II SA/Gd 444/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z dnia 14 stycznia 2015 r., nr [...]. P. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2015 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 9 grudnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na B. K. obowiązek wykonania, w terminie do dnia 30 maja 2012 r., robót budowlanych polegających na wykonaniu prawidłowego opierzenia i uszczelnieniu prześwitu pomiędzy progiem drzwi balkonowych a płytą balkonu zlokalizowaną od strony zachodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego w G. przy ul. M. [...]. W toku postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji organ ustalił bowiem, że przed 2002 r. poprzedni właściciele mieszkania nr [...] E. i R. S. wykonali roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego balkonu. Obecnym właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...], do którego należy przedmiotowy balkon, jest B. K. Poprzedni właściciele dokonali zgłoszenia budowy płyty balkonowej z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Budowa balkonu (płyty balkonowej), stanowiącego część budynku mieszkalnego wymagała zaś uzyskania pozwolenia na budowę. W toku postępowania obecny właściciel lokalu przedłożył ekspertyzę techniczną dotyczącą wykonania przedmiotowego balkonu, w której stwierdzono, że układ głównych elementów konstrukcyjnych jak: stopy fundamentowe pod słupy, słupów oraz samej płyty balkonowej nie budzi zastrzeżeń. Balkon ten nie zagraża bezpieczeństwu użytkowania w żadnym z jego elementów i w całej konstrukcji. Widoczny mały zaciek na murze pod płytą balkonową jest spowodowany prześwitem pod progiem drzwi balkonowych, co należy uszczelnić. Z uwagi na powyższe organ uznał, że istnieje możliwość doprowadzenia budynku mieszkalnego wraz z wykonaną płytą balkonową, pełniącą funkcję tarasu, do stanu zgodnego z prawem, poprzez uszczelnienie prześwitu pomiędzy progiem drzwi balkonowych a płytą balkonu. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 30 maja 2012 r, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2012 r. w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 30 czerwca 2012 r., zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że w rozpatrywanym przypadku istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowego budynku mieszkalnego wraz z wykonaną płytą balkonową do stanu zgodnego z prawem poprzez uszczelnienie prześwitu pomiędzy progiem drzwi balkonowych a płytą balkonową zgodnie z zaleceniami zawartymi w przedłożonej "Ekspertyzie dotyczącej wykonania płyty balkonowej opartej na 5-ciu słupach w budynku mieszkalnym w miejscowości G. przy ul. M. – działki nr [...], lokal nr [...]" a zatem uzasadnione było, na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Z kolei, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 380/12, uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2012 r. jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2011 r. Sąd uznał bowiem, że organ administracji powinien w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ustalić czy inwestor posiada prawo do dysponowania działką nr [...] w G. gmina K. na cele budowlane w zakresie zrealizowanej inwestycji. W ramach tych ustaleń organ administracji powinien był także wyjaśnić czy inwestor może nabyć tytuł prawny, z którego takie prawo będzie wynikało. Z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 wynika bowiem, że stosując tryb uregulowany w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego do wykonanych już robót budowlanych organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadać, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy czym przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustalenia tego organ powinien dokonać przede wszystkim na podstawie dokumentów stwierdzających taki tytuł prawny do nieruchomości, z którego wynika uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Czym innym jest żądanie przedłożenia oświadczenia a czym innym ustalenie, czy inwestor taki tytuł posiada. W przypadku już wykonanych robót budowlanych ustalenie, że inwestor nie dysponował i nie dysponuje takim uprawnieniem może zaś być podstawą nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Zbadanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Nie oznacza to jednak, że organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór by się pojawił, to rozstrzygnąć o nim mógłby tylko sąd powszechny. Sąd wskazał również, że inwestor, który wykonał roboty budowlane bez wymaganego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nadal tego prawa nie posiada może je nabyć w różny sposób. Przede wszystkim może dojść do porozumienia z pozostałymi właścicielami nieruchomości i zawrzeć z nimi odpowiednią umowę, z której wynikać będzie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Może też poszukiwać możliwości nabycia takiego prawa poprzez odpowiednie roszczenie cywilnoprawne. Jednocześnie Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego poczyniły należyte ustalenia w sprawie, prawidłowo sformułowały obowiązki inwestora celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Należycie także zastosowały pozostałe przepisy prawa materialnego jak i procesowego. Sąd przyznał, że żadnego wpływu na postępowanie i jego wynik nie ma brak oryginalnych dokumentów dotyczących zgłoszenia budowy płyty balkonowej, gdyż tryb postępowania jest taki sam w przypadku dokonania prawidłowego zgłoszenia wykonania płyty balkonowej, jak również w braku takiego zgłoszenia a wynika to stąd, iż wykonanie takiej płyty obwarowane jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, zaś dokonanie zgłoszenia w takiej sytuacji nie jest równoważne z legalnością robót, na które wymagane jest pozwolenie. Sąd uznał również za bezzasadny zarzut dotyczący braku nałożenia na inwestora obowiązków dokonania zmian w danych geodezyjnych. Organy nadzoru budowlanego nie mają uprawnienia do nakładania takich obowiązków, aktualność danych geodezyjnych nie wpływa w żaden sposób na prawidłowość czy legalność wykonanych robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 83/13, oddalił skargę kasacyjną organu od tego wyroku, w pełni podzielając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Organ nadzoru budowalnego, prowadząc postępowanie na podstawie art. 50-51 Praw budowlanego, nie jest zatem zwolniony od zbadania czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu prawa budowlanego nie jest tożsame z prawem własności, gdyż może chodzić o prawo zależne, niemniej jednak uprawnienie do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane jest zawsze pochodną prawa własności nieruchomości, przysługującego podmiotowi zamierzającemu realizować inwestycję albo bezpośrednio, albo przez zawarcie stosownej umowy z właścicielem. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 14 stycznia 2015 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), nałożył na B. K. obowiązek wykonania w terminie do 30 maja 2015 r. robót budowlanych polegających na wykonaniu prawidłowego opierzenia i uszczelnieniu prześwitu pomiędzy progiem drzwi balkonowych a płytą balkonu zlokalizowaną od strony zachodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego w G. przy ul. M. Organ uznał, że inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obecny właściciel lokalu nr [...] – B. K. złożył bowiem potwierdzoną przez notariusza za zgodność z oryginałem kopię pisma z dnia 31 października 2005 r., w którym wszyscy mieszkańcy wyrazili zgodę na wykonanie płyty balkonowej opartej na filarach. Pismo to otrzymał on od inwestorów – poprzednich właścicieli lokalu - E. i R. S. w momencie zakupu tegoż lokalu mieszkalnego. Ponadto organ wskazał, że w momencie dokonania zgłoszenia właścicielem budynku była Gmina K. Urząd Gminy, przyjmując zgłoszenie wykonania przedmiotowych robót budowlanych, nie zgłosił sprzeciwu do planowanego zamierzenia budowlanego, a wobec zaś tego, że inwestor uzupełniając wniosek o zgodę sąsiadów, co wynika z adnotacji na kopii pisma z dnia 29 maja 1996 r., wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cle budowlane. Odnosząc się do zarzutów skarżącego zawartych w pismach z dnia 6 i 7 października 2014 r., a także piśmie M. B. z dnia 7 października 2014 r., organ nie znalazł powodów, aby uznać złożone przez B. K. pismo wykazujące prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane za nieprawdziwe, wskazując przy tym, że nie ma instrumentów, które umożliwiałyby zweryfikowanie oryginalności złożonych tam podpisów W odwołaniu od tej decyzji P. W. zarzucił, że organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji nie wykazał, czy inwestor posiadał i czy posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i czy może takie prawo nabyć. Nie ma bowiem żadnego dokumentu prawnego, z którego wynikałoby, że faktycznie Urząd Gminy wyraził zgodę na wykonanie przedmiotowej inwestycji. Ponadto, z oświadczenia byłej lokatorki, a później współwłaścicielki lokalu nr [...] w tym budynku – M. B. wynika, że ani ona, ani jej mąż R. B., nigdy nie składali podpisu pod pismem z dnia 31 października 2005 r. Wskazał również, że od 2002 r. jest współwłaścicielem działki nr [...] i do dnia złożenia odwołania nikt nie zwracał się do niego w sprawie wydania zgody na wykonanie przedmiotowej inwestycji. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 14 stycznia 2015 r. w zakresie nałożonego obowiązku, a uchylił ją w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku oraz wyznaczył nowy termin do dnia 30 października 2015 r. Organ odwoławczy uznał, że nakazanie obecnemu właścicielowi obiektu budowlanego – tarasu przynależnego do mieszkania nr [...], stanowiącego jego własność, wykonania wynikających z ekspertyzy robót budowlanych, było prawnie uzasadnione. Organ stwierdził, że inwestor robót posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie zgłoszonym i przyjętym bez sprzeciwu. Organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy pismem z dnia 29 maja 1996 r. przyjął w oparciu art. 30 Prawa budowanego zgłoszenie inwestora. W aktach sprawy znajduje się również potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia pisma z dnia 31 października 2005 r., w którym współwłaściciele nieruchomości wyrazili zgodę na wykonanie przedmiotowej płyty balkonowej. Nie stanowi zaś obowiązku organów nadzoru budowlanego kwestionowanie dokumentu podpisanego zgodnie z przepisami przez notariusza. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika z kolei, że uchwałą z dnia 19 września 1996 r. nr [...], Gmina poinformowała o przeznaczeniu do sprzedaży przedmiotowego obiektu. Ze znajdujących się w aktach sprawy aktów notarialnych wynika, że inwestorzy - poprzedni właściciele mieszkania nr [...] w tym budynku, weszli w jego posiadanie w dniu 26 września 1996 r. na podstawie aktu notarialnego Rep A nr [...]. Pozostałe lokale mieszkalne zostały sprzedane przez Gminę K.: lokal nr [...] w dniu 26 września 1996 r., lokal nr [...] w dniu 30 grudnia 1996 r., lokal nr [...] w dniu 22 października 2002 r. Wraz z lokalami mieszkalnymi właściciele nabyli współudział we własności nieruchomości działki nr [...] w G. Przedmiotowa inwestycja została wykonywana w okresie maj - czerwiec 1996 r. Z powyższego wynika, że w momencie dokonania zgłoszenia do organu architektoniczno-budowanego, właścicielem budynku była Gmina K., tj. ten sam organ. W tym stanie rzeczy inwestor robót posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie zgłoszonym i przyjętym bez sprzeciwu. W skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2015 r. P. W. wniósł o jej uchylenie. Skarżący, podnosząc tożsame argumenty co w odwołaniu, uważa bowiem, że orzekające w sprawie organy nie wykonały zaleceń zwartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 380/12 i nie ustaliły, czy inwestor posiada prawo do dysponowania działką nr [...] w G. na cele budowlane w zakresie zrealizowanej inwestycji. Organy nie wyjaśniły również, czy inwestor może nabyć tytuł prawny, z którego takie prawo będzie wynikało. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na tożsame argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że zarówno organ I jak i II instancji dokonał analizy materiału dowodowego zgodnie ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 380/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga P. W. zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2015 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), w której nałożono na B. K. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu prawidłowego opierzenia i uszczelnieniu prześwitu pomiędzy progiem drzwi balkonowych a płytą balkonu zlokalizowaną od strony zachodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego w G. przy ul. M. [...]. Decyzje te wydane zostały po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 380/12, którego stanowisko zostało podtrzymane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 83/13. Oba Sądy przesądziły, że stosując tryb uregulowany w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane do wykonanych już robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadać, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie zrealizowanej inwestycji oraz czy ewentualnie inwestor może nabyć tytuł prawny, z którego takie prawo będzie wynikało. Przy czym, nie jest możliwe dokonanie tego ustalenia na podstawie złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ocena ta powinna być natomiast dokonana na podstawie dokumentów stwierdzających taki tytuł prawny do nieruchomości, z którego wynika uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Rozpoznając niniejsza sprawę, Sąd był ponadto związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2012 r., II SA/Gd 380/12, że organy nadzoru budowlanego poczyniły należyte ustalenia w niniejszej sprawie, prawidłowo sformułowały obowiązki inwestora celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Sąd stwierdził też, że organy należycie zastosowały pozostałe przepisy prawa materialnego jak i procesowego. Nadto Sąd uznał, że żadnego wpływu na postępowanie i jego wynik nie ma brak oryginalnych dokumentów dotyczących zgłoszenia budowy płyty balkonowej a zarzut dotyczący braku nałożenia na inwestora obowiązków dokonania zmian w danych geodezyjnych jest bezzasadny. Stosownie do treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie i na sądzie, i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1276/12, LEX nr 1481471). Związanie sądu i organu w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08, Legalis). Zwrot "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Kontrola prawidłowości decyzji wydanej w następstwie wyroku sprowadza się więc do kontroli realizacji przez organ wcześniejszych zaleceń sądu i podporządkowania się jego ocenie prawnej. Przy czym naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 274/06, Legalis). Organy administracji w toku ponownego rozpatrywania sprawy, realizując zalecenia obu Sądów co do dalszego postępowania, przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na podstawie wskazanych dowodów, organy doszły do przekonania, że inwestorzy takim tytułem dysponowali w dacie wykonywania robót budowanych, a w związku z tym możliwe jest zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych w prowadzonym postępowaniu naprawczym. Posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest podstawą zasady wolności budowanej, wyrażonej w art. 4 ustawy Prawo budowlane (zob. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2014 r., str. 53). Zgodnie zaś z art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Każda więc umowa cywilnoprawna, na podstawie której właściciel (wieczysty użytkownik) upoważnił inny podmiot do wykonania konkretnych robót budowlanych na własnej nieruchomości, tworzy stosunek zobowiązaniowy w rozumieniu art. 353 § 1 k.c. i daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W doktrynie przyjmuje się przy tym, iż oprócz znanych prawu cywilnemu umów obligacyjnych prawo takie mogą też dawać tzw. "umowy nienazwane" (por. Prawo budowlanego. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 76). Przy czym zgoda właściciela nieruchomości upoważniająca inwestora do dysponowania nią na cele budowlane powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny, niepozostawiający jakichkolwiek wątpliwości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2000 r., sygn. akt IV SA 316/98, Lexis.pl nr 2113066). Zgoda właściciela nieruchomości upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 874/08, LEX nr 558418). Organy nadzoru budowlanego, nie mogą wszak wydać decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy, dopóki nie będą miały pewności, że adresatem tej decyzji jest inwestor dysponujący nieruchomością na cele budowlane stosownie do art. 4 ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11, LEX nr 1332676). Zdaniem Sądu ze zgromadzonego przez orzekające w sprawie organy administracji materiału dowodowego nie wynika jednakże, aby inwestorzy robót budowlanych polegających na budowie płyty balkonowej (opartej na pięciu filarach), przynależnej do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. M. [...] w G., posiadali kiedykolwiek prawo do dysponowania nieruchomością – działką nr [...] w G. na cele budowlane w zakresie zrealizowanej inwestycji. W tej zaś sytuacji nie zostało wyjaśnione także czy inwestor może nabyć tytuł prawny, z którego takie prawo będzie wynikało. W szczególności zaś, wbrew ocenie organów, posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością – działką nr [...] w G. na zrealizowane cele budowlane nie można wywieść z pisma Wójta Gminy z dnia 29 maja 1996 r., skierowanego do R. S., w którym organ ten wskazuje, że nie wniesie sprzeciwu do zgłoszenia wykonania przedmiotowej płyty balkonowej. Niewniesienie sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót budowlanych nie jest w żadnym razie jednoznaczne z wyrażeniem zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, jako że nie może być ona dorozumiana. Wójt w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych występuje wyłącznie jako organ administracji architektoniczno- budowlanej. Stąd też w piśmie z dnia 29 maja 1996 r. zawarta była tylko i wyłącznie informacja, że właściwy organ nie wniesie sprzeciwu co do przedmiotu i zakresu zgłoszonych robót budowanych objętych zgłoszeniem. Zdaniem Sądu nie można z pisma tego wyprowadzić żadnych dalej idących wniosków, zwłaszcza w zakresie tytułu prawnego do nieruchomości, tym bardziej, że w piśmie tym Wójt wyraźnie stwierdził, że: "z uwagi na to, iż obiekt nie jest Pana własnością przed przystąpieniem do wykonania robót budowlanych należy uzyskać zgodę jego właściciela po zaopiniowaniu przez sąsiadów i załączyć do złożonego wniosku". Na piśmie tym znajduje dodatkowo adnotacja, że zgodę sąsiadów uzyskano i złożono w UG w VI 96. Nie ma natomiast dowodu, że została dołączona zgoda właściciela obiektu budowlanego. Z całą pewnością zgoda sąsiadów nie daje uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W aktach sprawy nie ma natomiast żadnego dokumentu, z którego wynikałaby wyraźna zgoda Gminy K., będącej do dnia 26 września 1996 r. jedynym i wyłącznym właścicielem budynku przy ul. M., udzielona inwestorom E. i R. S. na przeprowadzenie robót budowanych objętych zgłoszeniem. Również posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością – działką nr [...] w G. na wykonane cele budowlane nie można wywieść z pisma z dnia 31 października 2005 r., zawierającego oświadczenie podpisanych pod nim osób, tj. B. K., T. K., R. W., M. W. oraz M. B., że "w czerwcu 1996 r., tak jak wszyscy mieszkańcy budynku wyraziłem pisemną zgodę na wykonanie płyty balkonowej opartej na filarach w mieszkaniu nr [...] zajmowanym przez E. i R. S., od strony zachodniej budynku". Pismo to odnosi się do ewentualnej zgody mieszkańców, która nie