II SA/Gd 217/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie wniosku Stowarzyszenia A o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika w sprawie ze skarg M. R., K. R., K. M., M. B., Z. B. i Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 26 czerwca 2012 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić wniosek. Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Gminy z dnia 26 czerwca 2012 r., nr XV/114/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym D. w gminie B. Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. A. złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako strony uzasadniając go celami statutowymi A. i faktem zarejestrowania go w rejestrze sądowym. We wskazanych okolicznościach faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wniosek A. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest już kolejnym złożonym w rozpoznawanej sprawie wnioskiem tego rodzaju. Pierwszy rozstrzygnięty został postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 785/12, którym oddalono wniosek tego A. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Sąd uznał wówczas, że wszczęte skargą Wojewody na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów predystynowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym D. w gminie B. postępowanie jest realizacją przysługujących mu uprawnień nadzorczych nad działalnością gminy. W takim zaś postępowaniu stronami jest tylko Wojewoda jako organ nadzoru i organ uchwałodawczy gminy. W tej sytuacji nawet cele statutowe Stowarzyszenia nie mogą kształtować legitymacji prawnoskargowej tego podmiotu. Zwrócić przy tym należy uwagę, że cele statutowe organizacji społecznej winny być określone w statucie w stopniu na tyle ścisłym, ażeby umożliwić powiązanie ich z przedmiotem sprawy, do udziału w której aspiruje dana organizacja. Ze statutu Stowarzyszenia wynika, że jego celem jest działanie na rzecz mieszkańców Ziemi [..] i ochrona wartości w odniesieniu do szeroko pojętej ekologii i środowiska naturalnego, podejmowanie działań na rzecz racjonalnego, zrównoważonego i zintegrowanego rozwoju Ziemi [..] oraz ochrony jej walorów przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych oraz środowiska, a także udział w procesie stanowienia i wykonywania m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ze względu jednak na charakter skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie oraz zakres kontroli sądowej nad zaskarżoną uchwałą, Sąd nie dostrzegł uprawnień ani konieczności udziału Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu wynikających z jego celów statutowych. Według Sądu możliwość rozpoznania kolejnego wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie, czyli w przedmiocie poprzednio już rozstrzygniętym, uzasadniają nowe okoliczności, które nie towarzyszyły rozpoznaniu pierwszego wniosku. Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania wniosku z dnia 11 stycznia 2017 r. Sąd wyjaśnia, że podstawę prawną do orzekania w przedmiocie dopuszczenia podmiotów do toczącego się postępowania sądowego stanowi art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a. Przepis ten, zgodnie z mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie brzmieniem nadanym mu ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2015 r., poz. 658), stanowi: § 1. Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. § 1a. Jeżeli przepis szczególny przewiduje, że strony postępowania przed organem administracji publicznej są zawiadamiane o aktach lub innych czynnościach tego organu przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania, osoba, która brała udział w postępowaniu i nie wniosła skargi, a wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, jeżeli przed rozpoczęciem rozprawy złoży wniosek o przystąpienie do postępowania. § 1b. Jeżeli wynik postępowania sądowego nie dotyczy interesu prawnego osób, o których mowa w § 1 i 1a, a żądają one dopuszczenia do udziału w postępowaniu, sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie. Na postanowienie przysługuje zażalenie. § 2. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. Procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2016, poz. 446), zwanej dalej u.s.g. Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest kontrola legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskutek skargi Wojewody wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Postępowanie z takiej skargi jest więc formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz organu uchwałodawczego gminy. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego bądź gdy sprawa dotyczy zakresu statutowej działalności organizacji społecznej, w tym stowarzyszenia. Istota niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego - ze skargi wojewody wniesionej na uchwałę organu gminy na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wyklucza więc udział w nim innych uczestników postępowania na podstawie regulacji p.p.s.a. Również przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dają podstawy do dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez wojewodę stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, a zatem legitymacja skargowa tego organu oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej - art. 93 ust. 1 u.s.g., która nie może być jednocześnie podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot. Stronami postępowania sądowego zainicjowanego skargą wojewody na uchwałę rady gminy są zatem wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., II OZ 899/10, LEX nr 743989). Linia orzecznicza sądów administracyjnych jest w tym zakresie jednolita i ugruntowana, którą Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2010 r., II OZ 623/10, LEX nr 663731, z dnia 29 stycznia 2014 r., II OZ 64/14, LEX nr 1452941, z dnia 15 stycznia 2013 r., II OZ 1170/12, LEX nr 1274470). Natomiast wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy reguluje art. 101 u.s.g., który określa odrębny rodzaj postępowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że istota niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, tj. ze skargi Wojewody wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. na uchwałę Rady Gminy, wyklucza udział w nim innych podmiotów, w tym wnioskodawcy, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia A. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.