II SA/Gd 276/16

Dnia 7 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2016 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. K. i L. K na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 17 grudnia 2015 roku, nr [...] w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej przy sprzedaży lokalu mieszkalnego postanawia: 1. skargę odrzucić, 2. zwrócić skarżącym D. K. i L. K. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Zaskarżonym w tej sprawie zarządzeniem nr [...] z dnia 17 grudnia 2015 roku Prezydent Miasta odstąpił od żądania od D. i L. K. zwrotu części stanowiącej 90,78 % bonifikaty po jej waloryzacji, udzielonej przy sprzedaży przez Gminę Miasta lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. Z. w G., tj. kwoty 132.711,24 zł wraz z należnymi odsetkami. Jako podstawę prawną zarządzenia wskazał art. 68 ust. 2c w zw. z art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) – w skrócie jako "u.g.n.", oraz uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia 26 listopada 2015 roku w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej przy sprzedaży lokalu mieszkalnego. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) – dalej określanej jako "ustawa o samorządzie gminnym", skarżący – D. K. i L. K. zażądali stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości. Zarzucili, że ww. zarządzenie zostało wydane na podstawie wydanej niezgodnie z prawem uchwały Rady Miasta z dnia 26 listopada 2015 roku, a także z istotnym naruszeniem art. 68 ust. 2c w związku z art. 68 ust. 2 i 2a pkt 5 u.g.n. oraz art. 7 Konstytucji RP, gdyż środki finansowe ze sprzedaży lokalu przy ul. Z. skarżący w całości wykorzystali na nabycie lokalu przy ul. M. Zdaniem skarżących zaskarżone zarządzenie w istotny sposób narusza ich interes prawny, gdyż pozbawia ich ustawowego prawa do zwolnienia, na podstawie przepisu prawa materialnego, jakim jest art. 68 ust. 2a pkt 5 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie - na wypadek, gdyby odrzucenie nie miało miejsca, o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wyjaśnił, że skarżone zarządzenie wywołało skutek w postaci odstąpienia przez Prezydenta Miasta od dochodzenia od skarżących kwoty 132.711,24 zł wraz z ustawowymi odsetkami tytułem udzielonej bonifikaty. Stwierdził też, że charakter dochodzonego roszczenia posiada wymiar stricte cywilny i z tego tytułu nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Organ przywołał treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – dalej określanej w skrócie jako "p.p.s.a.", i podkreślił, że z przepisu tego wynika, iż akt administracyjny podlegający kontroli sądowoadministracyjnej musi dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej. Natomiast skarżone zarządzenie nie jest aktem, o którym mowa w przywołanym przepisie albowiem dotyczy ceny sprzedaży nieruchomości i dochodzonych z tego tytułu roszczeń. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika zaś, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotycząc uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zważyć przy tym należy, że okoliczność dokonania danej czynności przez organ administracji nie przesadza jeszcze o właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania tej sprawy. W myśli natomiast art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przywołanych przepisów wywieść zatem należy, że w odniesieniu do aktów - uchwał, zarządzeń - podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być jedynie te, które dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej. W doktrynie wskazuje się, że intencją ograniczenia wynikającego z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (do uchwał i zarządzeń podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej) jest wyłączenie z zakresu kontroli sądu administracyjnego sporów na tle stosunków cywilnoprawnych między gminami, działającymi przez swoje organy w formie uchwał i zarządzeń, a ich mieszkańcami, gdyż spory te - zgodnie z zasadą wynikającą z art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r.. poz. 101 ze zm.) – w skrócie jako "k.p.c.", powinny należeć do właściwości sądów powszechnych (por. np. T. Woś: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 68; P. Chmielnicki w: K. Bandarzewski i inni: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 583). Tak określony przedmiot zaskarżenia wyznacza zatem kluczową przesłankę dopuszczalności skargi, a tym samym otwarcia drogi postępowania sądowoadministracyjnego wobec wyżej określonych aktów. Przyjmując powyższe założenia Sąd doszedł do przekonania, że będące przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 17 grudnia 2015 roku, nr [...], podjęte w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej przy sprzedaży lokalu mieszkalnego, nie jest aktem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jak podkreślane jest w orzecznictwie, sprawą z zakresu administracji publicznej jest akt administracyjny skierowany do mieszkańców gminy, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, w tym także określające zasady i ogólne czynności z zakresu zarządu majątkiem gminy adresowane do mieszkańców gminy, jak również do jej organów w celu