II SA/Gd 363/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę, 2. przyznaje radcy prawnemu A. B. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej kwocie 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - postanowieniem z 21 marca 2012 roku, wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 i art. 121 § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 roku, nr 229, poz. 1954 ze zm. - dalej jako "p.e.a."), nałożył na K. P. grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję letniskową, wynikającego z decyzji tego organu z 11 października 2000 roku, utrzymanej w mocy decyzją ostateczną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 grudnia 2000 roku. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wobec niewykonania nałożonego obowiązku, upomnieniem z dnia 24 sierpnia 2011 roku, wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Następnie, po upływie siedmiodniowego terminu od daty doręczenia upomnienia, tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 8 listopada 2011 roku wszczął postępowanie egzekucyjne. Organ wyjaśnił także, że mając na uwadze fakt niewykonywania obowiązku rozbiórki, nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia, uwzględniając nietrwałe związanie z gruntem opisanego powyżej obiektu budowlanego. Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia organ ustalił na podstawie art. 121 § 1, § 2 i § 4 p.e.a. na kwotę 10.000 zł tj. w maksymalnej wysokości, mając na uwadze, że nakaż rozbiórki podlega rygorowi wykonania od 11 lat. Przez tak długi okres czasu zobowiązana nie wykonała nakazu rozbiórki, zmuszając tym samym organ egzekucyjny do dokonywania czynności egzekucyjnych. Organ podkreślił również, że grzywna ta nie jest karą, ale środkiem przymusu. Wykonując nałożony obowiązek rozbiórki, zobowiązana uniknie konieczności zapłaty wartości nałożonej grzywny. Organ I instancji wyjaśnił nadto, że z uwagi na specyficzną właściwość grzywny w celu przymuszenia, związaną z możliwością jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku, stanowi ona mniej dolegliwy środek niż ewentualne zastosowanie wykonania zastępczego. W postępowaniu zastępczym zobowiązany obciążony zostaje bowiem wszystkimi kosztami związanymi z wykonaniem za niego egzekwowanego obowiązku rozbiórki. Organ podkreślił przy tym, iż zobowiązany powinien wykonać nakaz rozbiórki niezwłocznie, a organy nadzoru budowlanego winny dążyć do jak najszybszego wyegzekwowania obowiązku rozbiórki. Z tej też przyczyny nakładanie grzywny o mniejszej wartości wydaje się nieefektywne i niecelowe. W zażaleniu na powyższe postanowienie K. P. zarzuciła, że podjęcie czynność w postępowaniu egzekucyjnym w chwili gdy zobowiązana wystąpiła z wnioskiem o odroczenie terminu wykonania rozbiórki jest dla niej krzywdzące i godzi w jej interesy i zasady postępowania jakich winien przestrzegać organ. Zdaniem strony, do momentu ostatecznego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny kwestii prawidłowości decyzji o odmowie odroczenia terminu rozbiórki, organ nadzoru budowlanego nie powinien podejmować czynności egzekucyjnych. Postanowieniem z 9 maja 2012 roku - wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako "k.p.a.") oraz art. 121 §§ 1, 2 i 4 p.e.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że wobec niewykonania ciążącego na skarżącej od 2000 roku obowiązku, organ I instancji był zobligowany nałożyć grzywnę w celu przymuszenia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że nałożenie grzywny w maksymalnej możliwej wysokości jest zasadne z uwagi na upływ czasu od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę (12 lat) oraz na konieczność spowodowania jak najszybszego wykonania nałożonego obowiązku. W sytuacji, gdy może być ona nałożona tylko raz, jej wysokość powinna zatem realnie wpływać na wykonanie obowiązku. Odnosząc się do zarzutu zażalenia, organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowanie przez skarżącą decyzji o odmowie odroczenia terminu rozbiórki w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie ma wpływu na prowadzone postępowanie egzekucyjny, gdyż podstawę prawną rozbiórki stanowi decyzja z 11 października 2000 roku. W skardze na powyższe postanowienie K. P. zarzuciła brak dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego, gdyż odnalazła kopię decyzji Urzędu Wojewódzkiego z 29 grudnia 1987 roku dotyczącą jej działki, z której wynika, że "powierzchnia powinna pozostać trwale utrzymana jako las przy jednoczesnym pozostawieniu istniejących domków letniskowych do czasu wyrębu drzewostanu". W ocenie skarżącej taki zapis skutkuje niemożnością prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec należącego do niej domku letniskowego. W piśmie procesowym z 2 listopada 2012 roku ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej poparł skargę oraz wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień, zarzucając naruszenie przepisu art. 7 § 2 w związku z art. 121 § 2 p.e.a. "poprzez niezastosowanie". Pełnomocnik skarżącej stwierdził, że nieprawdą jest jakoby skarżąca przez 12 lat nie wykonała obowiązku rozbiórki, gdyż wyrok w postępowaniu gdzie przedmiotem była jej skarga na decyzje o rozbiórce zapadł 12 maja 2004 roku. Natomiast tytuł wykonawczy został wystawiony w listopadzie 2011 roku. Pełnomocnik nie zgodził się również z organami, że nałożenie grzywny w niższej wysokości byłoby niecelowe i nieefektywne. Zdaniem pełnomocnika, organ tego nie uzasadnił gdy tymczasem przepis art. 121 § 2 p.e.a. zobowiązuje do ustalenia wysokości grzywny w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Pełnomocnik wskazał, że w świetle treści art. 7 § 2 p.e.a. organ egzekucyjny powinien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zatem przy określaniu wysokości grzywny pod uwagę powinna zostać wzięta sytuacja majątkowa zobowiązanego. W przedmiotowej sprawie grzywna została określona w wysokości rażąco wygórowanej. Organ odwoławczy pod kątem uciążliwości zastosowania środka egzekucyjnego nie ocenił decyzji organu I instancji. Tymczasem skarżąca utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego w wysokości 690 zł, z czego znaczna część jest przeznaczana na lekarstwa z uwagi na stan zdrowia i podeszły wiek skarżącej. Trudną sytuację skarżącej potwierdziło przyznanie jej w postępowaniu przed sądem administracyjnym prawa pomocy w całości. Zdaniem pełnomocnika, grzywna w kwocie 10.000 zł jest środkiem represyjnym i karą za niewykonanie obowiązku rozbiórki, co zaprzecza zasadom jakimi powinny się kierować organy administracji. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), sprawowana przez sąd administracyjny kontrola pod względem zgodności z prawem zaskarżonych orzeczeń w praktyce oznacza, że sąd administracyjny - dokonując kontroli kwestii związanych z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, bada czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwe zinterpretował i czy nie naruszył zasad uznawania określonych faktów za udowodnione. Sąd administracyjny nie ma natomiast możliwości podejmowania rozstrzygnięć merytorycznych czy też działań należących do kompetencji organu, którego akt administracyjny jest przedmiotem sądowej kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2009 roku, sygn. akt II FSK 790/08, Baza Orzeczeń LEX nr 513113). Z tych też względów Sąd nie był uprawniony do rozpoznawania zawartego w skardze wniosku skarżącej o uchylenie nałożonego na nią obowiązku rozbiórki. Badając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny przedmiotowej sprawy i orzekły o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł. Skarżąca nie wykonała bowiem obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego (nietrwale związanych z gruntem). Przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 roku, nr 229, poz. 1945 ze zm.- dalej jako "p.e.a."), w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dotyczącego nakazu rozbiórki, dopuszczają zastosowanie faktycznie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 lutego 2009 roku, sygn. akt II SA/Ke 6/09, Baza Orzeczeń LEX nr 478530). Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określiły wysokość grzywny, zaś dokonany wybór umotywowały w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą zatem cech dowolności. Wskazać należy w szczególności na okoliczność, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 p.e.a), albo - gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § 1 p.e.a.). To od zobowiązanego zależy zatem czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji - czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast ze znacznie większą dolegliwością dla skarżącej. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego na koszt zobowiązanego. Skarżąca zostałaby zatem obciążona kosztami przeprowadzenia przetargu w celu wyłonienia wykonawcy, a następnie kosztami wynagrodzenia wykonawcy. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 i 3 p.e.a. Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd miał na uwadze, że obowiązek nałożony na skarżącą wynika z przepisów ustawy - Prawo budowlane. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Zgodnie z art. 121 § 4 p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Z art. 122 § 2 pkt 2 p.e.a. wynika zaś, iż postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Z powyższych przepisów wynika, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Nie bez znaczenia pozostają także w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanego zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się do wykonania nałożonego obowiązku. Wskazać bowiem należy, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nakładająca na skarżącą egzekwowany obecnie obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, została wydana 11 października 2000 roku i nabrała waloru ostateczności w dniu wydania decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (utrzymującej ją w mocy) tj. 6 grudnia 2000 roku. Skarżąca uchyla się zatem od wykonania powyższego obowiązku już 12 lat i - w ocenie Sądu, nie jest zainteresowana dobrowolnym wykonaniem rozbiórki obiektu letniskowego. Należy w tym miejscu podkreślić, że dla prowadzonej egzekucji nie ma znaczenia nawet sam - wyrażany przez zobowiązanego - zamiar wykonania nałożonego obowiązku, dopiero bowiem faktyczne dokonanie rozbiórki może stanowić o jego wykonaniu. Nieprawidłowe jest przy tym twierdzenie pełnomocnika skarżącej, że dopiero w dacie wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyroku oddalającego skargę na decyzję o rozbiórce tj. 12 maja 2004 r. powstał obowiązek wykonania rozbiórki. Obowiązek ten podlegał bowiem wykonaniu od daty wydania ostatecznego rozstrzygnięcia o obowiązku rozbiórki przez organ II instancji. W postępowaniu przed sądem w przedmiocie legalności decyzji o rozbiórce nie zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu wykonania obowiązku rozbiórki, zatem niezasadne jest twierdzenie pełnomocnika jakoby do wydania wyroku oddalającego skargę na decyzję nakazującą rozbiórkę skarżąca nie była obowiązana do wykonania obowiązku rozbiórki. Niezasadnie również pełnomocnik powoływał się w tej kwestii na datę wydania tytułu wykonawczego. Tytuł ten nie stanowi elementu postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki, jest natomiast elementem postępowania egzekucyjnego. Data jego wydania nie ma w sprawie oceny zachowania zobowiązanego do rozbiórki żadnego znaczenia. Tytuł wykonawczy stanowi krok inicjowany przez organ egzekucyjny i jest odpowiedzią na nierespektowanie przez zobowiązanego nałożonego przez organ obowiązku, który zobowiązany powinien wypełnić sam, niezwłocznie po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, a więc w niniejszej sprawie 12 lat temu. Zdaniem Sądu, z akt sprawy oraz pism skarżącej wynika, że podejmuje ona jedynie działania zmierzające do uchylenia się od dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku, a jej twierdzenia - mające uzasadniać zwłokę w tym zakresie, m. in. dotyczące zainicjowania postępowania w przedmiocie odroczenia terminu rozbiórki, w żadnej mierze nie mają wpływu na prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Z treści samej skargi wynika, że skarżąca cały czas chce podważyć ostateczną decyzję o rozbiórce, której nie zamierza wykonać. Również powoływanie się przez skarżącą na jej trudną sytuację materialną, czy też zły stan zdrowia, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Z treści art. 121 p.e.a. nie można bowiem wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego, zaś dobrowolne wykonanie obowiązku rozbiórkowego powoduje, że grzywna w celu przymuszenia staje się bezprzedmiotowa i nie podlega ściągnięciu. Zobowiązany może się zatem uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1148/04; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2005 r., OSK 1140/04 - oba dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl; tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 6 listopada 2007 roku, sygn. akt II SA/Bd 635/07, Baza Orzeczeń LEX nr 494097). Skarżąca nie musi zatem uiszczać nałożonej grzywny, może zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki. Wówczas zastosowanie znalazłby przepisu art. 125 § 1 ustawy, zgodnie z którym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem i z tych przyczyn - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił. Sąd przyznał radcy prawnemu A. B. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej kwocie 295,20 zł, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albowiem pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż skarżąca nie poniosła kosztów udzielonej pomocy prawnej w żadnej części. Orzeczenie o kosztach Sąd wydał na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).