II SA/Gd 550/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. Ś. na decyzję Wojewody z dnia 26 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie realizacji inwestycji drogowej postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z. Ś. wniósł skargę na decyzję Wojewody z 26 czerwca 2014 r., umarzającą postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z 31 marca 2014 r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn. [...] W toku postępowania sądowego wnioskiem z 21 listopada 2014 r. skarżący zwrócił się do WSA w Gdańsku o wstrzymanie prac dotyczących przebudowy ul. K. do czasu wydania przez Sąd rozstrzygnięcia. Podkreślił, że decyzja organu I instancji jest wadliwa oraz wskazał, że z treści informacji upublicznionych na stronie internetowej Zarządu Dróg i Zieleni wynika, że 20 listopada 2014 r. nastąpiło przekazanie placu budowy firmie A., a za kolejne cztery dni, tj. 24 listopada 2014 r., nastąpi rozpoczęcie prac. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 17 grudnia 2014 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji uznając, że wnioskodawca nie wykazał wystąpienia przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania decyzji, gdyż przekonanie o wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej takiej argumentacji nie stanowi. Wnioskiem z 2 marca 2015 r. Z. Ś. ponownie wystąpił o wstrzymanie wykonania decyzji podnosząc, że po rozpoczęciu prac przez inwestora nie będzie możliwy powrót do pierwotnego stanu układu drogowego ul. K. Wskazał, że wycięte zostały wszystkie drzewa rosnące w pasie drogowym, a zaprojektowany wygląd i przebieg ulicy nie został zaakceptowany przez mieszkańców, ponadto decyzja organu I instancji jest niezgodna z obowiązującym planem, a wskutek realizacji obniży się komfort życia rodziny skarżącego, wzrośnie poziom hałasu. Skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji z uwagi na szeroko pojęty interes publiczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 165 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) postanowienia niekończące postępowania w sprawie mogą być uchylane i zmieniane wskutek zmiany okoliczności sprawy, chociażby były zaskarżone, a nawet prawomocne. Rozpoznaniu podlega ponowny wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, zatem winien zostać on rozpoznany jako dotyczący zmiany prawomocnego postanowienia tutejszego Sądu z dnia 17 grudnia 2014 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 61 § 1 i 3 p.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd na wniosek skarżącego może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z powyższego wynika, że art. 61 § 3 p.p.s.a. rozszerza możliwość wstrzymania zaskarżonych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Dopuszczalność wstrzymania w postępowaniu w sprawie ze skargi na akt o pozbawiony charakteru merytorycznego wykonania decyzji merytorycznej organu I instancji nie jest w orzecznictwie jednolicie oceniana ze względu na odmienne interpretowanie zawartego w art. 61 § 3 p.p.s.a. pojęcia "w granicach tej samej sprawy" (por. np. postanowienia NSA z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II OZ 138/12 i z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2602/12 oraz odmienne stanowisko w postanowieniach NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2683/12 i z dnia 7 sierpnia 2013r. sygn. akt I OZ 674/13; orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA"). Sąd rozpoznający niniejszy wniosek przyjmuje tak jak w postanowieniu z 17 grudnia 2014 r., że w ramach przedmiotowego postępowania dotyczącego rozstrzygnięcia o charakterze niemerytorycznym (umorzenia postępowania odwoławczego z powodu braku przymiotu strony po stronie skarżącego), możliwe jest objęcie zakresem wniosku o wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia organu I instancji. Decyzja pierwszoinstancyjna, mocą której Prezydent Miasta udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie drogi, ma bowiem przymiot wykonalności, a w konsekwencji sąd administracyjny jest władny wstrzymać jej wykonanie, i to nawet w sytuacji, gdy organ wyższej instancji uważa, że postępowanie odwoławcze nie powinno się toczyć, bo np. odwołujący nie posiadają przymiotu strony postępowania administracyjnego, lub odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu (por. postanowienie NSA z dnia 14.12.2005 r., sygn. akt II OZ 1256/05 oraz postanowienie WSA w Krakowie z dnia 8.07.2013 r., sygn. akt II SA/Kr 687/13 zob. CBOSA; R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl-Rzeszów 2008, s. 374, P. Daniel, Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013 s. 283-289) – oczywiście pod warunkiem, że spełnione zostaną ustawowe przesłanki udzielenia wnioskowanej ochrony tymczasowej. Przechodząc do oceny zasadności złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania należy wskazać, że zasadą wyrażoną