II SA/Gd 536/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg Z. Z., M. J., D. D., M. B., S. B., D. B., M. P. M., A. J. oraz M. J. na uchwałę Rady Gminy z dnia 12 lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odmówić dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania A Spółki z o.o. z siedzibą w K., R. T., B. K. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęły trzy skargi na uchwałę Rady Gminy z dnia 12 lutego 2016 r. nr XV.189.2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie realizacji inwestycji celu publicznego – budowy stacji [..] oraz budowy napowietrznej dwutorowej linii 110 kV. Skargi zostały zarejestrowane pod następującymi sygnaturami: II SA/Gd 536/16 (wspólna skarga Z. Z., M. J., D. D., M. B., S. B. i D. B.), II SA/Gd 537/16 (skarga M. P. M.) i II SA/Gd 54616 (wspólna skarga A. J. i M. J.). We wnioskach z 2 czerwca 2017 r. A., R. T. oraz B. K. wnieśli o dopuszczenie ich do udziału w niniejszym postępowaniu sądowym w charakterze uczestników. A. wskazała, że od 7 sierpnia 2015 r. jest właścicielem nieruchomości oznaczonej numerem działki [..], położonej w miejscowości W., gmina U. Z kolei, R.T. wskazał, że od 10 grudnia 2015 r. jest właścicielem działek nr [..] i [..] w miejscowości W., gmina U., zaś B.K. jest współwłaścicielem ww. działki nr [..]. Zgłaszający podkreślili, że uchwała będąca przedmiotem skargi została podjęta w dniu, w którym przysługiwały im nieograniczone prawa do ww. nieruchomości, które wskutek jej podjęcia zostały w istotny sposób ograniczone. Ww. nieruchomości aktualnie przeznaczone są na cele rolnicze jednak ostatecznie mają być przeznaczone pod zabudowę. Tymczasem budowa linii napowietrznej niweczy plany inwestycyjne zgłaszających, obniża atrakcyjność ich nieruchomości, a tym samym uprawnia do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego za poniesioną rzeczywistą szkodą, związaną z utratą wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu. W tej sytuacji, w ocenie zgłaszających się, brak uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym uchwalenia planu nie może być przeszkodą dla wzięcia udziału w niniejszym postępowaniu sądowoadminsitracyjnym, gdyż jego wynik niewątpliwie dotyczy interesów prawnych zgłaszających. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wniesione przez A., R.T. oraz B. K.w sprawie II SA/Gd 537/16 podlegały oddaleniu. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy w sprawie toczącej się pod jedną sygnaturą II SA/Gd 536/16 ze skarg Z. Z., M. J., D. D., M. B., S. B., D.B., M. P. M., A. J. oraz M.J. na uchwałę Rady Gminy z dnia 12 lutego 2016 r., nr XV.189.2016 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie realizacji inwestycji celu publicznego – budowy stacji [..] kV GPZ oraz budowy napowietrznej dwutorowej linii 110 kV możliwe było dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania A., R. T. oraz B. K. Przepis art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) stanowi, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. Zdaniem Sądu ww. art. 33 § 2 P.p.s.a. nie ma zastosowania w sprawach w których przedmiotem kontroli jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i to bez względu na interes prawny osoby trzeciej w wyniku postępowania sądowoadministracyjnego tj. oddaleniu skargi lub stwierdzeniu nieważności planu w całości lub części. W myśl art. 32 P.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Jest to ogólna reguła, której rozszerzenie następuje w przepisach art. 33 § 1, § 1 a, § 1b i § 2 P.p.s.a. W myśl § 1 osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony (uczestnicy z urzędu). W paragrafach 1a i 1b ustawodawca ograniczył krąg uczestników z urzędu w postępowaniu sądowoadministracyjnym tylko do tych z nich, którzy w odpowiednim czasie złożą wniosek o przystąpienie. Nie ulega jednak wątpliwości, że w art. 33 § 1, § 1 a i § 1 b P.p.s.a. chodzi o takie osoby które brały udział w postępowaniu administracyjnym, co zakłada, że takie postępowanie w ogóle miało miejsce. W myśl natomiast § 2 udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego (...). W tym ostatnim przypadku chodzi jednak nie o interes prawny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, lecz w postępowaniu administracyjnym, gdyż przepis mówi "jeżeli wynik tego postępowania" wyraźnie nawiązując do użytego w tym zdaniu zwrotu "w postępowaniu administracyjnym". Przykładowo zatem może chodzić o podmiot pominięty przez organ w postępowaniu administracyjnym, a mający w nim interes prawny. Zatem cytowane regulacje odnoszą się do spraw w których przedmiotem skargi jest akt wydany "w postępowaniu administracyjnym". Należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym można dostrzec pewną rozbieżność co do rozumienia pojęcia "postępowania administracyjnego" użytego w art. 33 § 2 P.p.s.a., czy rozumieć je wyłącznie jako administracyjne postępowanie jurysdykcyjne uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego czy szerzej jako każde postępowanie w ramach którego wydany został zaskarżony akt (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach II OZ 353/16, II OZ 366/16, II OZ 329/16, II OZ 457/13 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Zdaniem Sądu, jednak, niezależnie od sposobu rozumienia "postępowania administracyjnego" użytego w art. 33 § 2 P.p.s.a. przepisu tego nie można stosować w sprawach ze skarg wnoszonych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. 