II SA/Gd 355/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. M. i W. M. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu postanawia odrzucić skargę. Użytkownicy wieczyści działki nr [...] położonej w G. przy ul. G.: S. M., W. M. i D. M. wnieśli skargę na orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 maja 2016 r. nr [...] – dotyczące udziałów S. M. i W. M. w wysokości 2/15 oraz nr [...] – dotyczące udziałów D. M. w wysokości 1/15. Orzeczeniami oddalono wnioski o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w G. przy ul. G. stanowiącego działkę nr [...] o pow. 1057 m2 dokonana przez Prezydenta Miasta wypowiedzeniem z dnia 20 listopada 2014 r. jest nieuzasadniona. Zarządzeniem z dnia 5 lipca 2016 r. Przewodniczący Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, na podstawie art. 57 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., rozdzielił skargi S. i W. M. oraz D. M. poprzez odrębne zarejestrowanie skargi S. i W. M. na orzeczenie z dnia 23 maja 2016 r. nr [...] pod sygn. akt II SA/Gd 355/16 i skargi D. M. na orzeczenie z dnia 23 maja 2016 r. nr [...] pod sygn. akt II SA/Gd 356/16. Skargę S. M. i W. M. wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wypowiedzeniem z dnia 20 listopada 2014 r. Prezydent Miasta działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., dokonał wypowiedzenia użytkownikom wieczystym S. i W. M. opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w G. przy ul. G. stanowiącego działkę nr [...] i zaproponował opłatę w nowej wysokości. Użytkownicy wieczyści zwrócili się do SKO z wnioskiem o ustalenie niezasadności dokonanej aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczeniem z dnia 23 maja 2014 r., nr [...], na podstawie art. 77, art. 78, art. 79 i art. 80 u.g.n., oddaliło wniosek. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które w efekcie doprowadziło do wadliwego zaktualizowania opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania działki nr [...]. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, uzasadniając brak właściwości sądu administracyjnego. Wskazał też organ, że skarżący skutecznie wnieśli sprzeciw od powołanego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Przedmiotem niniejszej skargi jest orzeczenie SKO, którym oddalono wniosek użytkowników wieczystych o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Podstawę orzeczenia stanowił przepis art. 79 ust. 3 u.g.n. Kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia warunków dopuszczalności niniejszej skargi było zatem ustalenie, czy przedmiotowe orzeczenie we wskazanej sprawie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wyjaśnić należy, że prawo użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny, podlega regulacji Kodeksu cywilnego i u.g.n. Kodeks cywilny określa treść, zakres i zasady wykonywania prawa użytkowania wieczystego, natomiast u.g.n. wyznacza przede wszystkim sposób powstania tego prawa oraz zasady i tryb ustalenia opłat z tytułu wykonywania go. Opłaty stanowią ekwiwalent pieniężny za możliwość korzystania przez użytkownika wieczystego, z wyłączeniem innych osób, z gruntu będącego własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Są zatem świadczeniami cywilnoprawnymi, przewidzianymi w art. 238 k.c., płaconymi przez czas trwania użytkowania wieczystego. Taki charakter mają także czynności związane z oznaczaniem wysokości opłat rocznych, w tym ich aktualizacji oraz spory wynikające na tym tle, jako dotyczące należności pieniężnych (por. uchwały Sądu Najwyższego: z dnia 21 kwietnia 1994 r., sygn. akt III CZP 36/94, OSNCP 1994 r., nr 11, poz. 209 i z dnia 25 sierpnia 1995 r., sygn. akt III CZP 96/95, OSNCP 1995 r., nr 12, poz. 173; uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13, ONSA i WSA z 2014 r., nr 2, poz. 20 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05; z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 306/06; z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1445/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tryb zmiany (aktualizacji) wysokości opłaty rocznej określony został w przepisach art. 78 do art. 81 u.g.n. Inicjowany jest wypowiedzeniem przez właściwy organ tej opłaty i złożeniem oferty przyjęcia nowej jej wysokości. Wypowiedzenie jest jednostronną czynnością prawną, która zmienia oznaczoną umowę o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w zakresie wysokości opłaty nią określonej albo później ustalonej. Odmowa przyjęcia przez użytkownika wieczystego zaproponowanej opłaty wyrażona być powinna przez złożenie wniosku do samorządowego kolegium odwoławczego z żądaniem ustalenia, że aktualizacja jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym dotyczące sporów o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, a zatem sporów majątkowych o charakterze cywilnym, nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, na którą przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 maja 1996 r., sygn. akt I OPK 10/96, ONSA z 1997 r., nr 1, poz. 8; z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13; wyroki: z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 367/11; z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 306/06; postanowienie z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 6/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę pogląd ten podziela. Wydawane przez kolegium na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., orzeczenie nie jest decyzją administracyjną. Rozstrzygana tym orzeczeniem sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, na żadnym etapie jej rozpoznawania i stanu tego nie zmienia okoliczność, że w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym, z mocy art. 79 ust. 7 u.g.n., mają odpowiednie zastosowanie wskazane przepisy k.p.a. Sprawa dotycząca sporów o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste dotyczy sporów majątkowych o charakterze cywilnym i nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, na którą przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd zaznacza jedynie, że spór dotyczący wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste po załatwieniu sprawy przez SKO i wydaniu orzeczenia kończącego postępowanie przed tym organem przeniesiony jest w kolejnej fazie do sądu powszechnego, o ile wnioskodawcy skutecznie złożą sprzeciw od tego orzeczenia (art. 80 ust. 3 u.g.n.). Złożenie sprzeciwu wywołuje skutek kasacyjny, orzeczenie kolegium traci swój byt procesowy i materialny. Jak wynika z wyjaśnień organu taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.