II SA/Gd 378/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 11 września 2009r. Prezydent Miasta , działając z urzędu i powołując się na art. 6, 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jednolity tekst Dz. U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), zatwierdził projekt podziału stanowiącej własność A. B. nieruchomości – działki nr [...], wydzielając z niej działkę nr [...] pod drogę publiczną oraz działkę nr [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że podziału dokonano w związku z realizacją celu publicznego – modernizacją ulicy J. do ulicy W. ze skrzyżowaniem ul. J. z ulicą W., na który to cel przeznaczona jest działka nr [...]. Inwestorem zastępczym działającym na rzecz w imieniu i na rzecz Gminy Miasta jest Dyrekcja Rozbudowy Miasta G. Zgodność projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sz. ulica tzw. S., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 29 marca 2007r. nr VIII/139, potwierdził Prezydent Miasta w postanowieniu z dnia 23 marca 2009r. Odwołanie od tej decyzji wniosła A. B. domagając się jej uchylenia. Zarzuciła naruszenie art. 81 Kpa oraz art. 10 Kpa poprzez nieumożliwienie jej zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami, naruszenie art. 7 i art. 77 Kpa poprzez niezgromadzenie wszelkich dowodów dla ustalenia przesłanek dokonania podziału z urzędu oraz art. 107 Kpa poprzez niewłaściwe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Nadto zarzuciła naruszenie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez wydanie decyzji mino niewykazania niezbędności dokonanego podziału dla realizacji celu publicznego przy zachowaniu zasady adekwatności i poszanowania słusznego interesu strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia 11 marca 2010r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie podziału nieruchomości zostało wszczęte z urzędu. Dokonany podział ma na celu wydzielenie z nieruchomości, której właścicielką jest skarżąca, działki przeznaczonej w uchwale Rady Miasta z dnia 29 marca 2007r. nr VIII/139 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sz. ulica tzw. S. na modernizację drogi publicznej. W wyniku podziału mają powstać dwie działki oznaczone numerami [...] i [...], przy czym działka nr [...] jest przeznaczona w miejscowym planie na cele publiczne – drogę (odcinek ulicy J.). W tej sytuacji dla modernizacji ulicy J., która jest drogą publiczną, niezbędny jest podział nieruchomości oznaczonej jako działka [...]. Modernizacja dróg publicznych jest niewątpliwie celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Projekt podziału został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia 23 marca 2009r. w zakresie zgodności z ustaleniami dla tej nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto Kolegium wskazując na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, z których wynika, że mapa z projektem podziału stanowiąca załącznik do decyzji zatwierdzającej projekt podziału powinna zwierać przedstawione w kolorze czerwonym granice projektowanych do wydzielenia działek, stwierdziło, że materiał dowody sprawy zawiera wszystkie wymagane przez te przepisy dokumenty. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że A. B. została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, jak również doręczono jej postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 23 marca 2009r. w sprawie opinii o zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym. W odwołaniu nie podniesiono żadnych zarzutów mających wpływ na wynik sprawy, co powoduje, że zarzut naruszenia art. 10 Kpa jest nieuzasadniony. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do dokonania podziału z urzędu w świetle art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenia planu przewidują realizację inwestycji celu publicznego na terenie objętym działką nr [...], zatem podział działki [...] jest niezbędny do realizacji tego celu. Podział nieruchomości jest konsekwencją ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie uzasadnienie organu I instancji nie zawiera uzasadnienia prawnego, jednak prawidłowe wskazanie podstawy prawnej przy nie budzącym wątpliwości stanie faktycznym i prawnym sprawy nie daje podstaw do uchylenia decyzji tylko z tej przyczyny. Organ odwoławczy wskazał, że zawarł uzasadnienie w zakresie art. 107 § 3 Kpa potwierdzające prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. B., zarzucając naruszenie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 7, art. 81 w zw. z art. 10 i 107 § 1 i 3 Kpa. Wskazując na te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Kolegium uznało, że dla dokonania podziału wystarczające jest wykazanie, że planowany podział zmierza do realizacji celu publicznego i jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W ocenie skarżącej organ rozpatrujący sprawę o dokonanie z urzędu podziału ma obowiązek przeprowadzenia oceny przesłanki jego niezbędności poprzez rozważenie i wyważenie sporu między interesem publicznym a słusznym interesem strony. Skarżąca wskazała na wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Lublinie i Warszawie. Stwierdziła przy tym, że realizacja celu publicznego w postaci budowy węzła komunikacyjnego nie wymaga realizacji inwestycji na części jej nieruchomości, gdyż może być to wykonane w inny sposób. Prawidłowa ocena niezbędności powinna prowadzić zatem do odmowy dokonania takiego podziału. Organy nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego dla wyjaśnienia tak rozumianej przesłanki niezbędności podziału. W ocenie skarżącej nie jest wystarczające zawiadomienie o wszczęciu postępowania i doręczanie jej postanowień które w nim zapadły. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wbrew zarzutom skargi organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo zastosował przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w rozumieniu tego przepisu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2). Z powyższych przepisów wynika, że rozstrzygając sprawę dotyczącą zatwierdzenia podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Podstawowym zagadnieniem przesądzającym o zgodności z prawem decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości jest zatem zgodność podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sz. ulica tzw. S., uchwalonego Radę Miasta w dniu 29 marca 2007r. nr VIII/139, opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 13 czerwca 2007r. nr 107, poz. 1733. Bezsporne jest, że plan ten przeznacza część, stanowiącej własność skarżącej A. B., nieruchomości - działki nr [...] na ulicę dojazdową, D-odcinek ulicy J., oznaczoną w planie symbolem [...], czyli niewątpliwie drogę publiczną. Plan ten wiąże organy administracji publicznej w procedurze wydawania indywidualnych rozstrzygnięć na jego podstawie. Znajdujący się w aktach administracyjnych wyrys z graficznej części miejscowego planu potwierdza, że projekt podziału jest zgodny z ustaleniami tego planu odnośnie przeznaczenia nieruchomości skarżącego w części pod budowę ulicy J.. Przebieg tej drogi został zaznaczony w części graficznej planu i porównując tę część planu z graficznym załącznikiem do decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości Prezydenta Miasta z 11 września 2009r. nie ulega wątpliwości, że wydzielona z działki nr [...] działka nr [...] pokrywa się z częścią wyznaczonej w planie drogi. Bezsporne jest również, że postanowieniem z dnia 23 marca 2009r. Prezydent Miasta zaopiniował pozytywnie projekt podziału przedmiotowej nieruchomości z ustaleniami tegoż planu. Art. 97 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami określone zostały natomiast sytuacje, w których podziału nieruchomości można dokonać z urzędu. W szczególności zaś może to nastąpić, gdy podział jest niezbędny do realizacji celów publicznych (punkt pierwszy art. 97 ust. 3). Cele publiczne w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami określa art. 6 ustawy. Celami publicznymi są między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji (art. 6 pkt 1). Postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału zostało w niniejszej sprawie wszczęte z urzędu, w związku z realizacją celu publicznego, tj. modernizacją drogi publicznej – ulicy J. W ocenie Sądu w tym przypadku mamy niewątpliwie do czynienia z realizacją celu publicznego, jakim jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i budowa tych dróg (art. 97 ust. 3 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Skarżąca twierdziła, że nie jest wystarczające wykazanie, że planowany podział zmierza do realizacji celu publicznego i jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Organ rozpatrujący sprawę o dokonanie podziału z urzędu ma obowiązek dokonania oceny dodatkowej, wynikającej z art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przesłanki niezbędności poprzez rozważenie i wyważenie sporu między interesem publicznym a słusznym interesem strony. Istotnie jak wskazała skarżąca poglądy takie prezentowane są w orzecznictwie sądów administracyjnych, a w szczególności w przytoczonych w skardze wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2007r., II SA/Lu 506/07, LEX nr 489575 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2008r., I SA/Wa 2023/07, LEX nr 491353. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela powyższego stanowiska. Przepisy art. 97 ust. 3 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie stanowią, iż podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest to niezbędne do realizacji celów publicznych oraz jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Zdaniem Sądu nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. Pogląd taki prezentowany jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak wskazać należy, na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 listopada 2006r., II SA/Gd 352/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2008r. I OSK 410/07, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 marca 2009r., II SA/Gd 811/08 czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2010r., II SA/Sz 1297/09 (wszystkie opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w wyroku z dnia 28 sierpnia 2009 r. w sprawie I OSK 10/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. Wskazać nadto należy, że w świetle treści art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyznaczającego zakres postępowania w sprawie podziału, nie znajduje uzasadnienie pogląd jakoby organ mógł dysponować uznaniem w zakresie obszaru, który ma zostać wydzielony na cele publiczne (tak Gabriel Węgrzyn, Linie podziału nieruchomości a linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania w planie miejscowym, Nowe Zeszyty Samorządowe, 2009/4/58). W świetle powyższego uznać należy, wbrew zarzutowi skargi, że zarówno wszczęcie postępowania, jak i rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest przy tym zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 10 Kpa. Skarżąca została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania, a więc już od tej daty mogła brać udział w postępowaniu. Wprawdzie istotnie organy nie zawiadomiły skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jednakże w świetle okoliczności sprawy brak jest podstaw do uznania, że uchybienie to miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. W szczególności wskazać należy, że organ odwoławczy nie przeprowadzał żadnych dowodów w sprawie poza znajdującymi się w aktach administracyjnych dokumentami, których to nie kwestionowała skarżąca twierdząc jedynie, że taki zakres postępowania był niewystarczający. Zgodnie natomiast z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania jedynie gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka zaś sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo rozstrzygnął niniejszą sprawę mimo stwierdzonych uchybień w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika bowiem, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania jest wadą postępowania, jednak należy zauważyć, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 Kpa. Treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że zaskarżoną decyzję można uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tylko zaistnienie tych warunków uzasadnia orzekanie kasacyjne. Skorzystanie z tej możliwości musi być wyjątkowe, gdyż istotą postępowania odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym jest orzekanie reformatoryjne. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Nadto w ocenie Sądu, wbrew zarzutowi skargi, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 Kpa. Z tych wszystkich względów, nie stwierdzając naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę jako bezzasadną.