II SA/Gd 301/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skargi G. C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 4 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy z dnia 28 lutego 2012 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie zespołu elektrowni wiatrowych [...] w gminie C. oddala skargę. Rada Gminy w dniu 28 lutego 2012 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie zespołu elektrowni wiatrowych "O. L. – L." w gminie Ch. Zgodnie z wymogami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm.) Rada Gminy przedłożyła podjętą uchwałę organowi nadzoru - Wojewodzie. Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym Nr [...], podjętym w dniu 4 kwietnia 2012 r. stwierdził nieważność przedłożonej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem. Według Wojewody sprzeczność ta polega na niezgodności uchwalonego planu miejscowego z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ch., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia 9 czerwca 2003 r. W Studium bowiem tereny objęte uchwalonym planem zagospodarowania w rejonie zespołu elektrowni wiatrowych "O. L. – L." oznaczone są w przeważającej części jako "gleby chronione - klasa I - III", "gleby chronione - klasa IV" oraz "lasy". Według ustaleń planu tereny 1E/R, 2E/R, 3E/R, 4E/R i 5E/R są to tereny rolnicze i lokalizacji urządzeń elektroenergetyki, w tym elektrowni wiatrowych, co jest niezgodne z ustaleniami Studium, gdzie obszar ten stanowi "gleby chronione - klasa l - III" i "gleby chronione - klasa IV", a część terenu 5E/R, obejmująca działkę o numerze ewidencyjnym [...], jest zgodnie z rysunkiem Studium przeznaczona pod lasy. Organ nadzoru wskazał, że niezgodne z ustaleniami Studium jest również przeznaczenie w uchwalonym planie miejscowym terenu 7U na teren zabudowy usługowej. Zgodnie ze Studium, obszar ten stanowi "gleby chronione - klasa IV", podobnie jak teren 10ZL, oznaczony w planie jako tereny lasów. Wojewoda wskazał, że Rada Gminy w toku procedury planistycznej jest związana ustalenia obowiązującego Studium i postanowienia planu muszą być z nim zgodne. Jak wynika z art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.), ustalenia studium wiążą organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium zależy m.in. od szczegółowości zapisów studium. Niemniej jednak zasadą, wyrażoną w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest możliwość uchwalenia planu dopiero po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wymóg nienaruszania przez plan ustaleń studium jest więc bezwarunkowy. Według Wojewody sprzeczność wskazanej uchwały z przepisami prawa polegała również na niedopełnieniu procedury planistycznej wynikającej z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez nieuwzględnienie wymogu art. 17 pkt 6c ustawy w związku z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121 poz.1266 ze zm.), tj. niedopełnienie obowiązku uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. Obowiązek powstaje w sytuacji, gdy w miejscowym planie dokonuje się zmiany przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha — w takim przypadku wymagane jest uzyskanie zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Jak wynika z tekstu uchwalonego planu, powierzchnia gruntów rolnych klasy IlIa i Illb, planowanych do wyłączenia z produkcji rolnej, przekracza 3,5 ha, przy czym na terenie 5E/R wynosi 1,33 ha. W tej sytuacji brak zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego, powodującym nieważność uchwały. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wniosła Rada Gminy. Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucając naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 3 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że brak występowania w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ch. obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, jest podstawą do stwierdzenia niezgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Zarzucono nadto naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że miejscowy plan zagospodarowania w rejonie zespołu elektrowni wiatrowych "O. L. – L." jest niezgodny z ustaleniami Studium Gminy oraz naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zwiazku z art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie zespołu elektrowni wiatrowych "O. L. – L." w gminie Ch. nie dopełniono obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Uzasadniając zarzuty skarżący wyjaśnił, że w