w przepisie art. 61 § 1 i 3 p.p.s.a. jest wykonalność ostatecznych decyzji organów administracyjnych, a wstrzymanie wykonalności decyzji jest wyjątkiem od tej zasady, który wystąpić może w razie zaistnienia ustawowych przesłanek (faktów) uzasadniających to wstrzymanie i po spełnieniu przez stronę warunków jakie ustawa nakłada na nią, w sytuacji ubiegania się o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji. Przede wszystkim podkreślić należy, że wstrzymanie wykonalności decyzji przez sąd administracyjny następuje zawsze na wniosek strony, a co za tym idzie – wykazanie, że istnieją pozytywne przesłanki, od których ustawa uzależnia wstrzymanie decyzji przez sąd, spoczywa na stronie, która taki wniosek składa. Strona winna wykazać (uprawdopodobnić), że istnieją przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. tj., iż w razie wykonania tej decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd wniosek taki może uwzględnić, jeżeli po analizie wniosku, wskazanych w nim faktów i okoliczności uprawdopodabniających te fakty ocena, że skutki takie mogą faktycznie zaistnieć tj., że w razie wykonania decyzji strona może ponieść znaczne szkody lub decyzja spowoduje nieodwracalne skutki. Powyższe przesłanki mogą wystąpić łącznie lub oddzielnie. Przesłanka w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody zachodzi w przypadku zagrożenia wystąpienia szkody, która nie będzie mogła być naprawiona, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki powstają zwykle tam, gdzie po wykonaniu decyzji nie jest niemożliwy powrót do pierwotnego stanu sprawy. Mając powyższe na uwadze, odnosząc się do argumentacji wniosku o wstrzymanie stwierdzić należy, że takim uzasadnieniem nie może być podnoszone w skardze przekonanie strony o wadliwości decyzji pierwszo instancyjnej, a tak należy postrzegać twierdzenia o niezgodności decyzji z planem. Natomiast argument o nadmiernym wzroście hałasu stanowi przesłankę badania legalności decyzji odwoławczej, która skarżący nie został uznany za stronę. Rozważeniu może podlegać tylko argument braku możliwości powrotu do układu drogowego, pasów zieleni oraz ciągów pieszych na ul. K. Stwierdzić należy, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pełni funkcję pozwolenia na budowę. Ma to o tyle istotne znaczenie, że sam fakt wydania pozwolenia na budowę nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania decyzji. Ze swej natury decyzje dotyczące pozwolenia na budowę (zezwolenie na realizację inwestycji drogowej) zmieniają stan rzeczy i mogą spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków, jednakże skutki te należy szczegółowo uzasadnić oraz wykazać wystąpienie ich w stosunku do składającego dany wniosek. Nie zgadza się Sąd z twierdzeniem, że zmiana układu drogowego ul. K. jest nieodwracalna, bowiem z istoty rzeczy, jeśli coś zostanie wybudowane, to może także zostać wyburzone. Poziom trudności takich działań jest zależny od stosowanych technologii, koniecznych nakładów finansowych, jednak z pewnością nie jest to proces nieodwracalny. Podkreślić należy, że ryzyko prowadzenia robót budowlanych w sytuacji złożenia skargi na decyzję dotyczącą pozwolenia na budowę (zezwolenia na realizację inwestycji drogowej), spoczywa na inwestorze, prowadzi on bowiem swoją inwestycję w sytuacji niepewnej jaką jest możliwość uchylenia decyzji przez Sąd. Istotną kwestią jest również i to, że zarówno pojęcie "znacznej szkody" jak i pojęcie "trudnych do odwrócenia skutków" nie odnosi się jedynie do strony wnioskującej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, ale również do interesu innych uczestników postępowania oraz interesu publicznego. Jak wynika z akt sprawy, decyzja organu I instancji objęta zakresem wniosku o wstrzymanie wykonania została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.). Ustawa ta ma szczególny charakter, gdyż jej celem jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. W przypadku konfliktu interesów, Sąd powinien więc wyważyć interesy stron oraz interes publiczny, oceniając, który z tych interesów jest ważniejszy i w danym przypadku bardziej zasługuje na uwzględnienie (zob. postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OZ 588/08, i z dnia 20.06.2013r. sygn. akt. II OSK 1373/13 dostępne na CBOSA). W niniejszej sprawie należy mieć zatem na względzie to, że ewentualne wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może naruszyć interes inwestora powodując opóźnienia w pracach, a co za tym idzie spowodować dla niego straty finansowe. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie został wyznaczony termin posiedzenia jawnego Sądu na dzień 29 kwietnia 2015 r., zatem za niespełna miesiąc skarga zostanie rozpoznana i w razie jej uwzględnienia Sąd może orzec o wstrzymaniu wykonania decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 165 w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia