II SA/Gd 316/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicza po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2011 r. na rozprawie sprawę ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Decyzją z dnia 22 września 2010r., wydaną na podstawie art. 105 §1 Kpa, Burmistrz Miasta i Gminy umorzył postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S. przy ul. C. [...], obręb geodezyjny nr [...] - działka nr [...] o powierzchni 611m2 i działka nr [...] o powierzchni 620 m2. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że decyzją z dnia 17 maja 2004r. odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S. przy ul. C. [...], obręb geodezyjny nr [...] - działki nr [...] o powierzchni 611m2 i działki nr [...] o powierzchni 620 m2 na rzecz T. P., D. S. i Ł. R. Samorządowego Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku T. P., decyzją z dnia 25 czerwca 2010r. stwierdziło nieważność decyzji z dnia 17 maja 2004r. W związku z tym w dniu 31 sierpnia 2010r. T. P. wniosła o ponowne rozpoznanie jej wniosku z dnia 19 kwietnia 2004r. w sprawie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Organ wskazał, że dnia 16 lutego 2009r. oraz 25 kwietnia 2009r. wygasło prawo użytkowania wieczystego w odniesieniu do przedmiotowych działek. Wygaśnięcie tego prawa stanowi przesłankę umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W odwołaniu od powyższej decyzji T. P. wniosła o rozpoznanie sprawy w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie złożenia wniosku, gdyż decyzja potwierdzająca nabycie własności z mocy prawa ma charakter deklaratoryjny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 lutego 2011r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 3 stała się ostateczna. Ustawa ta obowiązywała do dnia 12 października 2005r. i została uchylona art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Jednocześnie w art. 8 tej ustawy stwierdzono, że do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9 i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje sie przepisy niniejszej ustawy. Ostateczna decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 17 maja 2004r. rozstrzygająca wiosek T. P. o nabycie prawa własności nieruchomości położonej w S. przy ul. C. [...], obręb geodezyjny nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek orzeczenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze 25 czerwca 2010r., stwierdzającego jej nieważność. Wniosek T. P. nie został rozstrzygnięty i do jego rozpoznania mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Nie można bowiem wydać decyzji na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wynika, że osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z odpisów ksiąg wieczystych nr [...] wynika, że właścicielem działek nr [...] położonych w S. było Miasto I Gmina S., zaś użytkownikami wieczystymi T. P., D. S. i Ł. R. Prawo użytkowania wieczystego było ustanowione do dnia 25 kwietnia 2009r. w stosunku do działki nr [...] (dawniej [...]) i do dnia 12 lutego 2009r. w stosunku do działki nr [...](dawniej [...]). W dniu rozpoznawania sprawy przez Kolegium T. P. nie jest już użytkownikiem wieczystym nieruchomości składającej się z działek nr [...], a zatem nie przysługuje jej uprawnienie do ubiegania się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego. W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie przekształcenia, na skutek wygaśnięcia tego prawa, stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 §1 Kpa. Z tych względów organ odwoławczy uznał zarzuty odwołania za niezasadne. Nadto wskazał, że organy administracji działają na podstawie prawa i wydają rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy obowiązujące. T. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zastosowanie naruszającego konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych przepisu art. 8 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim odnosi się do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości i niezakończonych decyzją ostateczną, w sytuacji gdy wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie własności został złożony w kwietniu 2004r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że domagała się rozpoznania wniosku z dnia 19 kwietnia 2004r. w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie jego złożenia. Decyzja wydawana w oparciu o art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości jest decyzją deklaratoryjną, która potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dacie nabycia własności z mocy prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w oparciu o stan faktyczny istniejący w dacie orzekania przyjęło, że skarżąca nie jest już użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2008r. w sprawie I OSK 1369/07. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowi art. 105 § 1 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W rozumieniu wskazanego powyżej przepisu sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczego, w formie decyzji administracyjnej, działania organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006r. I OSK 967/05, LEX 201507). Bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006r. II SA 42801, LEX 137801). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem żądanie strony (art. 61 § 1 Kpa) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kpa, bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z wnioskiem - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 1990r. II SA 1240/89 ONSA 1990, nr 1 poz. 16). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w celu wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przewidzianej w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest prawo użytkowania wieczystego. Prawo to jest przedmiotem władczych działań organu administracji publicznej podejmowanych w formie decyzji administracyjnych. Decyzja administracyjna przekształca (zmienia) to prawo na prawo własności. Zgodnie z art. 1 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) osoby fizyczne (także następcy prawni tych osób - ust. 3 ustawy), będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z przepisu tego wynikają przesłanki warunkujące możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Są nimi: • złożenie wniosku przez podmioty uprawnione w terminie określonym w art. 1 ust. 5 ustawy (do dnia 31 grudnia 2010 r.), • nabycie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych przed dniem wejścia w życie przepisów niniejszej ustawy, czyli przed dniem 13 października 2005 r., pod warunkiem, że w tym okresie umowa wieczystego użytkowania nie wygasła, albo nie została rozwiązana. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w celu wydania decyzji o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości jest prawo użytkowania wieczystego określonych przez ustawodawcę kategorii nieruchomości. Jeżeli zatem nie ma prawa użytkowania wieczystego, to nie ma przedmiotu postępowania administracyjnego, czyli postępowanie to jest bezprzedmiotowe. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa - odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna. Decyzja ta, zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 2 w/w ustawy, stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. W świetle powyższego przepisu dopiero decyzja administracyjna przekształca prawo użytkowania wieczystego w prawo własności. Do przekształcenia takiego nie dochodzi zatem z mocy prawa (ex lege), gdyż jego źródłem jest decyzja organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 982/09, czy wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 marca 2009r., sygn. akt II SA/Gd 841/08, wyrok WSA w Opolu z 15 września 2010 r. sygn. akt II SA/Op 469/10). Decyzja ta ma charakter konstytutywny, co oznacza, że dopiero w momencie, gdy stanie się ona ostateczna następuje przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Z tą chwilą dochodzi zatem do przekształcenia stosunku prawnorzeczowego - prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Decyzyjny tryb załatwiania sprawy powoduje, że w prowadzonym postępowaniu zastosowanie znajdują normy procesowego zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, a decyzja o przekształceniu prawa ma charakter decyzji związanej, gdyż w razie zaistnienia ustawowych przesłanek organ jest zobowiązany orzec o przekształceniu. Skoro zatem przedmiot postępowania administracyjnego w niniejszym postępowaniu stanowiło przekształcenie prawa wieczystego użytkowania, to prawo to musiało istnieć w momencie rozstrzygania przez organy administracji o jego przekształceniu. Jeśli bowiem prawo użytkowania wieczystego wygasło lub doszło do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego to brak jest jednej z podstawowych przesłanek umożliwiających procedowanie organom, a to z uwagi na brak przedmiotu postępowania administracyjnego (nieistnienie prawa użytkowania wieczystego), co skutkuje bezprzedmiotowością prowadzonego postępowania. Z art. 236 § 1 kodeksu cywilnego wynika, że oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste następuje na okres dziewięćdziesięciu dziewięciu lat. W wypadkach wyjątkowych, gdy cel gospodarczy użytkowania wieczystego nie wymaga oddania gruntu na dziewięćdziesiąt dziewięć lat, dopuszczalne jest oddanie gruntu na okres krótszy, co najmniej jednak na lat czterdzieści. Stosownie natomiast do art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r. nr 46, poz. 543) użytkowanie wieczyste wygasa z upływem okresu ustalonego w umowie albo przez rozwiązanie umowy przed upływem tego okresu. Z akt administracyjnych, a przede wszystkim odpisów z ksiąg wieczystych wynika, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. przy ul. C. [...] wygasło, co nastąpiło w stosunku do działki nr [...](dawniej [...]) z końcem dnia 25 kwietnia 2009r., zaś działki nr [...] (dawniej [...]) z końcem dnia 18 czerwca 2009r. Zatem skoro przedmiot, w odniesieniu do którego postępowanie zostało wszczęte przestał istnieć, to jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem było, jak to uczyniono w przedmiotowej sprawie, umorzenie postępowania. Niezasadne są zarzuty skargi jakoby organy niewłaściwie skoncentrowały uwagę na dacie wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego pomijając inne okoliczności sprawy. Otóż termin wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego był istotny z tego względu, że to on przesądził o treści rozstrzygnięcia. Inne natomiast poruszone w skardze kwestie nie miały znaczenia w sprawie. Bezsporne jest, że wniosek w przedmiotowej sprawie został złożony w dniu 19 kwietnia 2004r., a więc w czasie obowiązywania ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). Orzekające w sprawie organy wskazały, że stosownie do art. z art. 8 ustawy z 29 lipca 2005 r. jej przepisy stosuje się do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9 i niezakończonych decyzją ostateczną, a więc także tracącej moc ustawy z dnia 26 lipca 2001r. Przede wszystkim w niniejszej sprawie brak było w ogóle podstaw do dokonywania przez Sąd oceny zgodności z Konstytucją przepisów przejściowych ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wskazać bowiem należy, że również w czasie obowiązywania ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) w przedmiocie nabycia orzekał organ na wniosek, zaś skutek prawny polegający na nabyciu prawa własności następował dopiero z momentem ostateczności decyzji w tym przedmiocie. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie następowało to z mocy prawa. Decyzja miała więc także charakter konstytutywny. W tej zaś sytuacji istotny był również stan faktyczny istniejący w dacie orzekania przez organ administracji, a nie jak twierdzi skarżąca, w dacie składania wniosku. Problem konstytucyjności przepisów przejściowych ustawy z 2005r. dotyczy jedynie stanu prawnego z daty złożenia wniosku (zob. wyrok NSA z dnia 24 września 2008r., I OSK 1369/07, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2010r. , sygn. akt I SA/Wa 518/10 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Taka zaś sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, jako że prawo użytkowania wieczystego wygasło. Z tych wszystkich względów uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, Sąd na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.