II SA/Gd 442/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. T. na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 marca 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu P. T. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu. P. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XLIX/352/18 Rady Gminy z dnia 29 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów wsi K. w Gminie C., zaskarżając ją w części dotyczącej postanowień obejmujących działkę ewidencyjną nr [..] i [..]. Zdaniem strony skarżącej przyjęte w uchwale rozwiązania, w zaskarżonym zakresie, naruszają jej interes prawny, albowiem jest on właścicielem działki nr [..], znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [..], dla której to plan zmienił dotychczasowe przeznaczenie. Jak wskazał, obszar ten w studium uwarunkowań został wyłączony z terenów, dla których przewidziano możliwości ich rozwoju lub przekształceń, w tym w szczególności studium nie dopuszcza możliwości przeznaczenia tego terenu dla rozwoju funkcji usługowej i rekreacyjnej według obowiązujących planów miejscowych. W dotychczas obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [..] zatwierdzony uchwałą Nr XXXIII-266/2002 z dnia 20 sierpnia 2002 r. przewidziano natomiast dla obszaru oznaczonego symbolem 089.ZK następujące funkcje - teren zieleni ekologiczno-krajobrazowej z możliwością zalesień, zadrzewień i zakrzaczeń; terenowe urządzenia sportowe, tereny otwarte, tereny rolnicze - bez możliwości zabudowy (nie dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej). W konsekwencji dopuszczona w zaskarżonej uchwale zabudowa działki bezpośrednio sąsiadującej z działką, której właścicielem jest skarżący, narusza warunki przyrodnicze na należącym doń terenie oraz obszarach sąsiadujących z powodu zmiany naturalnego środowiska w obszarze "osnowy biologicznej" zarówno dla flory, jak i licznej fauny. Planowana inwestycja, której podstawę stanowi zaskarżona uchwała, będzie w jego ocenie bezpośrednio oddziaływała na sferę wykonywania prawa własności przysługującego skarżącemu na podstawie art. 140 Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawiono szczegółową argumentację wskazującą, że zaskarżona uchwała jest zgodna z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy oraz wskazano, że wykonanie opracowania ekofizjograficznego nie jest podstawą uchwalenia planu miejscowego, lecz jest wykonywane w czasie sporządzania projektu planu, a przed przystąpieniem do jego sporządzenia w rzadko spotykanych przypadkach. Odnosząc się do kwestii interesu prawnego strony skarżącej organ stwierdził, że ustalenia zaskarżonego planu nie powodują dla skarżącego żadnego ograniczenia w korzystaniu z należącej do niego nieruchomości. Przedstawione uzasadnienie nie dowodzi, że zagospodarowanie działki sąsiadującej z nieruchomością skarżącego mogłoby doprowadzić do uniemożliwienia skarżącemu korzystania z jego działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Podstawę prawną wniesionej przez skarżącego skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018, poz. 994) zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. z powyższego wynika zatem, że skuteczne wniesienie skargi w omawianym trybie, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał zaś, aby zaskarżona uchwała naruszyła jego indywidualny interes prawny. Rozważając powyższą kwestię Sąd miał na uwadze, że skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Skarżący winien bowiem udowodnić, że zaskarżony akt negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym winien on wskazać konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub nastąpiło pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym podejmowano kwestię legitymacji do zaskarżenia uchwał planistycznych wyróżniono dwa rodzaje oddziaływań będących skutkiem uchwalenia planu. Są to: oddziaływanie bezpośrednie – polegające na tym, że źródła naruszenia interesu prawnego upatruje się wyłącznie w skutkach samych przepisów planu – oraz oddziaływanie pośrednie, którego źródłem jest dopuszczony przez plan sposób zagospodarowania terenu. Brak jest podstaw do uznania legitymacji strony do zaskarżenia uchwały, jeżeli przepisy planu nie wpłynęły bezpośrednio i negatywnie na możliwość wykorzystania działki skarżącego. Wskazać bowiem trzeba, że co do zasady każde zagospodarowanie działki sąsiedniej może oddziaływać na działkę skarżącego, lecz taka sytuacja ma charakter potencjalny i nie wynika ze zmiany planu. Ochronę w takiej sytuacji zapewniają m.in. przepisy prawa ochrony środowiska, czy prawa budowlanego. Przewidziane w tych przepisach obowiązki inwestorów mają m.in. zabezpieczać interesy właścicieli sąsiednich działek (zob. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 726/11, dostępne CBOSA). Przyjęta w orzecznictwie koncepcja, według której przesłanką do zaskarżenia planu jest negatywna ingerencja (naruszenie) w sferę interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, wynikająca bezpośrednio z przepisu planu miejscowego, prowadzi wprost do logicznej konkluzji, że osoba nieposiadająca praw do nieruchomości położonej na terenie planu, a więc nieobjętej jego regulacjami, co do zasady nie może zaskarżyć tego planu. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że skarżący jest właścicielem działki nr [..] we wsi K., która to działka nie jest objęta ustaleniami skarżonego planu. Z dokumentacji planistycznej wynika bowiem jednoznacznie, że zaskarżony plan dotyczy m.in. działek [..] i [..], przy czym działka skarżącego graniczy bezpośrednio tylko z działką nr [..] o przeznaczeniu 5.KWD – teren drogi wewnętrznej, znajdującą się pomiędzy działkami nr [..] i nr [..]. Jak już wskazano fakt, że działka stanowiąca własność skarżącego znajduje się poza granicami opracowania planu nie oznacza, że automatycznie wykluczona jest możliwość zaskarżenia przez niego planu odnoszącego się do działek sąsiadujących z należącą do niego nieruchomością. Zauważyć bowiem należy, że z uwagi na obejmowanie planem coraz mniejszych obszarów nie ma podstaw do przyjęcia, iż już fakt położenia nieruchomości skarżących poza obszarem objętym kwestionowanym planem wyklucza możliwość jego zaskarżenia (zob. wyroki NSA: z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1360/08; z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 591/09; z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 900/09 oraz z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1780/10, dostępne w CBOSA). Sam ten fakt nie przesądza, iż interes prawny skarżącego nie został naruszony, gdy jego nieruchomość położona jest w sąsiedztwie obszaru objętego przedmiotową zmianą planu. Ta istotna dla sprawy okoliczność powinna być przedmiotem oceny Sądu. Nie można bowiem wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianą, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela takiej nieruchomości. Wiele zależy od tego w jakim stopniu ustalenia planu, w tym brak oczekiwanych regulacji, wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości. Reasumując, we wniesionej skardze skarżący zobligowany był do udowodnienia, że jego uprawnienia lub obowiązki zostały negatywnie zmodyfikowane przez zaskarżony akt. Zasadniczo, jak wyżej wskazano, źródłem naruszenia interesu prawnego może być jedynie bezpośrednie oddziaływanie przepisu planu (zmiana przeznaczenia terenu skarżącego, wprowadzenie zakazów). Skarżący takiego naruszenia nie wykazał. Plan bowiem nie odnosi się w ogóle do jego działki, jako znajdującej się poza ustalonymi przez uchwałodawcę granicami opracowania planistycznego. Przyjmując jednak koncepcję o dopuszczalności zaskarżenia planu przez właścicieli nieruchomością z nią sąsiadujących Sąd rozważał, czy w tej sytuacji uznać można, że skarżący wykazał naruszenie swojego interesu prawnego, który nie jest tożsamy z interesem faktycznym. Nie wystarcza bowiem samo stwierdzenie, że planowane zagospodarowanie terenu objętego planem nie jest akceptowane przez właścicieli sąsiednich działek, czy – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – narusza warunki przyrodnicze terenu objętego zmianą oraz terenów z nim sąsiadujących. Rozpoznając taką skargę Sąd jest zobowiązany badać, czy w istocie został naruszony konkretny, oparty na przepisach prawa materialnego, interes skarżącego a nie interesy innych osób. Nie jest więc wystarczające wskazanie na potencjalne zagrożenie takim zagospodarowaniem, np. przez wskazanie możliwych immisji. Zdaniem Sądu za uzasadnione można by uznać takie naruszenie, które wypływa z porównania konkretnego zapisu planu z określonym przepisem prawa materialnego i wskazuje, że to prawo zostało przez zapisy planu naruszone. Przykładowo wskazać można na zapisanie w planie takich parametrów zabudowy sąsiedniej, które uniemożliwiałby faktyczne korzystanie przez właściciela sąsiedniej nieruchomości z jego prawa własności. Tymczasem kwestionowane postanowienia planu nie formułują żadnych nakazów i zakazów w stosunku do właścicieli nieruchomości położonych poza terenem objętym planem. W ocenie Sądu na skutek uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego interes prawny skarżącego nie został naruszony także w zakresie immisji. Naruszenie takie miałoby miejsce, gdyby plan miejscowy ustalał dla nieruchomości będącej źródłem immisji takie kryteria, które powodowały większy niż zakres immisji na nieruchomości sąsiednie, innymi słowy gdyby właściciele nieruchomości sąsiednich musieli znosić więcej niż dotychczas. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, ponieważ kwestionowany plan miejscowy nie przewiduje takiego zagospodarowania działki nr [..], które powodować będzie wzrost immisji na nieruchomości skarżącego, znajdującej w pewnej odległości (około 80 m) od działki objętej planem. W planie tym przewidziano bowiem wyłącznie zabudowę rekreacji indywidualnej (letniskowej) oraz usługowej, przy czym jednocześnie wprowadzono ograniczenia w zakresie maksymalnej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki – 20 % oraz wskazano maksymalną wysokości takiej zabudowy – 9 m. Nie sposób więc uznać, że takie ustalenia skarżonego planu ograniczają skarżącemu wykonywanie prawa własności bądź też zmieniają sposób korzystania. Niewątpliwie skarżący posiada interes faktyczny, jakim jest oczekiwanie, by teren zabudowy mieszkaniowej, na którym zamieszkuje pozostał od strony objętej planem spokojny i cichy, lecz taki interes nie stanowi podstawy do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Nie sposób także wywodzić naruszenia interesu prawnego strony skarżącej w oparciu o stwierdzenie ewentualnego naruszenia warunków przyrodniczych na skutek zmiany przeznaczenia terenu działki nr [..]. Jak już bowiem wskazano interes, którego naruszenie stanowi o istnieniu po stronie skarżącego legitymacji do kwestionowania danego aktu prawa miejscowego, musi być konkretny i odnosić się do podmiotu wnoszącego skargę. Powoływanie się zaś na naruszenie "warunków przyrodniczych" świadczy nie o interesie prawnym, lecz faktycznym związanym z dbałością o ochronę przyrody co, jakkolwiek należy odczytywać pozytywnie, to jednak nie świadczy o własnym interesie strony skarżącej, lecz całego społeczeństwa, a więc jest to interes społeczny i publiczny. Jak już natomiast wskazano, skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi actio popularis. W tym miejscu wyjaśnić należy, że podstawę prawną działań uchwałodawczych gminy stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016, poz. 778), która w art. 3 ust. 1 powierzyła kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gminom i zaliczyła te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad i trybu sporządzania planu, w tym z poszanowaniem zasady ochrony prawa własności. Pomimo tego, że prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń, które przewiduje m.in. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiąc w art. 6 ust. 1, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Należy mieć też na uwadze, że przedsięwzięcia budowlane możliwe do realizacji na działkach sąsiednich, zgodnie z dopuszczonym planem miejscowym rodzajem zabudowy, wymagają wydania decyzji administracyjnych, i toczące się postępowanie w tym zakresie stanowić będzie właściwe forum do analizy wpływu projektowanych inwestycji na interesy osób trzecich i takiego ukształtowania warunków ich realizacji, ażeby interesy te nie ucierpiały ponad dopuszczalną miarę. W tych postępowaniach skarżący będą mogli uczestniczyć, o ile będzie im przysługiwał przymiot strony. To czy dopuszczalne ustaleniami planu przedsięwzięcia budowlane w postaci zabudowy letniskowej i usługowej o wskazanych w planie parametrach będą uciążliwe dla skarżącego jako właściciela działki położonej w ich bezpośrednim sąsiedztwie lub w pobliżu, nie zależy od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale od decyzji o pozwoleniu na budowę oraz innych decyzji wymaganych w tego typu sprawach. Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do wniosku, że we wniesionej skardze skarżący nie zdołał wykazać, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny jako właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do terenu objętego planem, w tym podlegającego ochronie na podstawie art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Wskazane zapisy planu nie powodują zakłócenia w korzystaniu z jego nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości czy stosunków miejscowych, co znajduje potwierdzenie w dokumentacji planistycznej. Skarżący nie skonkretyzował, jakie są istotne ograniczenia i w czym wyraża się ograniczenie jego prawa własności, zaś zapisy przedmiotowego planu nie wskazują na takie parametry dopuszczalnego zagospodarowania, które wprost przekładałyby się na naruszenie interesu prawnego skarżącego. Reasumując, dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie. Skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie miał podstaw do dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu. W myśl art. 58 §1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W tej sytuacji skargę należało odrzucić stosownie do treści art. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.