bezpośredniego wykonywania przez gminę zadań publicznych odnoszących się do podmiotów prawa, jako członków społeczności lokalnej. Nie mieszczą się w tym pojęciu niewątpliwie sprawy indywidualne rozstrzygane w konkretnych sprawach w drodze aktów administracyjnych, dotyczące imiennie oznaczonego adresata, w tym wywołujące dla niego skutki w sferze cywilnoprawnej. Wierzytelność, której zwrotu od skarżących domaga się Gmina Miasta, wynika ze stosunku prawnego, jaki w związku z zawarciem umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego i udzieleniem bonifikaty od ceny sprzedaży, łączy Gminę z nabywcami tego lokalu – skarżącymi. Żądanie zwrotu części udzielonej bonifikaty, którego w istocie dotyczy zaskarżone zarządzenie, opiera się na treści przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z art. 68 ust. 2 u.g.n., jeżeli nabywca zbędzie kupiony od gminy lokal niezgodnie z ograniczeniami wynikającymi z przepisów tej ustawy, gminie przysługuje prawo żądania zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Biorąc pod uwagę umiejscowienie wskazanego przepisu (rozdział 8. działu II u.g.n. "Ceny, opłaty i rozliczenia za nieruchomości") oraz regulację zawartą w art. 68 ust. 1 u.g.n., żądanie to jest niczym innym jak żądaniem zwrotu części ceny. Sprawa dotycząca zwrotu bonifikaty jak również odmowy wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej przy sprzedaży lokalu mieszkalnego jest zatem, zgodnie z definicją zawartą w art. 1 k.p.c., sprawą cywilną (vide uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2000 r., OPK 5/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 18; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2010 roku, sygn. I OSK 1338/10, Baza Orzeczeń LEX nr 741528; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2015 roku, sygn. I OSK 3095/14; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 maja 2010 roku, sygn. III SA/Łd 128/10; postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 kwietnia 2012 roku, sygn. II SA/Kr 562/12 i z 29 czerwca 2012 roku, sygn. II SA/Kr 931/12 - wszystkie postanowienia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewidziana w art. 68 ust. 2 u.g.n. ustawowa bonifikata zwrotna oznacza sprzedaż nieruchomości po cenie obniżonej pod warunkiem, że nabywca nie zbędzie tej nieruchomości w okresie karencji na rzecz osoby trzeciej. Dokonanie takiej sprzedaży, a więc spełnienie się warunku, rodzi obowiązek sprzedawcy dochodzenia od kupującego dopłaty ceny – po jej zwaloryzowaniu. Wszelkie indywidualne sprawy związane z udzieleniem, odmową udzielenia, zwrotem bonifikaty w trybie art. 68 u.g.n. są elementami kształtującymi treść umowy sprzedaży tej nieruchomości. Zatem roszczenia związane z tymi sprawami winny być rozstrzygane w drodze powództwa cywilnego, a nie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Trzeba więc przyjąć, że w tym przypadku organ gminy nie wydał zaskarżonego zarządzenia w zakresie sprawowanej przez siebie administracji publicznej (imperium) ale jako właściwy organ gminy, będącej równocześnie podmiotem prawa cywilnego. Zarządzenie to ma więc charakter cywilnoprawnego oświadczenia woli o odmowie zawarcia porozumienia co do ceny sprzedaży nieruchomości, które nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wydany w podobnej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaakceptowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 3 września 2010 roku, sygn. I OSK 1338/10, postanowieniu z 14 maja 2010 roku, sygn. III SA/Łd 128/10). W postanowieniu z dnia 21 października 2001 r. (sygn. II SA 2313/01, Pr. Gospodarcze 2002/2/48) Naczelny Sąd Administracyjny słusznie wskazał, że o dopuszczalności skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na akt podejmowany przez organ gminy decyduje jego przedmiot. Akt organu gminy niezawierający żadnych elementów władztwa publicznego i mający w zamierzeniu wywołać wyłącznie skutki cywilnoprawne nie jest w swym charakterze aktem z zakresu administracji publicznej. Jak bowiem zauważył T. Woś w komentarzu do p.p.s.a. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz. Warszawa 2005, s 71), kryterium wyróżniającym zaskarżalność danego aktu stanowi jego charakter i skutki z niego wynikające. Jeżeli zatem zarządzenie zawiera regulację ogólną, wskazuje zasady, na podstawie których mają być w przyszłości kształtowane stosunki prawne gminy z partnerami cywilnoprawnymi, należy dopuścić jego zaskarżalność. Natomiast oświadczenia woli organów gminy jako podmiotu prawa cywilnego, w tym również w zakresie w jakim wynika to z obowiązującego prawa - wyrażone w formie zarządzeń lub uchwał, skierowane do oznaczonego podmiotu, a stanowiące realizację powyższych ogólnych reguł i zasad, nie powinny podlegać kontroli sądu administracyjnego. Uwzględniając zatem przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone zarządzenie nie jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, co przesądza o niedopuszczalności jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Dlatego też skargę na te zarządzenie - zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego, należało odrzucić. O zwrocie wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.