II SA/Gd 344/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. P., A. Sz., Cz. B. i P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. T. P., A. S., C. B., P. P. i G. W. wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lutego 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Skarga G. W. została prawomocnie odrzucona postanowieniem z 2 sierpnia 2010 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie podjęte zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia 29 lipca 1946 r. B. P. (matka skarżącej) została osiedlona w K. (poprzednio B.) przy ul. W. Aktem notarialnym z 5 grudnia 1959 r. ustanowiono na rzecz B. P. na okres 50 lat prawo użytkowania wieczystego powyższej nieruchomości. B. P. zmarła w 1988 roku. W dniu 3 grudnia 2009 r. T. P. złożyła do Burmistrza wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [[...]] o pow. 0,0712 ha, położonej w K. przy ul. W., zapisanej w KW nr [[...]] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w M. IV Wydział Ksiąg Wieczystych. We wniosku wskazała dane osobowe pozostałych następców prawnych B. P. Decyzją z dnia 31 grudnia 2009 r. Burmistrz K. umorzył postępowanie. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że zarówno wnioskodawczyni jak i jej rodzeństwo, w imieniu którego występuje, w momencie złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie posiadali tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości (brak było postanowienia sądu o stwierdzeniu nabyciu spadku po zmarłej w dniu 12 maja 1988 r. matce B. P. – wniosek w tej sprawie został złożony dopiero w dniu 1 grudnia 2009 r. do Sądu Rejonowego w M.). Nadto nie przedłożono pełnomocnictwa od zamieszkującej w [[...]] G. W. Końcowo organ podkreślił, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, ustanowione w 1959 r. na rzecz matki wnioskodawczyni wygasło z dniem 6 grudnia 2009 r., w związku z powyższym zgodnie z treścią art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej jako k.p.a., postępowanie takie, jako bezprzedmiotowe, należało umorzyć. W odwołaniu od powyższej decyzji T. P. wskazała, że odpis księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości otrzymała dopiero w dniu 5 stycznia 2010 r., pełnomocnictwo od siostry G. W. zamieszkałej w [[...]] otrzymała w dniu 8 stycznia 2010 r. a wniosek o stwierdzenie nabycia spadku po matce złożyła w Sądzie Rejonowym w M. w dniu 5 stycznia 2010 r. Powyższe uniemożliwiło dostarczenie wymaganych dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 lutego 2010 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Jednakże aby mogło dojść do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności konieczne jest, aby w chwili przekształcenia prawo użytkowania wieczystego istniało. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że prawo użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz B. P. na okres 50 lat trwało do dnia 6 grudnia 2009 r. Od dnia 7 grudnia 2009 r. prawo to wygasło stosownie do brzmienia art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wskutek wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego postępowanie w sprawie przekształcenia w prawo własności stało się bezprzedmiotowe i w związku z powyższym zostało umorzone. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T. P. wskazała, że do grudnia 2009 r. nie miała świadomości, iż nieruchomość którą zamieszkuje nie jest jej własnością. Zarzuciła organowi bezduszność przejawiającą się w zakreśleniu 7 dniowego terminu do uzupełnienia barków formalnych wniosku. Wyznaczenie tak krótkiego terminu w odniesieniu do osoby starszej i schorowanej jest w ocenie skarżącej tym bardziej niesprawiedliwe, że organ przez 6 lat pozostawał w bezczynności nie odpowiadając na pismo z 19 kwietnia 2004 r. odnośnie nie ujęcia skarżącej w wykazie nieruchomości. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie organy administracji wykazały się złą wolą, skupiając się jedynie na dacie 7 grudnia 2009 r. i nie biorąc pod uwagę innych okoliczności m. in. faktu, że na niektóre żądane dokumenty trzeba było długo oczekiwać. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowi art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W rozumieniu wskazanego powyżej przepisu sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczego, w formie decyzji administracyjnej działania organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006r. I OSK 967/05, LEX 201507). Bezprzedmiotowym może być, postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006r. II SA 42801, LEX 137801). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z wnioskiem - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 1990r. II SA 1240/89 ONSA 1990, nr 1 poz. 16). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w celu wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przewidzianej w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest prawo użytkowania wieczystego. Prawo to jest przedmiotem władczych działań organu administracji publicznej podejmowanych w formie decyzji administracyjnych. Decyzja administracyjna przekształca (zmienia) to prawo na prawo własności. Zgodnie z art. 1 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości osoby fizyczne (także następcy prawni tych osób - ust. 3 ustawy), będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z przepisu tego wynikają przesłanki warunkujące możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Są nimi: • złożenie wniosku przez podmioty uprawnione w terminie określonym w art. 1 ust. 5 ustawy (do dnia 31 grudnia 2010 r.), • nabycie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych przed dniem wejścia w życie przepisów niniejszej ustawy, czyli przed dniem 13 października 2005 r., pod warunkiem, że w tym okresie umowa wieczystego użytkowania nie wygasła, albo nie została rozwiązana. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w celu wydania decyzji o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości jest prawo użytkowania wieczystego określonych przez ustawodawcę kategorii nieruchomości. Jeżeli zatem nie ma prawa użytkowania wieczystego, to nie ma przedmiotu postępowania administracyjnego, czyli postępowanie to jest bezprzedmiotowe. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa - odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna. Decyzja ta, zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 2 w/w ustawy, stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. W świetle powyższego przepisu dopiero decyzja administracyjna przekształca prawo użytkowania wieczystego w prawo własności. Do przekształcenia takiego nie dochodzi zatem z mocy prawa (ex lege), gdyż jego źródłem jest decyzja organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 982/09, czy wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 marca 2009r., sygn. akt II SA/Gd 841/08, wyrok WSA w Opolu z 15 września 2010 r. sygn. akt II SA/Op 469/10). Decyzja ta ma charakter konstytutywny, co oznacza, że dopiero w momencie, gdy stanie się ona ostateczna następuje przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Z tą chwilą dochodzi zatem do przekształcenia stosunku prawnorzeczowego - prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Decyzyjny tryb załatwiania sprawy powoduje, że w prowadzonym postępowaniu zastosowanie znajdują normy procesowego zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, a decyzja o przekształceniu prawa ma charakter decyzji związanej, gdyż w razie zaistnienia ustawowych przesłanek organ jest zobowiązany orzec o przekształceniu. Skoro zatem przedmiot postępowania administracyjnego w niniejszym postępowaniu stanowiło przekształcenie prawa wieczystego użytkowania to prawo to musiało istnieć nie tylko w dacie złożenia wniosku o jego przekształcenie w prawo własności, lecz także w momencie wydawania decyzji o przekształceniu tego prawa. Jeśli bowiem prawo użytkowania wieczystego wygasło lub doszło do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego to brak jest jednej z podstawowych przesłanek umożliwiających procedowanie organom, a to z uwagi na brak przedmiotu postępowania administracyjnego (nieistnienie prawa użytkowania wieczystego), co skutkuje bezprzedmiotowością prowadzonego postępowania. W rozpoznawanej sprawie prawo użytkowania wieczystego działki nr [[...]] położonej w K. przy ul. W. wygasło z dniem 7 grudnia 2009 r. Zatem skoro przedmiot, w odniesieniu do którego postępowanie zostało wszczęte przestał istnieć, to jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem było, jak to uczyniono w przedmiotowej sprawie, umorzenie postępowania. Niezasadne są zarzuty skargi jakoby organy niezasadnie skoncentrowały uwagę na dacie wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego pomijając inne okoliczności sprawy. Otóż termin wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego był istotny z tego względu, gdyż to on przesądził o treści rozstrzygnięcia. Inne natomiast poruszone w skardze kwestie nie miały znaczenia w sprawie. Z tych wszystkich względów uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, Sąd na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.