ma znaczenia prawnego dla dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sprawie bezsporne jest, że uchwałą z dnia 19 września 1996 r. nr [...] Gmina poinformowała o przeznaczeniu do sprzedaży przedmiotowego budynku położonego przy ul. M. [...] w G. Ze znajdujących się w aktach sprawy aktów notarialnych wynika, że: R. S. i E. S. nabyli lokal nr [...] w tym budynku w dniu 26 września 1996 r.; M. W. i R. W. nabył lokal nr [...] w dniu 26 września 1996 r.; R. B. i M. B. nabyli lokal nr [...] w dniu 30 grudnia 1996 r. a T. K. i B. K. nabyli lokal nr [...] w dniu 24 października 2002 r. Obecnie właścicielami tych lokali są odpowiednio: B. K., R. W. i P. S., P. W. oraz T. K. i B. K. Przedmiotowy budynek składa się z 4 lokali mieszkalnych. Stanowi zatem tzw. małą wspólnotę mieszkaniową. Zgodnie więc z art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. ustawy o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 z późn. zm.) jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Dokonanie czynności polegającej na przebudowie lokalu stanowiącego przedmiot odrębnej własności nie wymaga zgody innych osób niż jego właściciele. Inne zasady obowiązują jednak w przypadku ingerencji w nieruchomość wspólną. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Wszystkie elementy budynku, które nie stanowią samodzielnych lokali, są elementami nieruchomości wspólnej. Ściana zewnętrzna budynku, która jest jego elementem konstrukcyjnym, stanowi część nieruchomości wspólnej. Przebicie ścian zewnętrznych czy ingerencja w elewację jest korzystaniem z nieruchomości wspólnej i jest to czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 352/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 3 pkt 5 cytowanej ustawy czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu jest w szczególności udzielenie zgody przebudowę nieruchomości wspólnej. Zgodnie z art. 199 k.c. do dokonania takiej czynności potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Pismo z dnia 31 października 2005 r. odnosi się do stanu z czerwca 1996 r., a więc przez nabyciem przez te osoby prawa własności lokali, stąd też nie może potwierdzać tytułu prawnego do nieruchomości, która w tamtej dacie była wyłączną własnością Gminy K. Pismo to zawiera jedynie informację o stanowisku, nieuprawnionych do dysponowania obiektem budowanym, mieszkańców budynku. To zaś powoduje, że zastrzeżenia skarżącego dotyczące autentyczności tego pisma, zawarte w pismach z dnia 6 i 7 października 2014 r. nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nie wymagają dalszego wyjaśnienia. W sprawie istotne jest natomiast, że w aktach sprawy brak jest dokumentu, w którym wszyscy współwłaściciele budynku przy ul. M. [...] w G. wyrazili zgodę na wykonanie robót budowlanych dotyczących płyty balkonowej przynależnej do lokalu nr [...]. Organy błędnie oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Z dowodów tych nie wynika bowiem tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie wykonanych robót budowlanych. W tym stanie należało wyjaśnić, czy inwestor - tj. w niniejszej sprawie aktualny właściciel lokalu nr [...], który jest adresatem decyzji stosownie do treści art. 52 Prawa budowanego - może nabyć tytuł prawny, z którego takie prawo będzie wynikało. Nieprawidłowe ustalenie przez orzekające w sprawie organy, że inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością – działką nr [...] w G. na wykonane cele budowlane – świadczy o przeprowadzeniu przez te organy postepowania z naruszeniem podstawowych zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 kpa. Organ administracji publicznej jest bowiem obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy a to, czy dana okoliczność została udowodniona może ocenić dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. Z wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpatrując sprawę, orzekające w sprawie organy powinny uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2014 r., II SA/Gd 380/12, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 83/13 oraz w niniejszym wyroku. Powinny zatem mieć na uwadze, że inwestor, który wykonał roboty budowlane bez wymaganego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nadal tego prawa nie posiada, może je nabyć w różny sposób. Przede wszystkim może dojść do porozumienia z pozostałymi właścicielami nieruchomości i zawrzeć z nimi odpowiednią umowę, z której wynikać będzie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Może też poszukiwać możliwości nabycia takiego prawa poprzez odpowiednie roszczenie cywilnoprawne. Przy czym podmiotem, który obecnie może starać się o uzyskanie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością jest aktualny właściciel lokalu nr [...], przeciwko któremu prowadzone jest niniejsze postępowanie. Jeżeli natomiast, nie uzyska on prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ nadzoru budowlanego będzie uprawniony do nakazania inwestorowi rozbiórki obiektu budowlanego.