II SA/Gd 549/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. M. i K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 8 maja 2025 roku, nr SKO.450.49.2025 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Chojnice z 24 lutego 2025 roku, nr PP.6730.166.2025; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących J. M. i K. M. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. M. i K. M. (dalej jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z 8 maja 2025 r., nr SKO.450.49.2025, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Chojnice (dalej jako: Wójt) z 24 lutego 2025 r., nr PP.6730.166.2025, o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz towarzyszącą, w tym miejsca parkingowe, bilbord reklamowy, zadaszenie nad strefą dostaw oraz latarnie oświetleniowe, na terenie części działki nr [...] obręb [...], miejscowość C., gm. C. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z 28 sierpnia 2023 r., zmienionym pismami z 19 października 2023 r. i z 24 listopada 2023 r. (w zakresie zaopatrzenia inwestycji w wodę także ze studni), inwestor – D. Spółka Akcyjna (dalej jako: inwestor) – wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla budynku handlowo - usługowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz towarzyszącą, w tym miejsca parkingowe, bilbord reklamowy, zadaszenie nad strefą dostaw oraz latarnie oświetleniowe, na terenie części działki nr [...] obręb [...], miejscowość C., gm. C. W toku postępowania przedstawione zostały stanowiska mieszkańców miejscowości zarówno popierających inwestycję, jak i sprzeciwiających się jej. Decyzją z 6 marca 2024 r., nr BM.6730.285.10.2023, Wójt ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, lecz decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 2 sierpnia 2024 r., nr SKO.450.42.2024. Organ odwoławczy wskazał, że choć co do zasady dopuszczalne jest zaopatrzenie inwestycji w wodę ze studni, to inwestor nie przedłożył dokumentów wskazujących, że projektowana studnia jest wystarczająca, mając na uwadze istniejące warunki hydrogeologiczne, głębokość warstwy wodonośnej, jej wydajność oraz jakość zalegającej tam wody. Konieczne jest zatem wyjaśnienie, jaki jest zamiar inwestycyjny inwestora i czy obejmuje on pobór wody na potrzeby inwestycji ze studni własnej, a jeśli tak, to jaki ma być planowany pobór – w szczególności, czy nie uległ on zmianie w związku z modyfikacją powierzchni terenu inwestycji w piśmie z 19 października 2023 r. Konieczne jest też przedłożenie zapewnienia właściwej jednostki w zakresie odprowadzenia ścieków do projektowanego szczelnego zbiornika, że istnieje możliwość przyjęcia na oczyszczalnię zgromadzonych ścieków za pośrednictwem wyspecjalizowanych przedsiębiorców. Wreszcie, wymaga ustalenia, czy w sprawie zachodzi któryś z przypadków umożliwiających ustalenie warunków zabudowy na części działki, dopuszczanych przez orzecznictwo. Odnosząc się zaś do sprzeciwu mieszkańców wobec inwestycji Kolegium wskazało, że z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", nie wynika, aby warunkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy było to, że ustalenie takich warunków uzyskało zgodę stron postępowania, tudzież właścicieli nieruchomości sąsiednich. Pismem z 18 września 2024 r. inwestor skorygował wniosek poprzez usunięcie możliwości zaopatrzenia inwestycji w wodę ze studni oraz usunięcie możliwości odprowadzania ścieków do zbiornika. Pismem z 29 października 2024 r inwestor wniósł o zmianę w zapisach projektu decyzji w zakresie szerokości elewacji frontowej (od 11,5 m do 44 m) oraz odprowadzania wód opadowych poprzez dodanie zapisu "lub możliwość odprowadzania do rowu". Po ponownym uzyskaniu uzgodnień, decyzją z 24 lutego 2025 r., Wójt ustalił warunki zabudowy dla budynku handlowo - usługowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz towarzyszącą, w tym miejsca parkingowe, bilbord reklamowy, zadaszenie nad strefą dostaw oraz latarnie oświetleniowe na terenie części działki nr [...] obręb [...], miejscowość C., gm. C. W decyzji ustalono: funkcję zabudowy - zabudowa usługowo - handlowa; maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy, zgodnie z Załącznikiem nr 1: 20,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej nr [...]; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających A-E: maksymalnie 15,7%; szerokość elewacji frontowej: od 11,5 m do 20,0 m; wysokość: od 6,0 m do 9,0 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki: maksymalnie 9,0 m, geometria dachu: a) układ głównych połaci dachowych: dwuspadowy lub wielospadowy, b) kąt nachylenia głównych połaci dachowych: 20°-30° (dach o symetrycznych spadkach głównych połaci