2016, poz. 446 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji należy rozważyć, czy ww. przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi podstawę do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę gminy innego podmiotu niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego, skoro nie jest nią – z przyczyn opisanych powyżej – art. 33 § 2 P.p.s.a. Art. 101 ust. 1 u.s.g., jako przepis szczególny w stosunku do art. 50 § 1 P.p.s.a., przyznaje legitymację do zaskarżenia uchwały wyłącznie temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec tego, że zawiera regulacje prawne odnoszące się do zagospodarowania na pewnym obszarze przestrzeni, w istocie dotyczy interesów prawnych wielu podmiotów, w tym zasadniczo właścicieli wszystkich nieruchomości objętych uchwałą. Uchwała ta zawiera przepisy gminne, normy prawne uchwalane w specjalnej procedurze uregulowanej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zbliżonej do postępowania legislacyjnego. Procedura ta nie służy załatwieniu indywidualnej sprawy administracyjnej. Owszem, uchwalając plan, organ gminy musi uwzględnić także prawo własności i akt ten niewątpliwie wpływa na interesy właścicieli nieruchomości, niemniej w procedurze tej organ uchwala akt stanowiący prawo miejscowe i nie załatwia indywidualnej sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. nie ma zastosowania w sytuacji, gdy przed wniesieniem skargi organ nie załatwiał indywidualnej sprawy administracyjnej, lecz uchwalał akt prawa miejscowego. "Obrona" legalności uchwały ustanawiającej przepisy prawa miejscowego – normy o charakterze generalnym spoczywa na organie gminy. Zdaniem Sądu w ustawie o samorządzie gminnym ustawodawca w sposób szczególny uregulował podstawy do wniesienia skarg do sądu administracyjnego, a tym samym i krąg podmiotów uczestniczących w nich jako strony. Przykładowo, w przypadku skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest tylko gmina (względnie związek międzygminny), a organem - właściwy wojewoda. W postępowaniach tych nie ma miejsca na udział innych podmiotów, w szczególności zainteresowanych bytem kontrolowanej uchwały (ze skargi podmiotu którego interes prawny został naruszony), czy bytem rozstrzygnięcia nadzorczego (ze skargi gminy lub związku międzygminnego). Gdyby przyjąć, że w sprawie ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. do udziału w postępowaniu w charakterze strony uprawnia sam interes prawny bez warunku jego naruszenia zaskarżonym aktem, to teoretycznie powinni w niej uczestniczyć wszyscy właściciele nieruchomości objętych zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż wynik kontroli może doprowadzić do stwierdzenia jego nieważności w całości. Ponadto, z konstrukcji powołanego przepisu wynika, że przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego, ma wyłącznie skarżący, który spełnił warunek formalny w postaci wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wykazał konkretne i realne naruszenie swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą rady gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy, przy zachowaniu wymogów formalnych do skierowania na nią skargi do sądu. W niniejszym stanie faktycznym zaś zgłaszająca Spółka oraz R.T.i B. K.nie wnieśli skargi na ww. uchwałę, po uprzednim wezwaniu rady gminy do usunięcia naruszenia prawa, ani też nie wykazali w jaki sposób uchwała ta narusza ich interes prawny. Ocena miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez sąd administracyjny dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Przedmiotem oceny nie jest interes innych podmiotów, których w ten czy inny sposób plan dotyczy. Tak określony zakres kontroli sądu determinowany jest przepisem art. 101 u.s.g. Inny podmiot, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może zatem skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. Zwrot "postępowanie administracyjne" użyty w art. 33 P.p.s.a. należy bowiem odczytywać w taki sam sposób zarówno na tle § 1 jak i § 2 tego artykułu. Artykuł 33 § 2 P.p.s.a. nie ma zatem zastosowania do spraw w których przedmiotem kontroli nie jest akt indywidualny organu wydany w toczącym się przed wniesieniem skargi "postępowaniu administracyjnym", lecz akt o charakterze generalnym regulujący uprawnienia wielu podmiotów. Z powyższych względów dla oceny uprawnienia wnioskującej Spółki oraz R. T. i B. K. do wzięcia udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania bez znaczenia pozostają powołane we wniosku okoliczności związane ze zniweczeniem ich planów inwestycyjnych dotyczących stanowiących ich własność nieruchomości, obniżeniem ich atrakcyjności majątkowej oraz przysługującym im potencjalnie roszczeniem odszkodowawczym za poniesioną rzeczywistą szkodą, związaną z utratą wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu. Na marginesie jedynie należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie wydane zostało postanowienie z 14 listopada 2016 r. o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika B., której zażalenie zostało następnie oddalone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2017 r. o sygn. akt II OZ 71/17. W postanowieniu tym Naczelny Sąd Administracyjny zajął tożsame stanowisko jak Sąd orzekający w sprawie niniejszych wniosków w kwestii braku podstaw do zastosowania art. 33 § 2 P.p.s.a. do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę gminy innego podmiotu niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Ponadto, dla porządku należy zauważyć, że na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 935) dokonano, z dniem 1 czerwca 2017 r., nowelizacji m. in. art. 53 P.p.s.a., który dotychczas przewidywał obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, jako warunek obligatoryjny, poprzedzający możliwość zgłoszenia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na gruncie obecnego brzmienia art. 53 P.p.s.a. ustawodawca zrezygnował z instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Należy jednak zaznaczyć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy zmieniającej do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9 (tj. P.p.s.a.), w brzmieniu dotychczasowym. Natomiast, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (P.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (...), stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie, która zainicjowana została skargą zgłoszoną przed dniem wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej, wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa pozostawał w pełni aktualny. Wobec powyższego na mocy art. 33 § 2 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.