II SA/Gd 394/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. S. – J. na uchwałę Rady Powiatu z dnia 18 maja 2012 r. Nr [...] w przedmiocie skargi na czynność Starosty postanawia odrzucić skargę. H. S. – J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Powiatu Nr [...] z dnia 18 maja 2012 r. w przedmiocie rozpatrzenia skargi z dnia 27 marca 2012 r. na działalność Starosty. Zaskarżoną uchwałą Rada Powiatu, działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 229 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), uznała za bezzasadną skargę skarżącej, dotyczącą działalności Starosty. Jak wynika z Protokołu Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu z dnia 18 maja 2012 r., Starosta, po otrzymaniu wniosku skarżącej o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z dnia 22 stycznia 2007 r., przesłał wskazany wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wraz z uzasadnieniem do rozpatrzenia zgodnie z kompetencją, zawiadamiając jednocześnie wnioskodawczynię o podjętym działaniu - poprzez wysłanie tego pisma do jej wiadomości, czym wypełnił zapisy art. 65 § 1 k.p.a. W opinii Komisji Rewizyjnej starosta podjętym działaniem nie naruszył przepisów prawa. W skardze na wskazaną wyżej uchwałę skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności, jako aktu prawa miejscowego z powodu niezgodności z przepisami prawa (art. 6 w zw. z art. 11 k.p.a., art. 9, art. 65 § 1 k.p.a. oraz art. 80 i 81 k.p.a.). W piśmie z dnia 25 lipca 2012 r. Przewodniczący Rady powiatu wniósł o odrzucenie skargi; Wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta w trybie postępowania skargowego, na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a. – Skargi i wnioski (art. 227 k.p.a. i następne), zatem nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, ani też nie może stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Wskazał też, że skarżąca nie wyczerpała drogi postępowania, wynikającej z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, bowiem – przed skierowanie skargi do sądu administracyjnego - nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl § 2 wyżej wskazanego przepisu kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a; Przede wszystkim wskazać należy, że zaskarżona uchwała jest uchwałą informującą skarżącą o sposobie załatwienia jej skargi na działalność starosty. Zatem zaskarżona uchwała wyraża stanowisko Rady Powiatowej, rozpatrującej tzw. skargę powszechną wniesioną przez skarżącą w trybie Działu VIII k.p.a. na działalność starosty. Wskazać przy tym należy, że przedmiotem skargi powszechnej, może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga ta wnoszona jest w związku z już podjętym działaniem organu, ewentualnie w związku z brakiem takiego działania, ma na celu zwrócenie uwagi właściwym organom na wszelkie nieprawidłowości powstałe w wyniku takiego działania lub zaniechania. Tego rodzaju skarga powoduje wszczęcie "samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego, kończącego się czynnością materialno-techniczną, czyli zawiadomieniem o załatwieniu skargi" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2 Wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 1998 r., str. 920). Należy podkreślić, że skarga ta jest środkiem obrony interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu rozdziału VIII k.p.a., a więc skarg związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 i następne k.p.a.), nawet jeżeli zawiadomienie o załatwieniu skargi ma formę uchwały rady powiatu, ponieważ sprawy te nie zostały poddane jego kontroli ani na podstawie art. 3 P.p.s.a., ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych, czyli w tym przypadku Kodeksu postępowania administracyjnego, będącego podstawą prawną do wskazanego wyżej sposobu załatwienia skargi. Brak kognicji sądów administracyjnych w tych sprawach nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 stycznia 2012., sygn. akt II OSK 2692/11, z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09; z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz postanowienia: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 599/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 sierpnia 2008 r., sygn, akt IV SA/Wr 287/08, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2004r., sygn. akt II SAB/Wa 193/04, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skarga na zawiadomienie organu o sposobie załatwienia skargi złożonej w trybie art. 227 k.p.a., niezależnie od tego, jaka forma zostanie nadana temu zawiadomieniu, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. A zatem, skoro zaskarżona uchwała jest czynnością materialno-techniczną informującą o sposobie załatwienia skargi złożonej na podstawie art. 227 k.p.a. w związku z art. 239 § 1 k.p.a., nie może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego jedynie z tego powodu, że stanowi jedyną możliwą prawną formę działania rady powiatu. Powyższe stanowisko potwierdził już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2668/00, LEX nr 54426) stwierdził, że "rozpatrzenie skarg wnoszonych na podstawie art. 227 k.p.a. nie następuje w formach wymienionych w art. 16 ust. 1 ustawy o NSA (obecnie jest to art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co nie dotyczy skarg, do których rozpoznania są właściwe rady gmin, powiatów oraz sejmików województw. Te organy bowiem we wszystkich sprawach należących do ich właściwości podejmują uchwały. Jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. Uznanie zatem, że w sytuacji, gdy załatwienie skargi o której mowa w art. 227 k.p.a., nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nieuzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Tym bowiem, którym skarga nie zostałaby załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby". W tej sytuacji skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono w sentencji postanowienia.