dachowych), c) wysokość głównej kalenicy: maksymalnie 9,0 m, d) kierunek głównej kalenicy: równolegle do odcinka AB lub BC linii rozgraniczającej z tolerancją odchylenia +/- 5°, powierzchnia sprzedaży: do 400 m2, parametry pozostałych obiektów: a) zadaszenie nad strefą dostaw - powierzchnia do 45 m2, wysokość do 5 m, zadaszenie jednospadowe, kąt nachylenia do 5°, b) bilbord reklamowy - powierzchnia do 13,5 m2, wysokość do 4,20 m, c) latarnie oświetleniowe - wysokość do 7,0 m, 10) powierzchnia biologicznie czynna: minimum 50% powierzchni terenu w liniach rozgraniczających A-E. Wskazano też, że na działce obowiązują przepisy związane z położeniem jej w otulinie Parku Narodowego "[...]", na Obszarze Specjalnej Ochrony Ptaków [...] oraz na terenie Z. Parku Krajobrazowego. Jednocześnie teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji ustalono: 1) zaopatrzenie w wodę: z gminnej sieci wodociągowej, 2) możliwość lokalizacji zbiorników przeciwpożarowych w przypadku braku wydajności hydrantu, 3) odprowadzenie ścieków: do sieci kanalizacji sanitarnej, 4) zaopatrzenie w energię elektryczną: z sieci elektroenergetycznej, 5) odprowadzenie wód opadowych: zgodnie z przepisami odrębnymi, w tym zbiornik bezodpływowy, 6) zaopatrzenie w energię cieplną: indywidualny system ogrzewania oparty o technologie bezemisyjne lub rozwiązania oparte na technologiach i paliwach zapewniających minimalne wskaźniki emisyjne gazów i pyłów do powietrza, 7) zaopatrzenie w środki łączności: zgodnie z przepisami odrębnymi, 8) gospodarowanie odpadami: gromadzenie w pojemnikach w obrębie nieruchomości i wywożenie na gminne składowisko odpadów, 9) dostęp do drogi publicznej: bezpośrednio do drogi powiatowej nr [...] (działki nr [...] i [...]): a) obsługę komunikacyjną należy zapewnić poprzez zjazd zwykły na teren nieruchomości (działka nr [...] obręb [...]), b) zjazd należy zaprojektować na podstawie decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, c) przed uzyskaniem pozwolenia na budowę projektowanej inwestycji plan zagospodarowania terenu uzgodnić z zarządcą drogi powiatowej nr [...]) 10) miejsca parkingowe: minimum jedenaście miejsc parkingowych w granicach terenu inwestycji. W odwołaniu od tej decyzji małżonkowie M. zarzucili, że sporna inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż na obszarze analizowanym występuje jedynie sporadyczna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa, przy czym zabudowa ta jest skoncentrowana w jednym miejscu - na skraju obszaru analizowanego. Żaden z ww. budynków nie ma funkcji, która wynika z warunków ustalonych w zaskarżonej decyzji. Znaczna część obszaru analizowanego to niezabudowane tereny rolnicze. Trudno więc uznać, że mamy do czynienia z osiedlem mieszkaniowym, a tylko takie ustalenie mogłoby ewentualnie prowadzić do rozszerzenia funkcji o usługi podstawowe (np. przychodnia lekarska czy apteka) lub nieuciążliwe usługowe, jak np. sklep spożywczy. Ponadto, nawet gdyby uznać za uzasadnioną lokalizację sklepu spożywczego, to bez wątpienia nie może to być sklep wymiarami zbliżający się do sklepu wielkopowierzchniowego, gdyż tak duży sklep na analizowanym terenie nie uzupełnia funkcji terenu i nie jest adekwatną odpowiedzią na potrzeby związane z realizacją codziennych potrzeb życiowych mieszkańców zamieszkujących analizowany teren, a dodatkowo zaburza ład urbanistyczny, którego funkcją wiodącą jest funkcja rolnicza pozbawiona zabudowy. Żadnego uzasadnienia nie ma również ustalenie pozwalające na postawienie bilbordu reklamowego o powierzchni 13,5 m2 i wysokości 4,2 m2, tym bardziej, iż na analizowanym terenie takie bilbordy w ogóle się nie znajdują. Również parametry określające możliwość zabudowy, zdaniem skarżących, są zbyt ogólne. Przedmiotowy budynek będzie stanowił dominantę, która bez wątpienia w stopniu znacznym zakłóci krajobraz. Będzie on również stanowił nieuzasadnioną uciążliwość dla mieszkańców poprzez prawdopodobne całonocne oświetlenie (7-metrowe latarnie), bilbord reklamowy oraz dostawy towarów samochodami ciężarowymi zakłócające strefę ciszy, którą charakteryzuje dotychczasowa funkcja terenu analizowanego. Końcowo wskazano, że obszar działki inwestycyjnej znajduje się zarówno w otulinie Parku Narodowego [...], w obrębie Z. Parku Krajobrazowego oraz w obrębie W. Na terenie tym co roku wyprowadza lęg para żurawi i żerują sarny. Plan ochrony Parku Narodowego [...] nie przewiduje zaś budowy marketów w jego obszarze czy też otulinie. Na skutek rozpoznania odwołania - decyzją z 8 maja 2025 r. - Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, wynoszącym trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji, stwierdzono występowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej. Zdaniem organu odwoławczego obiekty handlowe zawsze stanowiły zabudowę towarzyszącą dla zabudowy mieszkaniowej, a funkcja handlowo - usługowa jest uzupełnieniem podstawowej funkcji mieszkalnej. Zauważono, że warunek kontynuacji funkcji jest zaś spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące. W ocenie Kolegium inwestycja obiektu handlowo - usługowego o powierzchni sprzedaży do 400 m2 nie pozostaje w sprzeczności z dotychczasową funkcją terenu mieszkaniowego z zabudową jednorodzinną, nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego. Planowany obiekt nie ma obszernych gabarytów, w szczególności nie można go zaliczyć do sklepu wielkopowierzchniowego. Z art. 15 ust. 2a u.p.z.p. wynika, że sklepem wielkopowierzchniowym jest obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 i lokalizacja takich właśnie obiektów może nastąpić na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zasada dobrego sąsiedztwa znalazła w niniejszej sprawie również wyraz w ustalonych parametrach architektoniczno - budowalnych, a warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zostały wskazane prawidłowo, uwzględniając istniejący w obszarze analizowanym układ architektoniczno - budowlany. Dodatkowo w tekście analizy przedstawiono prawidłowo ustalone dane wyjściowe, tj. prawnie relewantne parametry charakteryzujące istniejącą zabudowę, określone odrębnie dla każdej z działek objętych analizą urbanistyczną. Przyjęte parametry uwzględniają wymagane rozporządzeniem uśrednione wartości. Kolegium wskazało też, że organ I instancji ustalił spełnienie także pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, gdyż inwestor odstąpił od zamiaru zaopatrzenia w wodę z własnej studni. W zaskarżonej decyzji przyjęto więc, że zaopatrzenie w wodę nastąpi z gminnej sieci wodociągowej, zaś odprowadzenie ścieków - do sieci kanalizacji sanitarnej. Odnośnie zarzutów, że działka znajduje się na terenie obszarów chronionych Kolegium wyjaśniło, że w decyzji I instancji zaznaczono, że inwestora obwiązują przepisy (ze wskazaniem ich rodzajów) związane z położeniem działki w otulinie Parku Narodowego [...] oraz obszarze Specjalnej Ochrony Patków [...], a także na terenie Z. Parku Krajobrazowego. Natomiast projekt decyzji został uzgodniony z Dyrektorem Parku Narodowego [...] oraz z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Gdańsku, które to wyspecjalizowane organy nie zgłosiły uwag co do możliwości lokalizacji planowanej inwestycji. Co więcej, Dyrektor Parku Narodowego w postanowieniu z 31 października 2024r., nr UP-450-45/23 uznał, że wpływ potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją tej konkretnej inwestycji nie powinien być na tyle intensywny, by wpłynął negatywnie na zasoby przyrodnicze Parku w sposób wywołujący zagrożenie zewnętrzne i jego powiązania z innymi obszarami przyrodniczo cennymi. Także w ustawie z 16 kwietnia 2004r, o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024r., poz. 1478 ze zm.) nie określono wobec obszaru otuliny parku narodowego zakazów w zakresie wykonywania własności nieruchomości w niej położonych, tak jak się to ma w odniesieniu do obszaru samego parku narodowego w art. 15 ustawy o ochronie przyrody. Otulina bowiem nie jest ustawowo wyodrębnioną formą ochrony przyrody, lecz chroni formę ochrony przyrody. Zakres zakazów ustanowionych dla obszarów parków nie może być rozszerzany na obszary nie objęte tym przepisem tj. na obszary otuliny parku narodowego. Również na obszarach Natura 2000 nie zostały przewidziane wprost zakazy lokalizacji nowej zabudowy (patrz art. 33 ustawy o ochronie przyrody). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucili: naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8, 11, 12 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że w warunkach przedmiotowego stanu faktycznego wprowadzenie odmiennego od dotychczasowej funkcji terenu sposobu zagospodarowania terenu przez wybudowanie obiektu handlowo - usługowego o pow. sprzedażowej do 400 m2 nie pozostaje w sprzeczności z zawartą w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zasadą dobrego sąsiedztwa; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 1a, 2, 7 oraz pkt 9 u.p.z.p., poprzez ich pominięcie przy dokonywanej analizie wniosku inwestora, a co za tym idzie wydanie decyzji Wójta oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku pomijającego wytyczne zakresu zastosowania u.p.z.p. odnoszące się do zachowania zrównoważonego rozwoju terenu, walorów krajobrazowych przestrzeni, prawa własności właścicieli nieruchomości sąsiednich, a w szczególności pominięcie potrzeb regionalnej społeczności kategorycznie sprzeciwiającej się zmianie charakteru urbanistycznego terenu. Stawiając te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skarżący stanęli na stanowisku, że wprowadzenie nowych rozwiązań sprzecznych z dotychczasową funkcją zabudowy wymaga dostosowania jej do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan obowiązujący. Jednocześnie, przy analizie tych parametrów niezbędne jest wzięcie pod uwagę całości architektonicznej i funkcjonalnej danego terenu i dokonanie dogłębnej analizy dopasowania i proporcjonalności wprowadzonej zmiany w obowiązującym ładzie. Ta analiza nie może jednak ograniczać się jedynie do mechanicznego ustalenia, że funkcja handlowa zawsze uzupełnia funkcję mieszkaniową, bowiem nawet jeśli tak jest, to wynika to z pogłębionego spojrzenia na okoliczności danej przestrzeni, danego sąsiedztwa. Nie może zatem pozostać poza polem widzenia analizy charakter danej miejscowości i sposób ukształtowania danej funkcji przestrzeni. Natomiast miejscowość C. jest rozwijającym się sołectwem, niemniej mającym charakter letniskowy. "Osiedle" zlokalizowane w przestrzeni ulicy [...] zostało zagospodarowane jako miejsce spokojne, ustronne, poza zgiełkiem miasta, ale jednocześnie poza zgiełkiem turystycznym zlokalizowanym głównie przy samym jeziorze C. Dalszy rozwój tej przestrzeni musi szanować i akceptować właścicieli i mieszkańców już korzystających z tej przestrzeni. Wprowadzenie w stanie faktycznym analizowanego terenu sklepu typu supermarket, wymagającego jednocześnie zaplecza, czy też przestrzeni parkingowej i ładunkowej, wymyka się poza proporcjonalność rozwiązania. Nie sposób zaprzeczyć przydatnej funkcji usługowej, która jednak w sposób spójny z resztą terenu może być realizowana przez inwestycje handlowo - usługowe o parametrach nie ingerujących w istniejący ład i dopasowanych do charakteru danej przestrzeni. Tymczasem planowany budynek z otaczającą go infrastrukturą zaburzy ten ład analizowanego terenu i zmieni charakter funkcjonowania sąsiedztwa raz przez zmiany w charakterystyce akustycznej, dwa przez zmiany w charakterystyce obciążenia zwiększonym wolumenem osób korzystających z usług sklepu typu "D.". Planowana inwestycja, odbiegająca od ustalonej funkcji danej przestrzeni, winna również wpisywać się w potrzeby interesu publicznego ale w danych, konkretnie utrwalonych okolicznościach, a te w przypadku tego stanu faktycznego nie wymagają sklepu typu supermarket w spokojnym osiedlu domków jednorodzinnych. Tymczasem, w ramach pisma z 7 września 2023 r. sprzeciw przeciwko planowanej inwestycji wyraziła znaczna rzesza mieszkańców tak ulicy [...], jak i ulic okolicznych, sprzeciwiająca się i nie akceptująca wprowadzenia na tym terenie sklepu tak dalece odbiegającego od charakterystyki tego terenu. Wynika to z tego, że sklep o powierzchni usługowej do 400 m2 stanowi istotną zmianę w tej przestrzeni i wymyka się z dopasowania do ugruntowanego ładu, a ponadto nie jest społecznie oczekiwanym rozwojem przedmiotowego terenu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz oświadczyło, że nie sprzeciwia się rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi. W niniejszej sprawie sadowej kontroli legalności poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 8 maja 2025 r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Chojnice z 24 lutego 2025 r., którą ustalono warunki zabudowy dla budynku handlowo - usługowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz towarzyszącą, w tym miejsca parkingowe, bilbord reklamowy, zadaszenie nad strefą dostaw oraz latarnie oświetleniowe, na terenie części działki nr [...] obręb [...], miejscowość C., gm. C. Zdaniem Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, dotknięte są wadami zarówno materialnymi, jak i procesowymi, które uzasadniają uchylenie tych aktów. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p." Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ust. 2 – 4, nieistotnych jednak w niniejszej sprawie. W celu ustalenia wymogów dla nowej zabudowy organ powinien więc dokonać analizy zabudowy już istniejącej na danym terenie. W przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest bowiem jego kontynuacja, co oznacza, że nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cechy i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie teren. Dlatego też właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Natomiast szczegółowy sposób ustalania przedmiotowych wymagań przewidziano w mającym zastosowanie w tej sprawie rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", w którym określono wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W niniejszej sprawie orzekające