II SA/Gd 500/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu N. W. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 3 kwietnia 2024 r. nr WI-I.7840.1.12.2024.ZK w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 22 grudnia 2016 r. nr RAAII.6740.368.2016.HNB-181/17 Prezydent Miasta Gdyni udzielił N. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną przy ul. K. [...] w G., dz. nr [...] obręb [...]. Następnie Prezydent Miasta Gdyni wznowił postępowanie administracyjne zakończone ww. ostateczną decyzją: postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2017 r. na wniosek B. T. i W. T., postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2017 r. na wniosek D. K. i H. W., postanowieniami z dnia 7 lutego 2022 r. na wniosek B. C. i K. T. – na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023r., poz. 775), dalej "k.p.a.". Postępowania wznowieniowe zostały połączone do wspólnego prowadzenia. Wnioskodawcy argumentowali, że w związku ze specyfiką lokalizacji planowanej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości, występowaniem terenów osuwiskowych i w związku z tym koniecznością zrealizowania skomplikowanych, zabezpieczających rozwiązań konstrukcyjnych, winien przysługiwać im status strony w postępowaniu o wydanie przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia 12 grudnia 2023 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., Prezydent Miasta Gdyni odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 22 grudnia 2016 r. uznając, że nieruchomości wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu i nie przysługiwał im w związku z tym status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. W., zarzucając m.in., że inwestycja rodzi niebezpieczeństwo dla nieruchomości z nią sąsiadujących, zaś planowane środki zabezpieczenia skarpy są w ocenie skarżącej nieadekwatne, z uwagi na nieuwzględnienie specyfiki całego obszaru oddziaływania inwestycji. W konkluzji H. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenie, że zaskarżona w wyniku postępowania wznowieniowego decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Po przeanalizowaniu odwołania i całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 3 kwietnia 2024 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 12 grudnia 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda podkreślił, że w sprawach dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalony z uwzględnieniem przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu, jakie obowiązywało na dzień wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należało rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Z uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, że w sprawie nie doszło do zaistnienia przesłanki, o której mowa w art 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Prezydenta Miasta Gdyni wykonanie robót związanych z zabezpieczeniem skarpy i ustabilizowaniem gruntu, polegających na wykonaniu żelbetowej palisady wyłącznie na terenie działki inwestora i w technologii ograniczającej do minimum wibracje i drgania, nie wpłynie na poszerzenie obszaru oddziaływania inwestycji na tereny działek skarżących. Poza ww. oceną organ I instancji stwierdził lakonicznie, że inwestycja nie wiąże się z wprowadzeniem ograniczeń w zagospodarowaniu tych terenów. Z tak sporządzonego uzasadnienia decyzji nie wynika zatem, w odniesieniu do jakich działek i jakiej zabudowy dokonywana była analiza oddziaływania inwestycji i jakie przepisy prawa, np. plan miejscowy, warunki techniczne były brane pod uwagę przy ocenie statusu strony poszczególnych osób wnioskujących o wznowienie. Natomiast w rzeczywistości konieczne było wnikliwe przeanalizowanie wszelkich okoliczności związanych z oddziaływaniem inwestycji na nieruchomości należące do tych osób. Co więcej, taka analiza powinna zostać przeprowadzona dla każdej z wnioskujących stron osobno, ponieważ są one właścicielami różnych działek budowlanych, położonych w różnych lokalizacjach w stosunku do działki inwestycyjnej. Należy przez to uznać, że ewentualne ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości w związku z projektowaną inwestycją również mogą być odmienne i wynikać z innych przepisów prawa. Natomiast wykazanie braku wystąpienia tych ograniczeń w powiązaniu z konkretnymi przepisami prawa, osobno dla każdej z tych nieruchomości, leży w obowiązku organu rozpatrującego wniosek o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto, jeżeli po wznowieniu postępowania w oparciu o omawianą podstawę organ stwierdzi, że wnioskodawcom jednak nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to powinien wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Taka decyzja ma charakter decyzji procesowej, a zatem w podstawie prawnej decyzji, nie powinny znaleźć się przepisy prawa materialnego, jak również w uzasadnieniu decyzji nie powinny być rozpatrywane kwestie materialnoprawne objęte rozstrzygnięciem zawartym w decyzji ostatecznej. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji po wznowieniu postępowania dokonał merytorycznej weryfikacji decyzji dotychczasowej, mimo że odmówił przymiotu strony wnioskodawcom, która to okoliczność stanowi o braku podstawy wznowienia. Organ wydał zatem decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. podczas gdy uzasadnienie rozstrzygnięcia wskazuje, że organ stosując tę podstawę prawną jednocześnie przeprowadził postępowanie co do istoty sprawy. Konieczne jest zatem ponowne wydanie decyzji, której rozstrzygnięcie będzie korespondować z uzasadnieniem i wskazywać na prawidłowo przeprowadzone postępowania wznowieniowe. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania, jednak przede wszystkim w sposób wyczerpujący przeprowadzi analizę obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, z uwzględnieniem argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą i w oparciu o wszystkie obowiązujące przepisy. Wymienione mankamenty postępowania nie mogły zostać konwalidowane przez organ odwoławczy, ponieważ doprowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Od decyzji organu odwoławczego N. W., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł sprzeciw zarzucając jej naruszenie: art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów o postępowaniu dowodowym, podczas gdy w przypadku niniejszej sprawy nie wystąpiło naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego, a w efekcie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów dotyczących uzasadnienia decyzji administracyjnej, podczas gdy w przypadku niniejszej sprawy nie wystąpiło naruszenie przepisów dotyczących uzasadnienia decyzji administracyjnej a w efekcie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jego nieuzasadnionym zastosowaniu, w przypadku gdy nie wystąpiły przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej sprzeciwem decyzji. Zdaniem skarżącego, błędne jest stanowisko Wojewody Pomorskiego, iż organ I instancji nie ustalił w sposób odpowiedni okoliczności umożliwiających ocenę czy wnioskujący o wznowienie postępowania powinni zostać uznani za stronę postępowania w przedmiocie decyzji o pozwolenie na budowę. Organ I instancji bowiem podtrzymał swoje pierwotne stanowisko co do oceny obszaru oddziaływania obiektu. Organ ten wziął pod uwagę cechy indywidualne obiektu, którego dotyczy postępowanie zwracając uwagę, iż "wykonanie robót związanych z zabezpieczeniem skarpy i ustabilizowaniem gruntu, polegającej na wykonaniu żelbetonowej palisady wyłącznie na terenie działki inwestora i technologii ograniczającej do minimum wibracje i drgania, nie wpłynie na poszerzenie obszaru oddziaływania inwestycji na tereny działek skarżących. Zatem inwestycja nie wiąże się z wprowadzeniem ograniczeń w zagospodarowaniu tych terenów.". Uzasadnienie decyzji jasno więc wskazuje, że organ podtrzymuje ustalenia poczynione w zakresie stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) – zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Przepis powyższy nie został przez Wojewodę Pomorskiego naruszony. Wojewoda sformułował wobec rozstrzygnięcia organu I instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy trafnie wskazał na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dalej wskazał, że organ I instancji nie rozważył w sposób wystarczający kwestii obszaru oddziaływania inwestycji, z uzasadnienia wydanej przez ten organ decyzji nie wynika bowiem, w odniesieniu do jakich działek i jakiej zabudowy dokonywana była analiza oddziaływania inwestycji i jakie przepisy prawa, np. plan miejscowy, warunki techniczne były brane pod uwagę przy ocenie statusu strony poszczególnych osób wnioskujących o wznowienie. Natomiast w rzeczywistości konieczne było wnikliwe przeanalizowanie wszelkich okoliczności związanych z oddziaływaniem inwestycji na nieruchomości należące do tych osób. Co więcej, taka analiza powinna zostać przeprowadzona dla każdej z wnioskujących stron osobno, ponieważ są one właścicielami różnych działek budowlanych, położonych w różnych lokalizacjach w stosunku do działki inwestycyjnej. Należy przez to uznać, że ewentualne ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości w związku z projektowaną inwestycją również mogą być odmienne i wynikać z innych przepisów prawa. Natomiast wykazanie braku wystąpienia tych ograniczeń w powiązaniu z konkretnymi przepisami prawa, osobno dla każdej z tych nieruchomości, leży w obowiązku organu rozpatrującego wniosek o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu Wojewoda prawidłowo ocenił, że ustalenie, czy wnioskodawcom przysługuje status stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres przekracza uprawnienia organu odwoławczego wynikające z art. 136 § 1 k.p.a., co uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgromadzony bowiem materiał dowodowy jest niewystarczający dla oceny, czy nieruchomości wnioskodawców znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu czy też nie. W niniejszym postępowaniu Sąd nie może przesądzić tego, czy wnioskodawcom – B. T., W. T., D. K., H. W., B. C. i K. T. – przysługuje czy też nie przysługuje status stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, skoro nie biorą oni udziału w postępowaniu wywołanym sprzeciwem (art. art. 64b § 3 p.p.s.a.). Osoby te nie są uczestnikami postępowania zainicjowanego sprzeciwem: nie doręcza się im wyroku wydanego na skutek rozpoznania sprzeciwu, nie mają prawa do jego zaskarżenia. Nie mają żadnej możliwości przedstawienia swojego stanowiska ani też obrony swoich racji. W związku z takim stanem prawnym w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1642/23 i wskazane tam wyroki NSA: z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1984/20, z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3238/19, z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2030/19, z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3552/1, z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18). Kwestia przysługiwania powyższym podmiotom statusu stron będzie natomiast mogła podlegać weryfikacji w postępowaniu głównym, w którym udział biorą wszystkie te zainteresowany podmioty. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).