dacie uchwalania Studium Gminy z 2003 r. nie obowiązywał przepis art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który obliguje Radę do ustalania w studium rozmieszczenia przewidywanych na obszarze gminy obszarów, na których będą się znajdowały urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Z tego też powodu rozmieszczenia kwestionowanego zespołu elektrowni wiatrowych nie przewidziano w Studium, z którym w zgodności pozostaje uchwała o planie. Skarżący twierdził, że o zgodności planu ze Studium nie świadczy tylko rysunek Studium, ale przede wszystkim część opisowa Studium, z której jasno wynikają kierunki rozwoju i polityki zagospodarowania przestrzennego gminy Ch. W pkt III wśród celów rozwoju gminy wskazano zrównoważony rozwój gminy m.in. z wykorzystaniem ekologicznych źródeł energii. W gminie stworzono trzy główne strefy funkcjonalne: 1. uzdrowiskowo – rekreacyjną, 2. rolniczo – turystyczną oraz 3. turystyczno – rekreacyjną. W strefie 2 wskazano, że już występują i planuje się dalsze lokalizacje elektrowni wiatrowych, w których sąsiedztwie przewidziano utworzenie zakładów ogrodniczych produkujących warzywa i kwiaty z wykorzystaniem wytworzonej energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych. Wśród celów i zasad rozwoju gminy wskazano zapewnienie nieprzerwanej dostawy energii elektrycznej, w tym energii pochodzącej z elektrowni wiatrowych. W pkt 12.2 przewidziano lokalizację elektrowni wiatrowych, które mogą wspomóc zasilanie w sieci lub zabezpieczyć lokalne zaopatrzenie w energię elektryczną obiektów produkcyjnych, ogrodniczych, rolniczych. W odniesieniu do zarzutu braku uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wyjaśniono, że stanowisko to przyjęto bez analizy dokumentacji formalno – prawnej, z której wynika, że z powodu brak cech zwartego obszaru, na którym zlokalizowane mają być elektrownie wiatrowe, nie było potrzeby uzyskiwania takiej zgody. Skarżący wskazał, że plan jest zgodny ze Studium, chociaż w szczegółach nie z jego rysunkiem, który ze względu na skalę, w której został sporządzony oraz adekwatny do niej poziom dokładności nie jest wolny od błędów m.in. dotyczących oznaczenia lasów (dz. nr [...] w obszarze 5E/R). Plan te omyłki prostuje. Ewidencja gruntów potwierdza, że działka nr [...] nie ma przeznaczenia pod lasy. Ze względu na koszty zmian omyłek w wersji graficznej Studium, nie zostały one przeprowadzone. Błąd w rysunku Studium dotyczy również działki nr [...] w strefie 10 ZL, która w ewidencji gruntów ma przeznaczenie leśne i tak faktycznie jest wykorzystywana. Studium nie planowało zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele rolnicze. W kierunkach polityki przestrzennej wskazano na maksymalne ograniczanie przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne. W odniesieniu do zakwestionowanego przeznaczenia terenu 7U wyjaśniono, że jego przeznaczenie zostało ustalone w miejscowym planie zgodnie z obowiązującym na tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "K.", dla działki nr [...] we wsi K. w gminie Ch. uchwalonym uchwałą Rady Gminy z dnia 9 czerwca 2009 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. nr 115). Skarżący wskazał, że Gmina podtrzymała odnośnie części tej działki znajdującej się na jej obszarze ustalenia planu już obowiązującego w stosunku do pozostałej części tej działki leżącej na terenie sąsiedniej gminy, a ustalenia tamtego planu nie były przez Wojewodę kwestionowane odnośnie ich zgodności ze Studium. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.), jakim jest rozstrzygnięcie nadzorcze wydane w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd uznał skargę za niezasadną, uznając, że uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie zespołu elektrowni wiatrowych "O. L. – L." w gminie Ch. jest sprzeczny z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (w:) T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Sąd podzielił zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko odnośnie naruszenia procedury planistycznej poprzez brak uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne określone w planie miejscowym. Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c) u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Przepisami odrębnymi regulującymi przedmiotową materię są natomiast przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. O konieczności uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych (leśnych) na cele nierolnicze (nieleśne) - o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych decyduje zatem powierzchnia gruntów rolnych (leśnych) przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na realizację tego celu nierolniczego (nieleśnego) oraz zwarty charakter obszaru podlegającego zmianie przeznaczenia. W zakresie interpretacji kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy terminu "zwarty obszar" orzecznictwo sądów administracyjnych jest rozbieżne. Według stanowiska prezentowanego m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2011 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 466/11, (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl), pojęcie "zwarty obszar projektowany" należy interpretować mając na uwadze całe projektowane przedsięwzięcie. Przedmiotem badanej przez Sąd uchwały był miejscowy plan obejmujący teren przeznaczony na park elektrowni wiatrowych. Z ustaleń planu wynikało, że teren przeznaczony na park elektrowni wiatrowych obejmuje teren przeznaczony pod 29 siłowni (każda z siłowni zajmuje co najmniej 18 arów) i pod drogi dojazdowe do nich, na gruntach klas I-III. W sprawie tej Gmina wskazywała, że zwarty obszar projektowany nie przekracza 0,5 ha, bowiem należy go liczyć oddzielnie dla każdej siłowni a ten nie będzie przekraczał 18 arów. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tego stanowiska. Sąd stanął na stanowisku, że nawet wówczas, gdy działki podlegające wyłączeniu nie sąsiadują ze sobą, istnieją podstawy ku temu, aby ich obszar zsumować celem sprawdzenia czy przekroczone zostało kryterium obszarowe w odniesieniu do całej inwestycji farmy wiatrowej, o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (podobnie wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 października 2011, IV SA/Po 330/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko powyższe opiera się na funkcjonalnej wykładni pojęcia "zwartego obszaru", zgodnie z którą uznanie obszaru za zwarty zależy od tego, czy podlegający obszar przeznaczony jest na inwestycję jednego rodzaju. Natomiast w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 94/12, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przeznaczaniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych (farmę wiatrową), dokonał odmiennej interpretacji pojęcia "zwartego obszaru". Sąd wskazał, że w sprawie nie ulegało wątpliwości, że obszar, który przeznaczono na lokalizację zespołu elektrowni wiatrowych (farmy wiatrowej) nie był zwarty w znaczeniu literalnym. Zgodnie z językowym znaczeniem tego pojęcia obszar zwarty jest to bowiem obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego; ścisły, zbity, gęsty, skupiony; jednolity pod względem ukształtowania, kompozycji, budowy, składu, harmonijnie zespolony, nie zróżnicowany, nie rozczłonkowany, spójny (Słownik Języka Polskiego pod redakcją M.Szymczaka, Warszawa 1981). Z części graficznej planu wynikało, że obszar planowanej elektrowni był rozczłonkowany, składał się on z 18 elementów, które nie były ani położone blisko jeden obok drugiego, ani skupione w jednym miejscu. Pod poszczególne elektrownie wiatrowe przeznaczono 18 odrębnie położonych obszarów, zastrzegając, że na każdym z tych terenów może powstać tylko jedna elektrownia wiatrowa (jeden wiatrak), że na każdym z tych terenów obszar wymagający trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej nie może wynosić więcej niż 0,5 ha oraz że tereny niezainwestowane pod potrzeby elektrowni wiatrowych należy pozostawić w dotychczasowym rolniczym użytkowaniu (§ 17 ust. 1, 3, 5 i 7 zaskarżonej uchwały). Rozważając, czy zwrot ten należy rozumieć literalnie, czy też należy mu nadać inne znaczenie, w szczególności takie, w którym o tym, że obszar jest zwarty decydować będzie to, iż został on przeznaczony na inwestycję jednego rodzaju, Sąd stwierdził, że obszar zwarty, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego, skupiony i nie rozczłonkowany, a nie suma wszystkich obszarów przeznaczonych na tę inwestycję, bez względu na ich wzajemne położenie. Sąd wskazał, że brak jest istotnych powodów, aby w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przeznaczaniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych (farmę wiatrową) odejść od literalnego rozumienia zwrotu "zwarty obszar", użytego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na odmienność sytuacji uchwalania miejscowego planu w związku z przeznaczaniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych od sytuacji dotyczącej wydawania decyzji warunkach zabudowy. W sprawach dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, w których wykładni zwrotu "zwarty obszar" dokonuje się w związku z koniecznością oceny czy teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), mogą pojawić się obawy o możliwość obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Obawy te mogą uzasadniać odejście od literalnego rozumienia zwrotu "zwarty obszar". Takie obawy jednakże nie pojawiają się w przypadku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą dokonania takiego ustalenia w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie planowana inwestycja, mająca być przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy. Nie są znane inne zamierzenia dotyczące tego samego terenu rolnego. Zasadne wydaje się więc, że w takiej sprawie zwrot "zwarty obszar" może być rozumiany inaczej niż wtedy, gdy jest uchwalany plan miejscowy. Można w szczególności uwzględnić czy inwestycja, która ma być przedmiotem jednej decyzji o warunkach zabudowy, nie jest elementem większego zamierzenia, które celowo, bowiem z zamiarem obejścia ograniczeń wynikających z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest realizowane w oparciu o wiele decyzji o warunkach zabudowy, z których każda z osobna będzie obejmowała obszar niewymagający zgody na przeznaczenie na cel nierolniczy, jednakże po zsumowaniu tych obszarów stanowić one będą "zwarty obszar" przekraczający normy określone w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podobne niebezpieczeństwo w przypadku uchwalania planu miejscowego nie występuje. Podobne stanowisko wyrażono w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 października 2012 r., II SA/Sz 710/12, Lex nr 1229774 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2012 r., II OSK 996/12, Lex nr 1219266). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko w zakresie zasadności wykładni językowej pojęcia "zwarty obszar" użytego w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i powołaną wyżej argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 94/12. W ocenie Sądu, za przyjęciem takiego stanowiska przemawia fakt, że norma art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi w istocie normę ingerującą w uprawnienia właściciela nieruchomości. Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewidują dwa tryby wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Co do zasady, zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Natomiast w przypadku przekroczenia przez zwarty obszar projektowany do wyłączenia wielkości 0,5 ha – zastosowanie znajduje tryb przewidziany w art. 7 ust. 2 ustawy, który wymaga by wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nastąpiło w planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przewiduje zasadę, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Własność, w tym własność nieruchomości jest prawem konstytucyjnie chronionym z mocy art. 21 ust.1 Konstytucji. Przepis wprowadzający ograniczenie możliwości uzyskania wyłączenia z produkcji użytków rolnych przekraczających 0,5 ha w trybie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i wymagający wszczęcia dla takiego wyłączenia procedury planistycznej, ogranicza uprawnienia właścicielskie. Nie powinien on zatem być interpretowany rozszerzająco w drodze wykładni, prowadzącej do zmiany zakresu jego stosowania. Wskazać także należy, iż również w przypadku decyzji o warunkach zabudowy w części orzecznictwa dokonywano wąskiej literalnej wykładni normy 7 ust. 2 ustawy. (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r. II OSK 2225/10 Lex nr 1138112, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2008 r., II OSK 738/07, z dnia 10 stycznia 2008 r. II OSK 1826/06 oraz z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. II OSK 299/09, http://www.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 września 2010 r. sygn. II S.A./Lu 308/10 Lex nr 753771, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. IV S.A./Wa 1502/08 Lex nr 529571). W niniejszej sprawie wskazać jednak należy, iż treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie zespołu elektrowni wiatrowych "O. L. – L." w gminie Ch. nie daje podstaw do uznania, iż w planie tym dokonano wyłączenia z produkcji rolnej gruntów, których zwarty obszar nie przekracza 0,5 ha. Z § 4 ust. 3 pkt 8 lit. g) części opisowej planu wynika, że w powołanym przepisie planu określono, że suma maksymalnych powierzchni gruntów rolnych pochodzenia mineralnego nie stanowiących zwartego obszaru, jakie są planowane do wyłączenia z produkcji rolnej w związku z realizacją inwestycji wyniesie – na terenie 1 E/R: kl. IIIa – 0,26 ha, kl. IIIb – 0,89 ha, kl. IVa – 0,16 ha, – na terenie 3 E/R: kl. IIIa – 0,32 ha, kl. IIIb – 0,28 ha, – na terenie 4 E/R: kl. IIIb – 0,24 ha, kl. IVb – 3,11 ha, kl. V – 0,22 ha, – na terenie 5 E/R: kl. IIIb – 1,33 ha, kl. IVa – 3,00 ha, kl. IVb – 2,00 ha, – na terenie 2 E/R: kl. IIIa – 0,4 ha. W § 5 części opisowej planu wskazano natomiast, że ustala się zmianę przeznaczenia 12,21 ha powierzchni gruntów rolnych pochodzenia mineralnego, nie stanowiących zwartego obszaru użytków rolnych, w postaci: gruntów ornych kl. IIIa – 0,98 ha, IIIb – 2,74 ha, kl. IVa – 6,27 ha, kl. IVb – 2,00 ha, i kl. V – 0,22 ha na cele nierolnicze zgodnie z ustaleniami planu. Analiza wskazanych postanowień planu prowadzi do wniosku, że suma gruntów rolnych przewidziana do zmiany przeznaczenia na nierolnicze znacznie przekracza wielkość graniczną 0,5 ha. W sytuacji, gdy grunty planowane do zmiany przeznaczenia na nierolnicze przekraczają wielkość, od której uzależniony jest obowiązek uzyskania zgody, z art. 7 ust. 2 ustawy, okoliczność, iż grunty przeznaczone do wyłączenia nie stanowią obszaru zwartego powinna wyraźnie wynikać z treści planu, jego części graficznej bądź opisowej, tak jak to miało miejsce w sprawie sygn. akt II OSK 94/12, w której pod poszczególne elektrownie wiatrowe przeznaczono 18 odrębnie położonych obszarów, uwidocznionych w części graficznej planu, zastrzegając, że na każdym z tych terenów może powstać tylko jedna elektrownia wiatrowa (jeden wiatrak), na każdym z tych terenów obszar wymagający trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej nie może wynosić więcej niż 0,5 ha oraz że tereny niezainwestowane pod potrzeby elektrowni wiatrowych należy pozostawić w dotychczasowym rolniczym użytkowaniu. Zapisy planu w niniejszej sprawie odnoszące się do terenów rolnych przewidzianych do zmiany przeznaczenia na nierolnicze w związku z lokalizacją w jednostkach planistycznych 1 E/R, 3 E/R, 4 E/R i 5 E/R urządzeń elektroenergetyki, w tym 14 elektrowni wiatrowych, nie zawierają ustaleń umożliwiających dokonanie oceny, czy tereny przeznaczone pod inwestycję planowanej farmy wiatrowej mają charakter zwarty czy też nie. Stwierdzenie w § 4 ust. 3 pkt 8 lit. g) i § 5 części opisowej planu, że wyłączeniu z produkcji rolnej podlegają grunty nie stanowiące zwartego obszaru, nie czyni zadość wskazanym wyżej wymogom, bowiem na podstawie takiego zapisu nie jest możliwie dokonanie oceny spełnienia w planie tego warunku. W części opisowej i graficznej planu nie wskazano ani wielkości poszczególnych działek podlegających wyłączeniu z produkcji rolnej, ani ich położenia względem siebie. Dla określenia obszaru podlegającego zmianie przeznaczenia w związku z budową zespołu elektrowni wiatrowych należało w planie wskazać dokładnie, jaką powierzchnię mają mieć działki przeznaczone na każdą z siłowni oraz określić odległości, jakie winny dzielić poszczególne działki przeznaczone pod lokalizację siłowni. Dopiero wówczas możliwe byłoby stwierdzenie, czy tereny pod lokalizację zespołu elektrowni wiatrowych o powierzchni kilkunastu hektarów, podlegające zmianie przeznaczenia na nierolnicze nie mają charakteru zwartego. Powyższego stanowiska nie mógł zmienić powoływany przez skarżącą gminę argument, że o wielkości gruntów przewidzianych do zmiany przeznaczenia w związku z lokalizacją farmy wiatrowej świadczy określona w § 4 ust. 3 pkt 8 lit. h) części opisowej planu maksymalna wielkość fundamentu pod pojedynczą elektrownię wiatrową – 40 m x 40 m. Maksymalne wymiary stopy fundamentowej pod elektrownię wiatrową nie przesądzają wielkości działki, na której ma ona być zlokalizowana. Zmianie przeznaczenia na nierolnicze w związku z planowanym umiejscowieniem na wskazanym obszarze elektrowni wiatrowych podlegać musi całą działka przeznaczona pod zabudowę a nie jej część odpowiadająca wymiarom fundamentów. Działki takie nie zostały w planie określone, nie wskazano też wymaganych między nimi odległości. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd uznał, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym słusznie stwierdzono nieważność uchwały, bowiem brak wymaganej zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej stanowi istotne naruszenie trybu jego sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Odnośnie zarzutów organu nadzoru, co do sprzeczności ustaleń planu ze studium, Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru o sprzeczności planowanego zespołu elektrowni wiatrowych z postanowieniami Studium uchwalonego uchwałą Rady Gminy z dnia 9 czerwca 2003 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ch. W dacie podejmowania uchwały w przedmiocie studium nie obowiązywała jeszcze regulacja art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w myśl której, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. Regulacja ta obowiązuje bowiem od 25 września 2010 r. Art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 155 poz. 1043) wprowadzający tę zmianę stanowił, że obowiązujące w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz plany zagospodarowania przestrzennego województw zachowują moc. Wobec tego w uchwalonym w 2003 r. Studium gminy Ch. ustalenie rozmieszczenia farm wiatrowych nie było konieczne. 15 ust. 1 u.p.z.p. zobowiązuje wójta, burmistrza, prezydenta miasta do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy. Rada jako twórca polityki przestrzennej gminy dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania organu planistycznego ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium i jego szczegółowości. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Jednak plan musi stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę. Obowiązująca w dacie uchwalania kwestionowanego planu miejscowego uchwała Rady Gminy z dnia 9 czerwca 2003 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ch., przewidywała w pkt III "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" cele rozwoju gminy, wśród których wskazano m.in. zrównoważony rozwój gminy z wykorzystaniem ekologicznych źródeł energii przy uwzględnieniu korzystnych warunków klimatycznych w pasie nadmorskim. W Studium wskazano, że warunki klimatyczne gminy wykorzystywane są już do tworzenia i funkcjonowania elektrowni wiatrowych. W studium wskazano, że na obszarze gminy zostaną wytypowane najkorzystniejsze obszary lokalizacji wiatrowych parków energetycznych. (str. 22) Sprecyzowano w nim także "Uwarunkowania lokalizacji elektrowni wiatrowych", wskazując, że na obszarze gminy istnieją korzystne warunki do lokalizacji takich elektrowni, a gmina wspierać będzie inwestorów w tym zakresie (str. 139). W studium wskazano, że obserwacja dotychczasowych trendów oraz ocena możliwości i ograniczeń rozwoju gminy doprowadziła do wyznaczenia trzech głównych stref funkcjonalnych: 1. uzdrowiskowo – rekreacyjnej, 2. rolniczno – turystycznej oraz 3. turystyczno – rekreacyjnej. W strefie 2 obok przeznaczenia rolniczego przewidziano również w sąsiedztwie już istniejących elektrowni wiatrowych dalsze lokalizacje elektrowni wiatrowych, które po uwzględnieniu wymagań krajobrazowych związanych z ochroną historycznego krajobrazu wsi, mają wpisać się w krajobraz i funkcjonowanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej, nie naruszając rygorów związanych z funkcją mieszkaniową i ograniczając rozwój funkcji mieszkaniowej i chroniąc przestrzeń rolniczą (str. 148). W ramach realizacji funkcji rolniczych przewidziano lokalizację przy farmach wiatrowych zakładów ogrodniczych (cieplarni) wykorzystujących energię z elektrowni wiatrowych (str 177). Energia elektryczna z planowanych na terenie gminy elektrowni wiatrowych według koncepcji Studium ma wspomóc zasilanie w sieci i zabezpieczyć lokalne zaopatrzenie w energię obiektów produkcyjnych ogrodniczych, rolniczych (str.190). Teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rejonie zespołu elektrowni wiatrowych "O. L. – L." pokrywa się z lokalizacją w Studium strefy 2, w której obok funkcji rolniczej przewidziano umiejscowienie elektrowni wiatrowych. Przewidziane w planie jednostki planistyczne o symbolach E/R zachowują funkcję rolniczą. Skoro w Studium wskazano na celowość lokalizacji na terenie gminy elektrowni wiatrowych i jednocześnie nie określono poszczególnych obszarów przeznaczonych pod elektrownie, brak jest podstaw do stwierdzenia, że lokalizacja elektrowni przyjęta w planie narusza ustalenia studium, z uwagi na przeznaczenie w studium tego terenu na funkcję rolniczą. Lokalizacja zespołu 15 elektrowni wiatrowych we wskazanych jednostkach planistycznych nie stoi w sprzeczności z zapisami Studium i z wyznaczonym w nim kierunkiem rozwoju gminy. Skoro celem studium jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, to akt taki musi być ogólniejszy od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan nie musi być wierną kopią studium. Plan może rozwijać i uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w studium i nie powoduje to niezgodności ze studium. Zgodność planu ze studium nie może polegać na zgodności dosłownej. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2012 r., II SA/Kr 91/12, Lex nr 1145806) Za sprzeczne ze Studium uznać natomiast należy natomiast uznać rolnicze zamiast leśnego przeznaczenie części jednostki 5E/R. Według Studium, część obszaru oznaczonego w planie symbolem 5E/R jest przeznaczona pod lasy. Obszar tego terenu jest znaczny. Zakres tego terenu jest w Studium wyraźny i w planie przeznaczenie to nie zostało niewątpliwie zachowane. Argument Gminy, iż określenie w Studium tego terenu, jako leśnego nastąpiło omyłkowo, bowiem teren ten nie jest porośnięty lasem i treść planu zagospodarowania przestrzennego naprawiła tę omyłkę, nie jest zdaniem Sądu uzasadniony. Z rysunku Studium wynika, że przyjęte w nim granice terenów leśnych nie są odzwierciedleniem istniejącego stanu zagospodarowania nieruchomości. Przeciwnie w schemacie nr 5 wskazano, że oznaczanie lasów w Studium obejmuje kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, nawet jeżeli aktualnie na tym terenie nie ma lasu, to zgodnie z kierunkiem rozwoju określonym w Studium, planowanie przestrzenne winno zmierzać do osiągnięcia takiego celu. W uchwalonym planie dotyczącym farmy wiatrowej "O. L. – L." zmieniono przeznaczenie części terenu przewidzianej w Studium pod lasy, przeznaczając ją pod funkcję rolną z uwzględnieniem możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych. Taka zmiana przeznaczenia gruntów w planie w stosunku do obowiązującego Studium ma charakter istotny, albowiem przyjmuje przeznaczenie terenu w planie miejscowym odmienne od przyjętego w Studium, co stoi w sprzeczności z normą art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Także oznaczenie w planie obszaru 10 Zl jako trenów leśnych, uznanych w Studium za tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, co do zasady, odbiega od ustaleń Studium. Niemniej ta sytuacja wymaga, zdaniem Sądu odmiennej oceny. Nie każdy przypadek niespójności ustaleń planu ze studium uznać należy za naruszający ustalenia studium. Gmina wskazywała, że na tym terenie istnieje las, który nie został omyłkowo uwzględniony w treści Studium. Obszar ten nie jest znaczny, a teren ten bezpośrednio graniczy z terenem przewidzianym zarówno w planie zagospodarowania jak i w Studium pod lasy. Różnicę między ustaleniami studium i planu można w takiej sytuacji uzasadnić odmienną skalą sporządzania rysunku Studium i planu, oraz pewną płynnością poszczególnych stref planowanego zagospodarowania w Studium, w którym brak jest odwzorowania granic poszczególnych działek. W ocenie Sądu stalenia planu w tym zakresie nie naruszają zatem ustaleń Studium. Odnośnie terenu 7 U przeznaczonego pod funkcję usługową, zakres tego obszaru przewidziany w planie ma niewielki obszar, takie przeznaczenie tego terenu jest związane z funkcją terenu sąsiedniego objętego innym planem zagospodarowania przestrzennego. Teren ten leży w strefie oznaczonej w Studium jako rolniczo-turystyczna. Ze schematu nr 5 Studium dotyczącego polityki przestrzennej wynika, że na rysunku części graficznej Studium w ogóle nie określono rozmieszczenia funkcji usługowej. Natomiast w części tekstowej Studium wskazano na konieczność rozwoju funkcji usługowej i wskazano kierunki tego rozwoju. (str. 169) Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że wprowadzenie przez plan takiej funkcji pozostawało w sprzeczności z treścią Studium. Biorąc pod uwagę poczynione ustalenia oraz dokonaną oceną prawną Sąd uznał, że rozstrzygnięciem nadzorczym słusznie stwierdzono nieważność planu. Istotne naruszenie przez organ planistyczny procedury uchwalania planu przez pominięcie wynikającego z art. 17 pkt 6 lit. c) u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wymogu uzyskania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, stanowi istotne naruszenie procedury uchwalania planu skutkujące stwierdzeniem jego nieważności zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Nadto uchwalony plan w zakresie części terenu objętego jednostką planistyczną 5 E/R przeznaczonego w Studium pod lasy, narusza zasadę sporządzania planu miejscowego przewidzianą w art. 20 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą plan miejscowy nie powinien naruszać ustaleń studium. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako bezzasadną. 1.