organy ustaliły warunki zabudowy dla części działki nr [...], co zdaniem Sądu było niedopuszczalne, a uchybienie tego rodzaju wymaga wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. Jak już wskazano, w art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p., określającym zasady wyznaczania obszaru analizowanego, ustawodawca określił, że przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Przepis ten utożsamia pojęcie terenu z pojęciem działki budowlanej, co uznać należy za zgodne z celem, dla którego wydawane są warunki zabudowy, tj. dla określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy, czyli docelowego umożliwienia realizacji określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości lub zrealizowania na niej określonego celu budowlanego (por. art. 4 ust. 2 u.p.z.p. i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Jak wynika z treści art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p., inwestycja budowlana może być docelowo zrealizowana jedynie na działce budowlanej. Działką budowlaną jest natomiast nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.). Poszukując definicji nieruchomości gruntowej lub działki gruntu, trzeba mieć na uwadze cel wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a także systemową regulację kwestii dotyczących nieruchomości zawartą w innych aktach prawnych, w pierwszej kolejności - w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) – dalej jako "u.g.n.", oraz przepisach Kodeksu cywilnego. Nie można bowiem nie widzieć, że cel i sposób wydawania warunków zabudowy nie jest określony w prawnej próżni i nie może być odczytywany bez uwzględniania całokształtu regulacji składających się na systemowe uregulowanie zagospodarowywania nieruchomości i realizacji inwestycji budowlanych. Otóż w myśl art. 4 pkt 1 u.g.n. jako nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, natomiast jako działkę gruntu rozumieć należy niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.g.n.). Natomiast w myśl art. 46 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025 r., poz. 1071 ze zm.) nieruchomościami są: części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z kolei, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r., poz. 1984), dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Dotyczy to także nieruchomości lokalowych oraz nieruchomości, w których nieruchomości lokalowe zostały wyodrębnione. Podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości (art. 26 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), czyli dane zgromadzone w systemie, o którym mowa w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.). Na podstawie tych danych w księdze wieczystej (Dziale I-O podrubryce 1.4.1), w ramach opisu nieruchomości wskazuje się dane o oznaczeniu działek ewidencyjnych składających się na nieruchomość (zob. § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie teleinformatycznym (Dz. U. poz. 312 ze zm.). Powyższe, w ocenie Sądu prowadzi do wniosku, że działka budowlana w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. obejmuje określoną nieruchomość gruntową opisaną w prowadzonej dla niej księdze wieczystej, bądź jej część określoną jako działka ewidencyjna. Zaznaczyć przy tym należy, że jedna nieruchomość może obejmować jedną bądź więcej działek ewidencyjnych. Podział nieruchomości określony w u.g.n. nie skutkuje bowiem sam w sobie, co do zasady, podziałem prawnym nieruchomości (powstanie dwóch lub więcej nieruchomości wieczystoksięgowych), natomiast skutkuje podziałem ewidencyjnym (na działki ewidencyjne). Zestawienie powyższych regulacji prowadzi, zdaniem Sądu, do wniosku, że pojęcie terenu określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odnosi się do pojęcia działki budowlanej z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., którą to może stanowić co najmniej jedna działka ewidencyjna. Przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy więc rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Dlatego też należy podzielić pogląd, że ustalenie warunków zabudowy powinno odnosić się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Co do zasady więc niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (por. np. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17, CBOSA), albowiem objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest zupełnie niemożliwe. Do takich okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, należy zaliczyć np. sytuację, w której teren inwestycji, na który składa się część działki ewidencyjnej, obejmuje wyłącznie grunty niewymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a równocześnie teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (jest to sytuacja, w której np. inwestycja ma być zrealizowana na nieużytku, a pozostały teren działki stanowią grunty rolne podlegające ochronie); część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw; planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2598/21; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; wyrok NSA z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, wyrok NSA z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1212/19; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 177/18; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1082/21; wyrok NSA 15 grudnia 2021 r. sygn. II OSK 603/21, CBOSA). Powyższą linię orzeczniczą skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela i zauważa, że przyjęcie odmiennej wykładni mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów różnych prawnych ograniczeń, w szczególności wynikających z przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czy też dotyczących wskaźnika powierzchni zabudowy, poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem obszarze, jest już zabudowana. To wszystko może zaś skutkować naruszeniem podstawowej wartości uwzględnianej w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jaką jest ład przestrzenny. Przenosząc powyższe na okoliczności zaistniałe w tej sprawie Sąd stwierdza więc, że nie zaistniała w niej żadna z wyjątkowych sytuacji, która uzasadniałaby ustalenie warunków zabudowy dla części działki nr [...]. Możliwość taka nie wynika także z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. W orzecznictwie bowiem również przyjmuje się, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest możliwe, ze względu na uwarunkowania urbanistyczne, kiedy z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie prowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy. (zob. wyroki NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1082/21; z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/20, CBOSA). Natomiast sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy analiza urbanistyczna – wbrew twierdzeniom organów - nie zawierała rozważań w powyższym zakresie, wobec czego nie można było przyjąć, jak uczyniły to organy, że w zastanych na obszarze analizowanym uwarunkowaniach urbanistycznych dopuszczalne jest ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy dla części działki. Należy też zauważyć, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym, a więc to inwestor we wniosku określa zakres inwestycji oraz planowane parametry, zaś rolą organu jest ich weryfikacja i ustalenie, czy na danym obszarze możliwa jest inwestycja o takich parametrach, czy będzie ona spójna z zastanym ładem przestrzennym, czy też dany rodzaj zabudowy jest możliwy, ale przy innych parametrach, wynikających z przeprowadzonej analizy. W związku więc z wnioskowym charakterem przedmiotowego postępowania i możliwością modyfikacji parametrów inwestycji (czy to na skutek zmian dokonanych przez inwestora, czy wymuszonych wynikami analizy urbanistycznej), niewątpliwe w procedurze tej zastosowanie znajdzie art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Oznacza to, że współcześnie przepisy procedury administracyjnej pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach. Dzięki temu wnioskodawca ma szansę dostosować swój wniosek i nie jest zaskakiwany negatywnym rozstrzygnięciem. Z drugiej strony, jeżeli wnioskodawca podtrzyma żądanie w pierwotnej wersji, organ ma podstawę zakładać, że inwestor jest zdeterminowany, aby uzyskać warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1601/21; wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21, CBOSA). W rozważanym wypadku choć organ I instancji dostrzegł, że wniosek inwestora dotyczy części działki nr [...], to błędnie przyjął, iż w realiach sprawy warunki zabudowy dla części działki nie zaburzą ładu przestrzennego – nie uzasadniając tego jednak szerzej - i nie wezwał inwestora do skorygowania wniosku lub złożenia oświadczenia, że taki właśnie kształt inwestycji wybiera. Powyższe, zdaniem Sądu, świadczy także o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a., gdyż w toku postępowania organ nie podjął wszystkich czynności zmierzających do ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w szczególności nie umożliwiono inwestorowi zmiany wniosku, a w konsekwencji poddany ocenie materiał dowodowy sprawy był niekompletny i nie mógł stanowić podstawy decyzji merytorycznej. Kontrolowane decyzje wydane zostały więc z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana przedwcześnie. Mając to na uwadze Sąd uznał, że brak spełnienia podstawowego warunku, jakim jest prawidłowe