. Podkreślić przy tym należy, że fakt ponownej wysyłki postanowienia organu pierwszej instancji w świetle treści przepisów art. 42 - 44 k.p.a. pozostaje bez znaczenia prawnego, o ile uprzednio dokonano skutecznego doręczenia zastępczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 160/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Wobec istotnych skutków, które wiążą się z faktem dokonania doręczenia, unormowania k.p.a. nie przewidują możliwości przyjęcia kilku różnych dat takiego doręczenia. Jeżeli prawidłowo został zastosowany art. 44 k.p.a., adresat decyzji (postanowienia) nie może powoływać się na obalenie domniemania doręczenia ustanowionego w tym przepisie. Tym samym późniejsze, kolejne już w danej sprawie, doręczenie rozstrzygnięcia organu nie powoduje otwarcia dla strony na nowo terminu do zaskarżenia tego rozstrzygnięcia. Należy mu zaś przypisać jedynie walor informacyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1596/10, Baza Orzeczeń LEX nr 1151942, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2497/10, Baza Orzeczeń LEX nr 996753; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 174/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Jedynie na marginesie należy zaznaczyć, że dla oceny prawidłowości stosowania trybu doręczania przesyłek z art. 44 k.p.a. nie ma znaczenia czy w kopercie (w której przesłano stronie postanowienie) pozostawionej w aktach jako skutecznie doręczona przesyłka pozostawione zostanie doręczone w tym trybie postanowienie, czy też zostanie ono wydane (ponownie przesłane) w terminie późniejszym stronie. Stwierdzenie wniesienia przez skarżącego zażalenia z uchybieniem terminu i odmowa przywrócenia terminu w sytuacji, gdy organ nieprawidłowo ustalił dzień początkowy tego terminu, poprzez co najmniej przedwczesne uznanie za skuteczne kolejnego doręczenia postanowienia, które miało miejsce po uprzednim doręczeniu zastępczym (którego prawidłowości – zgodności z art. 44 k.p.a. – organ nie zbadał), należy uznać za istotne uchybienie przepisom postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 44 k.p.a. Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej winien podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przy czym stan faktyczny należy ustalać po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, czego organ drugiej instancji w niniejszej sprawie nie uczynił. Należy podkreślić, że jeżeli doręczenie zastępcze postanowienia organu I instancji było prawidłowe, to badanie przesłanek do przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia zażalenia organ powinien przeprowadzić w odniesieniu do daty tego doręczenia, nie zaś w odniesieniu do daty "powtórnego" doręczenia postanowienia, które w tej sytuacji posiadałoby jedynie walor informacyjny. Powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy również z tej przyczyny, że w zależności, jaka data doręczenia postanowienia organu pierwszej instancji zostanie przez organ odwoławczy ostatecznie ustalona, tak zmieni się zakres koniecznych ustaleń w przedmiocie zawinienia skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia. Termin ten bowiem będzie musiał zostać ponownie ustalony z uwzględnieniem tej daty. W związku z powyższym wskazać należy organowi odwoławczemu, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie obowiązany w pierwszej kolejności zbadać prawidłowość dokonanego w sprawie doręczenia zastępczego postanowienia organu pierwszej instancji i ustalić prawidłowo termin do wniesienia zażalenia przez skarżącego. Jeżeli doręczenie zastępcze było skuteczne (zgodne z art. 44 k.p.a.) organ winien obliczyć (uwzględniając tak ustaloną datę doręczenia postanowienia) termin do wniesienia zażalenia przez skarżącego, a następnie wezwać go do złożenia wyjaśnień, z których będzie wynikało, czy w okresie biegu tego terminu występowały jakiekolwiek przeszkody w dokonaniu tej czynności w ustawowym terminie, a jeśli tak, to jakie to były przeszkody. Oświadczenie skarżącego w tym zakresie będzie podlegać ocenie organu w świetle przesłanek z art. 58 k.p.a. Należy także wyjaśnić, że ocena przesłanek zastosowania w sprawie art. 58 k.p.a. musi odbywać się z odwołaniem do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności konkretnego przypadku, przy uwzględnieniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść. Przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy. O braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wtedy, gdy wykazane zostanie, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli wówczas, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1980, s. 136). W niniejszej sprawie skarżący powoływał się na okoliczność, że w dniach 9 i 10 grudnia 2014 r. poddany był specjalistycznym badaniom lekarskim, przy czym z przedłożonego organowi, lecz niewłączonego do akt sprawy, zaświadczenia lekarskiego wynika (jak stwierdził organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu), że skarżący od dnia 8 grudnia 2014 r. niezdolny jest do jakichkolwiek zajęć przez okres 10 dni. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, w takiej sytuacji nie można było przyjąć, że skoro przeszkoda do dokonania czynności wystąpiła jedynie w dwóch ostatnich dniach biegu terminu przyjętego przez organ, to skarżący był w stanie wnieść zażalenie w terminie. Stanowisko to jest wadliwe. Wskazuje się bowiem w orzecznictwie sądowym, że nie może stanowić podstawy do odmowy przywrócenia terminu fakt, że przeszkoda uniemożliwiająca terminowe dopełnienie czynności wystąpiła dopiero w ostatnim dniu terminu. Fakt, iż strona mogła wcześniej dokonać czynności, lecz zwlekała z tym do ostatniego dnia ustawowego terminu, w którym zaistniała przeszkoda do dokonania tej czynności, nie może stanowić podstawy odmowy uwzględnienia wniosku z art. 58 k.p.a., bowiem strona nie może przewidywać, że w ostatnim dniu terminu zaistnieje nieprzewidziana sytuacja uniemożliwiająca jej dokonanie czynności z zakresu postępowania administracyjnego (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt I CZ 142/04, Baza Orzeczeń LEX nr 277071, wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 472/07, Baza Orzeczeń LEX 466156, z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 757/08, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 181/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 269/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 653/14 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Trzeba również dodać, że zwolnienie lekarskie od pracy, które według wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1243/97 (Baza Orzeczeń LEX nr 36902) nie jest potwierdzeniem braku winy w uchybieniu terminu, nie może być utożsamiane z każdym zaświadczeniem lekarskim, a w szczególności o treści wskazanej w zaświadczeniu przedłożonym przez skarżącego, z którego wynikała niezdolność do jakichkolwiek zajęć przez okres 10 dni. Dodatkowo, jako błędne należy ocenić stanowisko organu odwoławczego, w którym organ ten z okoliczności złożenia zażalenia przez skarżącego w dniu 11 grudnia 2014 r. wywnioskował o możliwości działania strony również w poprzedzających tę datę dniach, skoro dzień złożenia zażalenia również przypadał na okres niezdolności do zajęć określony w zaświadczeniu lekarskim. Ocena tej okoliczności jest dowolna, a przez to nieprawidłowa. Z faktu, że strona – mimo zaleceń lekarskich, podejmuje starania zmierzające do jak najszybszego dokonania czynności w postępowaniu administracyjnym, nie można wywodzić, że przeszkoda wskazywana przez stronę w ogóle nie wystąpiła lub też nie była przeszkoda rzeczywistą. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z opisanymi powyżej naruszeniami przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), je uchylił. Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy przed podjęciem rozstrzygnięcia powinien dokładnie zbadać stan faktyczny sprawy, tym w szczególności ustalić prawidłowo datę doręczenia postanowienia organu pierwszej instancji oraz wezwać skarżącego do wskazania okoliczności mających na celu uprawdopodobnienie przyczyn uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w odniesieniu do ustalonej daty początkowej terminu.