II SA/Gd 46/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w 27 maja 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2008 r. nr [...] 2. orzeka, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane 3. zasądza od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz adwokata M. P. kwotę 292 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa) zł. 80 (osiemdziesiąt) gr. 4. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. W. kwotę 500 (pięćset) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Gd 46/09 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 września 2008 r, nr [...] nakazał M.W. rozbiórkę wiaty o konstrukcji drewnianej wybudowanej na działce 126/1 A.M. 16, obręb S. przy Al. N. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż postanowieniem z dnia 25 lutego 2008 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 156 z 2006 r. poz. 1118 ze zm.) wstrzymał prowadzenie przez M.W. robót budowlanych polegających na budowie wiaty na działce 126/1 A.M. 16, obręb S. przy Al. N., do wykonywania których przystąpiono bez wymaganego pozwolenia na budowę i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie do 30 czerwca 2008 r. następujących dokumentów: zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami Konserwatora Zabytków Miasta oraz Polskich Linii Kolejowych S.A., a także opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. M.W., pełnomocnik M.W., pismem z dnia 30 czerwca 2008 r. wystąpił do organu z wnioskiem o przedłużenie terminu określonego w postanowieniu z dnia 25 lutego 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 4 lipca 2008 r. nr [...] skierowanym do inwestora wyjaśnił, że art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie daje podstawy do zmiany terminu określonego w postanowieniu. Pismo to zostało przesłane do wnioskodawcy za pośrednictwem poczty. Po dwukrotnym awizowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał to pismo za doręczone, zgodnie z art. 44 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 wymienionej ustawy, stosuje się przepis ust. 1 wskazanego artykułu nakazujący rozbiórkę obiektu budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I.R., występująca w niniejszej sprawie jako strona postępowania. Wskazała ona, iż budowa obiektów gospodarczych nie wymaga pozwolenia na budowę, a wiata gospodarcza jest zabudową uzupełniającą dla budynku mieszkalnego i nie zmienia ustaleń planu miejscowego, tworząc z sąsiadującą zabudową mieszkalną całość użytkową. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 8 grudnia 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wiata o powierzchni zabudowy do 25 m2 na działce o powierzchni co najmniej 500 m2 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a budowa wiaty o większej powierzchni zabudowy – 55, 88 m2, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał, iż niespełnienie przez inwestora wymogu art. 28 Prawa budowlanego uzasadniało wszczęcie trybu z art. 48 tego Prawa, a zgodnie z art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ, w przypadku niedostarczenia wymaganych dokumentów, zobligowany jest do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. M.W. wniósł skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia i uchylenia poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 26 września 2008 r. W uzasadnieniu skargi wskazał on, iż organy I i II instancji dopuściły się naruszenia art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dowodów złożonych przez skarżącego co miało wpływ na podjęte rozstrzygnięcia. Ponadto organy administracji naruszyły art. 48 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, iż prace naprawcze prowadzone na posesji przy al. N. były wznoszeniem obiektu. Skarżący wskazał również, iż każdorazowo występował do Wydziału Urbanistyki i Architektury o wydanie pozwolenia na budowę, o czym świadczą decyzja nr [...] z dnia 14 lipca 2006 r. (w przedmiocie adaptacji pomieszczeń garażowych na budynek mieszkaniowy) oraz decyzja nr [...] z dnia 29 kwietnia 1999 r. (w przedmiocie pozwolenia na budowę warsztatu). W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie powołując argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia skarżący podniósł nadto zarzuty naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – art. 10 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Skarżący zarzucił, iż organ nie ustalił prawidłowo kręgu uczestników postępowania oraz wskazał, iż organ dokonał niewłaściwej wykładni art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, bowiem przewidziany w nim termin jest terminem proceduralnym, a nie materialnym, w związku z czym dopuszczalne jest jego przedłużenie. Skarżący stwierdził, iż z uwagi na zły stan zdrowia skarżącego, pobyt w szpitalu i przebywanie jego pełnomocnika za granicą, nieuwzględnienie wniosku o przedłużenie terminu było niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych rozstrzygnięć z prawem. Podniesiony przez skarżącego zarzut niewłaściwej wykładni art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 156 z 2006 r. poz. 1118 ze zm.) zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten stanowi, iż postanowieniu, o którym mowa w ust. 2 (o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych), ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Przewidziany w tym przepisie "wyznaczony termin" na wykonanie obowiązku przedłożenia dokumentów, jest terminem o charakterze procesowym a nie materialnym, termin ten może być zatem z ważnych powodów skracany lub przedłużany przez organ administracji publicznej w zależności od potrzeb na wniosek strony zgłoszony przed jego upływem. Stanowisko takie znajduje oparcie w utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt: VII SA/Wa 682/08, Lex nr 508483; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt: II SA/Go 122/08, Lex nr 491848; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt: II OSK 308/07, Lex nr 468750; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt: II SA/Wr 49/08, Lex nr 510871; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt: II OSK 77/07, Lex nr 510760). W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o przedłużenie terminu przed upływem zakreślonego przez organ terminu, wskazując okoliczności, które jego zdaniem uzasadniają przedłużenie terminu – dotyczące choroby skarżącego, jego pobytu w szpitalu oraz przebywania pełnomocnika skarżącego poza granicami kraju. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego niezasadnie uznał, iż termin przewidziany w art. 48 ust 3 Prawa budowlanego ma charakter materialny i nie podlega nieprzedłużeniu. W związku z tym organ ten zaniechał rozpatrzenia zasadności złożonego wniosku i zastosował sankcję przewidzianą w art. 48 ust. 4 w związku z ust. 1 Prawa budowlanego, polegającą na nakazie rozbiórki obiektu. Organ winien rozpoznać złożony wniosek o przedłużenie terminu, rozważyć wskazywane przez skarżącego okoliczności, dokonać oceny, czy uzasadniają one przedłużenie terminu i rozstrzygnąć wniosek w formie postanowienia. Przeciwne działanie organu, naruszające treść art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, doprowadziło do przedwczesnego zastosowania art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego. Wydane decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, podlegają zatem uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Zarzut skarżącego, iż budowa wiaty stanowiła w istocie prace naprawcze, jest bezzasadny, a fakt, iż do budowy wiaty wykorzystano elementy sąsiednich budynków nie stanowi podstawy do uznania, iż zrealizowane prace polegały na przebudowie już istniejących budynków. Przepis art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego stanowi, iż przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Natomiast remontem, zgodnie z art. 3 pkt 7a i pkt 8 Prawa budowlanego, jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Przedmiotowa wiata stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Realizacja wiaty nie stanowiła robót budowlanych, w wyniku których doszło do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, ani też nie polegała na wykonywaniu w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu jego stanu pierwotnego. Budowa wiaty nie była zatem ani remontem ani przebudową istniejących obiektów budowlanych, do których przylega wiata, lecz realizacją nowego obiektu budowlanego. Budowa wiaty o powierzchni zabudowy ponad 50 m 2, wymagała zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący nie wykazał by na budowę wiaty uzyskał pozwolenie. W szczególności pozwolenia takiego skarżący nie uzyskał w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 kwietnia 1999 r. Nr [...] o pozwoleniu na przebudowę istniejącego garażu na warsztat obsługi samochodów i budowę posesyjnej kanalizacji deszczowej. W dołączonym do wniosku o pozwolenie na budowę projekcie zagospodarowania tej działki naniesiona jest bowiem już istniejąca, a nie projektowana wiata, co oznacza, iż wiata ta została wybudowana przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Z projektu zagospodarowania działki wynika, iż wiata ta mieści się poza obszarem istniejącego garażu, którego dotyczy przebudowa. Wiata ta nie została uwzględniona ani w części architektoniczno–konstrukcyjnej projektu budowlanego ani w decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej przebudowy garażu. Nadto wskazać należy, iż z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowiącego, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wynika, iż pozwolenia na budowę nie wydaje się w odniesieniu do obiektów już zrealizowanych. Zatem wydana decyzja o pozwoleniu na budowę nie mogłaby dotyczyć już wybudowanej wiaty. Także pozostałe zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Podnoszony w skardze fakt, iż skarżący w innych przypadkach występował do Wydziału Urbanistyki i Architektury o wydanie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej przedmiotowej wiaty, na której budowę pozwolenia nie zostało wydane. Zarzut naruszenia art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dowodów złożonych przez skarżącego, nie jest uzasadniony, w szczególności skarżący nie wskazał żadnych dowodów pominiętych przez organ, a mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut skarżącego dotyczący istnienia w sprawie podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na nieustalenie kręgu uczestników postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący nie wskazał żadnych osób pominiętych w postępowaniu, którym mogłoby przysługiwać prawo złożenia podania o wznowienie postępowania, a z okoliczności sprawy nie wynika, by organ pominął w postępowaniu stron, które mają interes w orzeczeniu o legalności przedmiotowej wiaty. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to uniemożliwia wykonanie decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, wykonanie w tym czasie wadliwych decyzji byłoby bowiem aksjologicznie nieuzasadnione i narażało skarżącego na szkodę. Na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zasądził na rzecz skarżącego od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania - kosztów uiszczonego wpisu oraz na podstawie art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu.