II SA/Gd 369/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2017 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A Spółki z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w G. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 2 sierpnia 2016 r. Starosta ustalił skarżącej A. opłatę za niezgodne z przepisami wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Pismem z dnia 10 października 2016 r., nadanym również 10 października 2016 r., skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Starosty wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji nie została doręczona skarżącej zgodnie z art. 44 i 45 Kpa. W związku z tym termin do wniesienia odwołania biegł tak jak dla drugiej strony i upłynął bezskutecznie 17 sierpnia 2016 r. Kolegium stwierdziło, że w takiej sytuacji strona nie ma prawa wniesienia odwołania a jedynie może domagać się wznowienia postępowania. Podejmowanie natomiast próby przywrócenia terminu jest niedopuszczalne, gdyż z wniosku, o którym mowa w art. 58 §1 pkt 1 Kpa, może korzystać jedynie strona, której organ doręczył decyzję. W skardze na powyższe postanowienie Kolegium, skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postepowania - art. 58 §1 Kpa przez jego niezastosowanie i nieprzywrócenie terminu do wniesienia odwołania, mimo że organ stwierdził, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącej. Zarzuciła również naruszenie art. 129 § 1 i 2 Kpa przez błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że doręczenie decyzji jednej ze stron otwiera termin także dla innej strony, której decyzji w ogóle nie doręczono. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że decyzja wydana przez Starostę dnia 2 sierpnia 2016 r. nie zastała doręczona skarżącej prawidłowo i zgodnie z wymogami przepisów art. 44 i 45 Kpa, stąd też doręczenie to nie odniosło skutku. Prawidłowo natomiast doręczono tę decyzję innej stronie postępowania. Administracyjne postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości, może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania w ustawowo przewidzianym terminie. Zgodnie bowiem z treścią art. 127 § 1 Kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Stosownie zaś do treści art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustanie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem zawitym a więc jego przekroczenie, i to niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje bezskuteczność odwołania i rodzi po stronie organu administracji obowiązek stwierdzenia, w drodze postanowienia, uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z art. 58 kpa wynika natomiast, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Nadto jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W przypadku zatem, gdy odwołanie zostało wniesione po upływie ustawowego terminu wraz z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu, organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ odwoławczy nie ma podstaw do rozpatrzenia odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, gdyż działanie takie stanowiłoby rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oznaczałoby to bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta na podstawie art. 16 § 1 kpa z ochrony trwałości. Jak słusznie wskazało Kolegium, w doktrynie oraz orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r. IV SA 1758/97, wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r. II OSK 505/08, wyrok WSA w Gliwicach z 30 lipca 2014 r. II SA/GL 520/14, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. II OSK 1762/09, wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r. II OSK 555/13, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r. I OSK 3151/12) utrwalony jest pogląd, że strona która nie brała udziału w postępowaniu może również wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji. W takim przypadku termin do 14 dni do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 Kpa) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział. W przypadku wielu stron uznaje się ponadto, że kończy się on z upływem terminu dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Trafnie również stwierdziło Kolegium, że po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym doręczono decyzję, podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu może natomiast bronić skutecznie swego interesu prawnego jedynie poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011). Wyjaśnić przy tym należy, że w sytuacji, gdy skarżący, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organem I instancji, także w tym znaczeniu, że nie doręczono mu decyzji, podejmuje działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji, do obowiązków organu należy ustalenie jaka jest rzeczywista wola wnioskodawcy, bowiem w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji nie jest związany nawet podaną podstawą prawną żądania, a musi rozpoznać sprawę co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma. Nie ma przy tym decydującego znaczenia również tytuł pisma, wobec czego organ obowiązany jest wyjaśnić rzeczywistą wolę skarżącego, także udzielając mu przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 1994 r., III SA 1111/93, z dnia 17 września 1992 r., IV SA 949/92, z dnia 2 marca 1987 r., sygn. III SA 92/87, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 22 stycznia 2004 r. sygn. III SA 1503/03 i w Poznaniu z dnia 28 października 2009 r., sygn. II SA/Po 232/09). Kolegium nie wyjaśniło jednakże woli skarżącej Spółki w tym zakresie. Natomiast uznając, że nie doszło do doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji, w ogóle nie rozpoznało jej wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, uznając wniosek ten za niedopuszczalny. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że nawet strona pozbawiona udziału w sprawie może domagać się przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, aczkolwiek usprawiedliwieniem uchybienia terminu nie może być brak doręczenia decyzji. Strona, której nie doręczono decyzji, może natomiast uzasadniać wniosek o przywrócenie terminu, innymi niż niedoręczenie decyzji nadzwyczajnymi przeszkodami uniemożlwiającymi wniesienia odwołania w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, który ma do niej zastosowanie, np. chorobą trwającą w okresie terminu do wniesienia odwołania (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 1 lipca 2016 r. II SA/Po 562/15 dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek skarżącej o przywrócenie terminu powinien zostać zatem rozpoznany merytorycznie, o ile skarżąca podtrzyma go, po uprzednim pouczeniu z wyjaśnieniem przez organ sytuacji strony pominiętej w postępowaniu w powyżej wskazanym zakresie oraz wezwaniem do oświadczenia czy złożone przez skarżącą pismo stanowi wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, czy też odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Dlatego też Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako wydane istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, stosownie do treści art. 119 § 3 tej ustawy, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpatrywana, a orzekające w sprawie organy obowiązane są uwzględnić, że zgodnie treścią art. 153 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.