II SA/Gd 536/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg Z. Z., M. J., D. D., M. B., S. B., D. B., M. P. M., A. J. oraz M. J. na uchwałę Rady Gminy z dnia 12 lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odmówić dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęły trzy skargi na uchwałę Rady Gminy z dnia 12 lutego 2016 r. nr [..] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie realizacji inwestycji celu publicznego – budowy stacji 110/15 kV GPZ [...] oraz budowy napowietrznej dwutorowej linii 110 kV. Skargi zostały zarejestrowane pod następującymi sygnaturami: II SA/Gd 536/16 (wspólna skarga Z. Z., M. J., D. D., M. B., S. B. i D. B.), II SA/Gd 537/16 (skarga M. P. M.) i II SA/Gd 54616 (wspólna skarga A. J. i M. J.). Postanowieniami z dnia 14 listopada 2016 r. dwie ostatnie skargi połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą II SA/Gd 536/16. W sprawach tych A. wystąpiła z wnioskami o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania, wskazując, że wynik postępowania sądowoadministracyjnego dotyczy jej interesu prawnego znajdującego podstawę w przepisach prawa materialnego, w szczególności w art. 9c ust. 3 w związku z art. 9h ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.) nakładających na Spółkę jako operatora systemu dystrybucyjnego szereg obowiązków w zakresie między innymi zapewnienia bezpieczeństwa funkcjonowania systemu elektroenergetycznego oraz rozbudowy sieci przesyłowych i połączeń z innymi systemami elektroenergetycznymi. Odwołując się do orzeczeń w sprawach II OZ 338/12 i II OZ 346/12 wnioskodawczyni wywiodła, że przepis art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), określanej dalej jako "P.p.s.a" umożliwia dopuszczenie do udziału w postępowaniu ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osoby trzeciej w charakterze uczestnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek, a raczej wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wniesione przez A. w sprawach II SA/Gd 537/16 i II SA/Gd 546/16 podlegały oddaleniu. Zdaniem Sądu art. 33 § 2 P.p.s.a. nie ma zastosowania w sprawach w których przedmiotem kontroli jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i to bez względu na interes prawny osoby trzeciej w wyniku postępowania sądowoadministracyjnego tj. oddaleniu skargi lub stwierdzeniu nieważności planu w całości lub części. W myśl art. 32 P.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Jest to ogólna reguła, której rozszerzenie następuje w przepisach art. 33 § 1, § 1 a, § 1b i § 2 P.p.s.a. W myśl § 1 osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony (uczestnicy z urzędu). W paragrafach 1a i 1b ustawodawca ograniczył krąg uczestników z urzędu w postępowaniu sądowoadministracyjnym tylko do tych z nich, którzy w odpowiednim czasie złożą wniosek o przystąpienie. Nie ulega jednak wątpliwości, że w art. 33 § 1, § 1 a i § 1 b P.p.s.a. chodzi o takie osoby które brały udział w postępowaniu administracyjnym, co zakłada, że takie postępowanie w ogóle miało miejsce. W myśl natomiast § 2 udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego (...). W tym ostatnim przypadku chodzi jednak nie o interes prawny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, lecz w postępowaniu administracyjnym, gdyż przepis mówi "jeżeli wynik tego postępowania" wyraźnie nawiązując do użytego w tym zdaniu zwrotu "w postępowaniu administracyjnym". Przykładowo zatem może chodzić o podmiot pominięty przez organ w postępowaniu administracyjnym, a mający w nim interes prawny. Zatem cytowane regulacje odnoszą się do spraw w których przedmiotem skargi jest akt wydany "w postępowaniu administracyjnym". Należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym można dostrzec pewną rozbieżność co do rozumienia pojęcia "postępowania administracyjnego" użytego w art. 33 § 2 P.p.s.a., czy rozumieć je wyłącznie jako administracyjne postępowanie jurysdykcyjne uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego czy szerzej jako każde postępowanie w ramach którego wydany został zaskarżony akt (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach II OZ 353/16, II OZ 366/16, II OZ 329/16, II OZ 457/13 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Zdaniem Sądu, jednak, niezależnie od sposobu rozumienia "postępowania administracyjnego" użytego w art. 33 § 2 P.p.s.a. przepisu tego nie można stosować w sprawach ze skarg wnoszonych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Należy zauważyć, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako przepis szczególny