oznaczenie terenu inwestycji i ustalenie warunków zabudowy dla części działki oznacza, że wadliwa jest cała decyzja Wójta, w tym ustalone parametry zabudowy. Skoro bowiem nie było możliwe wydanie warunków zabudowy dla części działki, to również brak było podstaw do ustalenia parametrów nowej zabudowy na wskazanej przez inwestora części działki. Niezależnie od tego, zdaniem Sądu, przyjęte przez Wójta wskaźniki zostały ustalone w sposób nieodpowiadający wymaganiom rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymagań nowej zabudowy. Jak już bowiem wskazano, postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym, zatem organ co do zasady związany jest podanymi przez inwestora we wniosku parametrami i jego zadaniem jest ustalenie na podstawie przeprowadzonej analizy czy inwestycja w takim kształcie jest dopuszczalna na danym terenie, czy też nie, ewentualnie jakie parametry wynikające z analizy i mieszczące się w zamiarze inwestora są dopuszczalne. Niewątpliwie jednak organ nie może orzekać ponad żądanie wnioskodawcy. Tymczasem w odniesieniu do parametru "wielkość powierzchni zabudowy" ustalono "maksymalnie 15,7 %", co daje 651,55 m2 powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających. Inwestor wnioskował natomiast o powierzchnię zabudowy w widełkach 570-650 m2. Powyższe oznacza, że organ ustalił ww. parametr w wartości większej niż wynika z wniosku inwestora i choć został on ustalony jako średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego, jak wymaga tego § 5 ust. 1 rozporządzenia, to jednocześnie jest on niezgodny z wnioskiem. Tymczasem w takim wypadku, gdy średnia z obszaru przekracza wartości zaplanowane przez inwestora, rolą organu jest ustalenie tego wskaźnika w takiej wysokości, jak planuje inwestor, a która w sposób oczywisty nie narusza tego średniego wskaźnika. Ponadto należy zwrócić uwagę, że wnioskodawca określił we wniosku widełki dla powierzchni zabudowy, zaś organ wyznaczył tę powierzchnię wyłącznie poprzez wartość maksymalną. Także niektóre inne wskaźniki (wysokość głównej kalenicy, powierzchnia bilbordu reklamowego, wysokość bilbordu, wysokość latarni oświetleniowych) zostały wyrażone wyłącznie poprzez podanie ich wartości maksymalnych, co należy uznać za działanie nieprawidłowe. W orzecznictwie bowiem nie budzi wątpliwości, że z treści § 5, 6 oraz 7 rozporządzenia w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy nie wynika możliwość ustalania przedmiotowych parametrów w sposób jedynie maksymalny. Praktyka taka stoi bowiem w sprzeczności z funkcją określenia warunków zabudowy polegającą na zachowaniu ładu przestrzennego na określonym obszarze (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 11 września 2024 r., sygn. akt 288/24, CBOSA). Dopuszczalne jest natomiast określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy przy użyciu sformułowań takich jak: "minimalnie - maksymalnie", "od - do", jeżeli takie ustalenie wymiarów projektowanego obiektu budowlanego, dopuszczające pewną dowolność, wynika z analizy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 30 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 1102/24, CBOSA). Dalej Sąd wskazuje, że w decyzji ustalono taki parametr jak "powierzchnia sprzedaży – do 400 m2", jednak tego rodzaju parametr nie został przewidziany przez ustawodawcę w rozporządzeniu. Co więcej, w rozważanym wypadku parametr ten nie mógł być ustalony poprzez odniesienie do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, co jest zasadą przy ustalaniu wskaźników nowej zabudowy, bowiem w obszarze nie występuje zabudowa posiadająca powierzchnię sprzedaży. Przyjęto więc wartość wskazaną we wniosku, co jednak jest działaniem nieprawidłowym, bowiem nie pozwala na ocenę, czy tak ustalony parametr – nie występujący w obszarze analizowanym – wpisuje się w zastany ład przestrzenny. W ocenie Sądu także załącznik graficzny do analizy urbanistycznej nie spełnia wymogów wynikających z § 9 ust 2 i 3 rozporządzenia. Jak przewidują bowiem te przepisy, wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Jak zatem wynika z przytoczonych regulacji prawnych, częściami składowymi decyzji o warunkach zabudowy są: część tekstowa decyzji, część graficzna decyzji oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierający część tekstową i graficzną. Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji, co oznacza, że załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną. W przypadku braku tych załączników lub wadliwego ich sporządzenia, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna (zob. wyroki WSA w Łodzi z 6 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 375/10 i z 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1198/10). Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że nie zostały spełnione przedstawione wyżej warunki formalne decyzji o warunkach zabudowy. Zawiera ona bowiem część tekstową i graficzną, przy czym jako załącznik numer 1 do decyzji oznaczono kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000 z zaznaczonymi granicami terenu objętego inwestycją i nieprzekraczalną linią zabudowy. Natomiast załącznik nr 2 zawiera wyniki analizy w części tekstowej i w części graficznej. Jednakże część tekstowa analizy nie zawiera podpisu osoby ją sporządzającej, czy też uprawnionej do wydania decyzji. Z kolei część graficzna nie została sporządzona w czytelnej grafice, w szczególności nie zawiera danych dotyczących cech zabudowy i zagospodarowania terenu przyjętych do analizy. Dotyczy to przede wszystkim oznaczenia rodzaju zabudowy i wskaźnika zabudowy, które są niezbędne jako dane wyjściowe dla ustalenia parametrów nowej zabudowy. Zostały one wprawdzie podane w tabeli na s. 12 części tekstowej wyników analizy, lecz - jak już wskazano, wyniki te powinny być prezentowane zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, czego w tym wypadku zabrakło. Sąd zauważył też, że w tabeli znajdującej się w części tekstowej analizy nie podano wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki poszczególnej dla zabudowy zidentyfikowanej w obszarze analizowanym. Podano tylko, że wysokość ta w obszarze wynosi od 6 m do 9 m. Tymczasem, zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wobec tego nie jest możliwe zbadanie, czy parametr ten dla nowej zabudowy został wyznaczony zgodnie z ww. regułą, bowiem brak jest danych o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zabudowy na działkach sąsiednich. W tych okolicznościach należało uznać, że decyzja organu I instancji, na co w ogóle nie zwrócił uwagi organ odwoławczy, nie zawierała prawidłowo sporządzonych, a wymaganych przez prawo, załączników do decyzji o warunkach zabudowy. Sąd zauważył również, że w tej sprawie nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. w zakresie infrastruktury energetycznej, bowiem zapewnienie gestora sieci energetycznej o dostawach energii elektrycznej dla obiektu handlowego na działce nr [...], wydane 14 lipca 2023 r., było ważne przez okres 12 miesięcy od daty wystawienia. Niewątpliwie zaś okres ten upłynął już w dacie orzekania przez organ I instancji. Końcowo za zasadny należało uznać zarzut, że w okolicznościach sprawy analiza urbanistyczna nie dawała podstaw do ustalenia wskaźników dla bilbordu reklamowego, w szczególności nie wykazano, że w obszarze analizowanym występuje tego rodzaju obiekt, który mógłby stać się punktem odniesienia dla planowanego przez inwestora bilbordu. Mając to wszystko na uwadze skład orzekający Sądu doszedł do przekonania, że wydane w sprawie decyzje nie odpowiadają prawu, a stopień stwierdzonych naruszeń (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.; art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. oraz § 5, § 7 i § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie wymagań nowej zabudowy) uzasadnia wyeliminowanie obu kontrolowanych decyzji z obrotu prawnego. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z 8 maja 2025 r. i poprzedzającą ją decyzję Wójta z 24 lutego 2025 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić, że co do zasady nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy na części działki, zaś jeżeli takie warunki mają być wydane dla części działki oznaczonej przez inwestora, możliwość taka musi wyraźnie wynikać z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Należy więc wezwać inwestora o zmianę wniosku lub rozpatrzyć wniosek w takim kształcie z uwzględnieniem wykładni przedstawionej przez Sąd. W razie zaś uznania, że możliwe jest ustalenie w tej sprawie warunków zabudowy należy mieć na uwadze, że ustalane wskaźniki nie mogą być wyrażone wyłącznie poprzez podanie wartości maksymalnych. Organ zobowiązany też będzie do zadbania o prawidłowe sporządzenie załączników do decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności załącznik stanowiący część graficzną wyników analizy urbanistycznej powinien zawierać dane obrazujące tę analizę, jak też wszystkie załączniki powinny być podpisane przez osobę uprawnioną do ich sporządzenia. Konieczne będzie też pozyskanie ważnego zapewnienia od gestora sieci energetycznej o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej do planowanej zabudowy. Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a, gdyż wniosek w tej sprawie zgłosili skarżący i organ, a żadna z pozostałych stron postępowania nie zgłosiła sprzeciwu.