II SA/Gd 321/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na decyzję Wojewody z dnia 14 marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: odrzucić skargę. Decyzją z 14 marca 2014 r. Wojewoda po rozpoznaniu odwołania Zarządcy Drogi – Prezydenta Miasta od decyzji Prezydenta Miasta z 2 stycznia 2014 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dotyczącej przebudowy infrastruktury tramwajowej w ul. S. i ul. L. od ul. E. do ul. S. w ramach Projektu Komunikacji Miejskiej – etap IIIC utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Na powyższą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent Miasta – Zarządca Drogi domagając się jej uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zarzuty zawarte w skardze Prezydenta Miasta nie mogą być przedmiotem merytorycznej kontroli sądowej, ponieważ skarga nie została wniesiona przez podmiot uprawniony w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Przede wszystkim podkreślić należy, że skarga wniesiona do Sądu zanim zostanie poddana merytorycznej kontroli podlega najpierw ocenie pod kątem spełnienia wymogów kwalifikujących ją do rozpoznania. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Katalog podstaw uzasadniających odrzucenie skargi nie jest katalogiem zamkniętym. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż do przesłanek niedopuszczalności zalicza się brak legitymacji skargowej po stronie wnoszącego skargę, w sytuacji gdy brak tej legitymacji jest ewidentny. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Istotę legitymacji skargowej wnoszącego skargę stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli aktów lub czynności organów administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Art. 50 § 1 p.p.s.a. przyznaje uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dwóm kategoriom podmiotów: 1) każdemu, kto ma w tym interes prawny, oraz 2) w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Zatem skarżący, o którym mowa w pierwszym zdaniu art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a., musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między, sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej," rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu podmiotowi. W związku z powyższym legitymacja skargowa podmiotu wnoszącego skargę we własnym interesie prawnym musi zawierać w sobie dwa elementy. Po pierwsze, skarżący musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego lub procesowego (np. w odniesieniu do postanowień), kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie. Po drugie, skarżący musi mieć interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodnego z prawem (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005 r., s. 212 i nast.). Jednostka samorządu terytorialnego może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – organu orzekającego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Zatem w takim przypadku, gdy organ – jakim jest m.in. prezydent miasta – orzeka w określonej sprawie administracyjnej, podmiot ten będzie "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego – miasta (gminy) – w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W konsekwencji organowi, który wydał decyzję (postanowienie) w sprawie nie mogą przysługiwać żadne uprawnienia strony, bo korzysta on z uprawnień władczych, opatrzonych sankcją przymusu państwowego. Uzasadnienia takiego stanowiska należy doszukiwać się w zróżnicowanej pozycji prawnej gminy – po pierwsze jako podmiotu, któremu przepisami prawa przyznane są określone kompetencje do wyrażania władztwa administracyjnego i który w związku z tym działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie (sfera imperium), a po drugie jako osoby prawnej, której przysługują określone prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i która dochodząc realizacji tych praw może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (sfera dominium). Powierzenie gminie wykonywania zadań publicznych, obejmujących sprawowanie administracji publicznej w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i w konsekwencji prowadzenie przez jej organy postępowań administracyjnych w konkretnych sprawach ogranicza zakres uprawnień procesowych tej jednostki samorządu terytorialnego jako osoby prawnej. Wyłączona jest zatem możliwość połączenia realizowania przez gminę jako podmiotu, którego rolą i obowiązkiem jest reprezentowanie w danym postępowaniu administracyjnym interesu publicznego (interesu wspólnoty gminnej), z realizowaniem przez nią w tym samym postępowaniu administracyjnym swojego interesu prawnego jako osoby prawnej. Ta zróżnicowana sytuacja prawna gminy wyklucza możliwość równoczesnego występowania jej organów (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., w niniejszej sprawie Prezydenta Miasta) w charakterze organu I instancji, rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną oraz gminy w charakterze strony biorącej udział w tym postępowaniu. Przyjmuje się, w zakresie w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję, raz organu wydającego decyzję, innym zaś razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. II OZ 486/12, z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 119/11, z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. I OSK 2428/11, z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. I OSK 1919/06; J.P. Tarno, Ochrona interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, [w]: Księga jubileuszowa Profesora zw. dr hab. Józefa Filipka, Zakamycze 2001, s. 721 i nast.). Należy zatem stwierdzić, że gmina, której organ (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.) wydał decyzje w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Oznacza to, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy Prezydent Miasta nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję z dnia 14 marca 2014 r.. Przyjęcie przeciwnego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w jednej sprawie, a mianowicie skarżący – Prezydent Miasta, który wydał decyzję w I instancji i Wojewoda – organ II instancji, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych rozstrzygnięć. Podsumowując, podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do Sądu w żadnym wypadku nie jest organ orzekający w sprawie w pierwszej czy też drugiej instancji. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej uprawnienia strony, która poprzez wniesienie skargi kwestionuje takie rozstrzygnięcie. Takiej konstrukcji prawnej nie przewidują natomiast przepisy p.p.s.a. Nie zmienia powyższego stanowiska okoliczność, że stroną skarżącą jest zarządca drogi. Inwestycja objęta przedmiotową decyzją dotyczy drogi gminnej. Zgodnie z regulacją art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. W ust. 2 tego przepisu wskazane jest, że zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). W ust. 5 zaś ustanowiona zasada, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Z powyższego wynika, że Prezydent Miasta w niniejszej sprawie jest zarówno zarządcą drogi, jak również organem który wydał decyzję w pierwszej instancji. Nie posiada więc legitymacji skargowej do skutecznego domagania się zbadania legalności zaskarżonej decyzji. Z tego powodu skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.