w stosunku do art. 50 § 1 P.p.s.a. przyznaje legitymację do zaskarżenia uchwały wyłącznie temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec tego, że zawiera regulacje prawne odnoszące się do zagospodarowania na pewnym obszarze przestrzeni, w istocie dotyczy interesów prawnych wielu podmiotów, w tym zasadniczo właścicieli wszystkich nieruchomości objętych uchwałą. Uchwała ta zawiera przepisy gminne, normy prawne uchwalane w specjalnej procedurze uregulowanej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zbliżonej do postępowania legislacyjnego. Procedura ta nie służy załatwieniu indywidualnej sprawy administracyjnej. Owszem, uchwalając plan, organ gminy musi uwzględnić także prawo własności i akt ten niewątpliwie wpływa na interesy właścicieli nieruchomości, niemniej w procedurze tej organ uchwala akt stanowiący prawo miejscowe i nie załatwia indywidualnej sprawy administracyjnej. W ocenie Sadu przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. nie ma zastosowania w sytuacji, gdy przed wniesieniem skargi organ nie załatwiał indywidualnej sprawy administracyjnej, lecz uchwalał akt prawa miejscowego. "Obrona" legalności uchwały ustanawiającej przepisy prawa miejscowego – normy o charakterze generalnym spoczywa na organie gminy. Zdaniem Sądu w ustawie o samorządzie gminnym ustawodawca w sposób szczególny uregulował podstawy do wniesienia skarg do sądu administracyjnego, a tym samym i krąg podmiotów uczestniczących w nich jako strony. Przykładowo, w przypadku skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest tylko gmina (względnie związek międzygminny), a organem - właściwy wojewoda. W postępowaniach tych nie ma miejsca na udział innych podmiotów, w szczególności zainteresowanych bytem kontrolowanej uchwały (ze skargi podmiotu którego interes prawny został naruszony), czy bytem rozstrzygnięcia nadzorczego (ze skargi gminy lub związku międzygminnego). Gdyby przyjąć, że w sprawie ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. do udziału w postępowaniu w charakterze strony uprawnia sam interes prawny bez warunku jego naruszenia zaskarżonym aktem, to teoretycznie powinni w niej uczestniczyć wszyscy właściciele nieruchomości objętych zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż wynik kontroli może doprowadzić do stwierdzenia jego nieważności w całości. Zwrot "postępowanie administracyjne" użyty w art. 33 P.p.s.a. należy bowiem odczytywać w taki sam sposób zarówno na tle § 1 jak i § 2 tego artykułu. Żądająca dopuszczenia do udziału w postępowaniu sadowoadministracyjnym A. nie powołuje się na naruszenie swojego interesu prawnego zaskarżonym planem. Celem jej wstąpienia do postępowania sądowoadministracyjnego jest chęć "wzmocnienia" stanowiska organu i oddalenie skargi w celu utrzymania obowiązującego planu w mocy. Tymczasem postępowanie sądowoadministracyjne nie zna instytucji interwencji ubocznej uregulowanej w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Postępowanie to nie służy rozstrząsaniu i analizowaniu racji wszystkich podmiotów, które miałyby interes bądź w stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, bądź w oddaleniu skargi. Nie ma powodu, aby spór podmiotu, któremu przepisy prawa przyznają legitymację do zaskarżenia uchwały z organem, którego działanie jest przedmiotem skargi przekształcać w kontradyktoryjny spór dwóch podmiotów usytuowanych poza organem administracji. Artykuł 33 § 2 P.p.s.a. nie ma zatem zastosowania do spraw w których przedmiotem kontroli nie jest akt indywidualny organu wydany w toczącym się przed wniesieniem skargi "postępowaniu administracyjnym", lecz akt o charakterze generalnym regulujący uprawnienia wielu podmiotów. Z powyższych względów dla oceny uprawnienia wnioskującej Spółki do wzięcia udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania bez znaczenia pozostają powołane we wniosku przepisy dotyczące obowiązków operatora systemu dystrybucyjnego (art. 9c ust. 3 ustawy – Prawo energetyczne) oraz przepisy dotyczące trybu wyznaczania takiego operatora (art. 9h ustawy – Prawo energetyczne). W przywołanych we wniosku postanowieniach z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OZ 338/12 oraz z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II OZ 346/12 Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował jedynie pogląd o wyłączeniu stosowania art. 33 § 2 P.p.s.a. odnośnie organizacji społecznych. Dotyczyły one zatem odmiennej sytuacji niż w niniejszej sprawie. Wobec powyższego na mocy art. 33 § 2 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.