II SA/Gd 552/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] i Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na decyzję Wojewody [...] z dnia 1 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącym kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 1 kwietnia 2011r. nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania "A" Spółki w G. od decyzji Prezydenta Miasta wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia 22 listopada 2010r., uchylił decyzję Prezydenta Miasta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W/wym. decyzją z dnia 22 listopada 2010r. Prezydent Miasta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą, z mocy prawa na własność Miasta G.-miasta na prawach powiatu, działkę nr [...], km[...] obręb G. o pow. 1487m², położoną przy Al. [...] w G. Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. 1487m², zapisana w kw nr [...], położona w G. przy Al. [...] ( wcześniej C.), będąca własnością Spółki "A" w G., zajęta pod drogę przeszła na własność miasta G.-miasta na prawach powiatu. Organ I instancji ustalił, że przejęcie ww. nieruchomości nastąpiło w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 73 ust. 1 ww. ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Za nieruchomości, które w tym trybie przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, na wniosek właściciela złożony w okresie pomiędzy 1 stycznia 2001r. a 31 grudnia 2005r. ustalane i wypłacane jest odszkodowanie według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, tj. działu III, rozdział 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, 65 ze zm.). Organ I instancji ustalił, że bezspornym jest, że właścicielem działki nr [...], km [...] obręb G. o pow. 1487m² położonej przy Al. [...], było na dzień 31 grudnia 1998r. Spółka "A" z siedzibą w G., a więc będąc właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną było uprawnione do złożenia wniosku o odszkodowanie w ustawowo określonym terminie od dnia 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005r. Organ I instancji ustalił, że w okresie tym w/w Spółka nie złożyła wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową działkę, wskazano nadto, że w okresie tym Spółka nie złożyła żadnego pisma, które chociażby w sposób dorozumiany wyrażało wolę uzyskania odszkodowania za działkę nr [...]. Przed dniem 1stycznia 2001r Spółka złożyła jedynie wniosek o przyznanie nieruchomości zamiennych, natomiast dopiero w piśmie z dnia 11 sierpnia 2006r., a więc po terminie, Spółka "A" stwierdziło, że będzie domagało się wypłaty odszkodowania za przejęte grunty w gotówce. Skoro w ustawowym terminie wniosek o wypłatę odszkodowania nie został złożony roszczenia Spółki o jego wypłatę wygasły i nie mogą być dochodzone. Organ wskazał, że brak roszczenia, które mogłoby być uwzględnione na drodze postępowania administracyjnego oznacza, że takie postępowanie jest bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania z kolei stanowi podstawę do jego umorzenia na podstawie art. 105 §1 kpa. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Spółka "A" w G. wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji oraz wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, tj. wydanie decyzji przyznającej odszkodowanie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1)naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998r., nr 133, poz. 8720) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę oznaczoną nr [...], karta mapy nr [...], obręb G., położoną przy Al. [...] w G., której prawo własności przeszło z mocy prawa na Gminę Miasta G., nie został złożony w terminie wskazanym w tym przepisie, co skutkowało umorzeniem postępowania; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 kpa poprzez przyjęcie, iż skarżącemu nie przysługiwało roszczenie o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998r., w związku z czym istniały podstawy do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania; 3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli, w tym strony do organów Państwa; 4) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 9 kpa poprzez nie poinformowanie skarżącego o skutkach niezłożenia wniosku o przyznanie odszkodowania w terminie wskazanym w art. 73 ust. 4 ww. ustawy, a więc przed rozpoczęciem biegu terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, przed nadejściem terminu końcowego, po upływie którego roszczenie wygasa - skarżący złożył wniosek z dnia 7 sierpnia 2000r., lecz mimo upływu ponad 7 lat nie został poinformowany, że jego wniosek został w ocenie organu rzekomo wadliwie sformułowany. Zaskarżoną decyzją z dnia 1 kwietnia 2011r. 2008r. Wojewoda uchylił decyzję z dnia 22 listopada 2010r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998r., nr 133, poz. 872 ze zm.). W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, wskazując m.in., że postanowieniem z dnia 31 lipca 2007r. wyłączył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość - dz. nr [...], położoną w G., przy Al. [...] i do rozpatrzenia sprawy wyznaczył Prezydenta Miasta A, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Następnie Prezydent Miasta A powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2007r. sygn. akt II SA/Gd 380/07 wydany w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, postanowieniem z dnia 5 września 2008r., przekazał sprawę o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę Prezydentowi Miasta, wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. Wojewoda ustalił, że decyzja Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 22 listopada 2010r. narusza normy prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przez organ I instancji przepisów art. 4 pkt 9b¹ w związku z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 73 ustawy z dnia 13 października przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, czego konsekwencją było wydanie zaskarżonej decyzji przez organ niewłaściwy, tj. organ, który ze względu na przymiot strony podlegał wyłączeniu stosownie do dyspozycji art. 24 §1 kpa. Organ II instancji powołał się na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 1825/07 , w którym powołując się na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r. sygn. akt OPS 1/03, stwierdzono, że Prezydent Miasta Krakowa utracił zdolność do orzekania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą po drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej, tj podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 §1 pkt 1 i 4 kpa, albowiem jego udział w postępowaniu w charakterze strony, a następnie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia wywoływałoby wątpliwości co do jego bezstronności. Należy przyjąć, że pogląd wyrażony w uchwale NSA z dnia 19 maja 2003r. dotyczący sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości gminnej, ma odpowiednie zastosowanie do spraw dotyczących odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Zgodnie z uzasadnieniem ww. uchwały rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna stroną postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych zawartych w kpa. Ustawa może jednak wyznaczyć organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa i wtedy będzie on bronił interesu tej jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowo-administracyjnego. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Wojewoda ustalił, że Prezydent Miasta - miasta na prawach powiatu winien być wyłączony na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa. Nieruchomość z dniem 1 stycznia 1999r. stała się z mocy prawa własnością Miasta -miasta na prawach powiatu, a więc Prezydent Miasta, reprezentujący Skarb Państwa jest stroną postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ww. ustawy. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy odszkodowanie będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem właściwym do rozpoznania sprawy jest starosta. W myśl art. 4 pkt 9b¹ ilekroć w ustawie jest mowa o staroście –należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu, który może występować w dwojakiej roli, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy i reprezentujący gminę na zewnątrz ( art. 26 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Stosownie do art. 31 cyt. ustawy kieruje on bieżącymi sprawami miasta na prawach powiatu i reprezentuje je na zewnątrz. Do zapłaty odszkodowania obowiązany zaś jest Prezydent Miasta – miasta na prawach powiatu reprezentujący Skarb Państwa. Prezydent Miasta jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz, a także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznawania sprawy na podstawie art. 24 §1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu, nie może bowiem jednocześnie występować jako strona i organ rozpoznający sprawę. Powołując się na powyższe organ II instancji wskazał, że powyższe okoliczności sprawiają, że Prezydent Miasta A wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej błędnie powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2007r. sygn akt II SA/Gd 380/07 niesłusznie uznał się za organ niewłaściwy, pomimo postanowienia Wojewody z dnia 31 lipca 2007r. W tym stanie rzeczy Wojewoda ustalił, że ma obowiązek uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w odrębnym postępowaniu prowadzonym z urzędu – wyłączyć Prezydenta Miasta od udziału w sprawie i wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy organ. Niezależnie od powyższego organ II instancji wskazał, że w trakcie postępowania przed organem I instancji naruszony został art. 10 kpa w zw. z art. 28, art. 32 oraz 40 kpa, albowiem w postępowaniu tym organ ten zignorował ustanowionych przez Spółkę pełnomocników. Brak doręczenia zaskarżonej decyzji ustanowionym przez stronę pełnomocnikom jest uchybieniem dyspozycji wynikającej z art. 9 w zw. z art. 40 kpa, powodującym konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2011r. wydanym na podstawie art. 123 § 1, art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 2 i 3 kpa w zw. z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. –przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Wojewoda: 1)wyłączył Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], km [...] o pow. 1487m²kw, położoną w G. przy Al. [...], zajętą pod drogę powiatową i stanowiącą własność Miasta G.- miasta na prawach powiatu, 2) wyznaczył Prezydenta Miasta A, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej do prowadzenia przedmiotowej sprawy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli Gmina G. oraz Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej zarzucając naruszenie: - przepisu art. 138 § 2 kpa polegające na wadliwym uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, - art. 24 kpa w zw. z art. 4 pkt 9b¹ i art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 73 ust. 1 ustawy –przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, polegające na błędnym przyjęciu, że Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty posiada przymiot strony i jest organem niewłaściwym do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za przejęte drogi powiatowe w trybie art. 73 ww. ustawy w zw. z art. 129 ust. 1. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz postanowienia z dnia 1 kwietnia 2011r. w przedmiocie wyłączenia Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w innych sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu państwa właściwym organem jest starosta na obszarze którego wywłaszczona nieruchomość jest położona, czyli Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Wyznaczenie do rozpoznania sprawy Prezydenta Miasta A było niezasadne i prowadzi do naruszenia właściwości organów. W uzasadnieniu wskazano, że art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje na starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jako organ właściwy do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Zgodnie z art. 4 pkt 9b 1 ustawy przez starostę należy rozumieć prezydenta miasta na prawach powiatu.. Wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu wyczerpująco uregulował art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – stosunku do przedmiotu rozpoznawanej sprawy brak jest obowiązku wyłączenia. Takie stanowisko zajmował Wojewoda w innych sprawach dotyczących wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi i przejęte na własność w trybie wyżej powoływanego przepisu art. 73 ustawy z 13 października 1998r. Nie było zatem podstaw do wyłączenia w trybie art. 24 § 1 kpa Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej a w konsekwencji uchylenia wydanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając zdolność administracyjnoprawną skarżących podniesiono, że zakresy przepisów art. 28 kpa i art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pokrywają się i zakres określony tym ostatnim przepisem jest szerszy. Interes prawny we wniesieniu skargi do sądu ma również każdy z adresatów aktu lub czynności objętej kognicją tego sądu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, jako złożonej przez podmioty nie posiadające legitymacji procesowej. W uzasadnieniu podniesiono, że Prezydent Miasta, wykonujący zadanie z zakresu starosty z zakresu administracji rządowej jest organem, który orzekał w sprawie w I instancji, a więc nie posiada w niniejszym postępowaniu legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Gmina Miasta również nie posiada takiej legitymacji, albowiem na żadnym etapie postępowania nie była jego stroną. Uczestnik postępowania Spółka "A" z siedzibą w G. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że jeżeli skargę wniósł Prezydent Miasta, to wniósł ją jako organ administracji I Instancji. Skutkiem takiego stanu rzeczy jest konieczność odrzucenia skargi bowiem organ I instancji nie posiada legitymacji skargowej do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego, nawet jeżeli się z nią nie zgadza. Natomiast jeżeli skargę wniosła Gmina Miasta G., to tym samym podważeniu uległaby prezentowana przez Gminę argumentacja, że nie występowała ona w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta oraz Wojewodę w charakterze strony. Uczestnik przytoczył treść przepisu art. 50 § 1ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W przypadku skargi na decyzję wydaną w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, co do zasady skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego może wnieść jedynie strona tego postępowania. Jeżeli zatem uznać, że Gmina Miasta G. była stroną postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, to byłaby ona legitymowana do wniesienia skargi, jednakże jej organ Wykonawczy Prezydent Miasta winien zostać wyłączony na podstawie przepisu art. 24 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 25 § 1 pkt 1 kpa. Decyzja Wojewody byłaby wówczas prawidłowa a skarga winna ulec oddaleniu. Jeżeli natomiast Gmina Miasta G. nie byłaby stroną postępowania administracyjnego, to nie posiadałaby legitymacji skargowej, a zatem jej skarga winna zostać odrzucona (decyzja Wojewody nie wpływała bowiem w żaden inny sposób na prawa lub obowiązki Gminy wynikające z przepisów prawa). W ocenie uczestnika postępowania Gmina Miasta G. była stroną postępowania, w związku z czym skarga winna ulec oddaleniu. Uczestnik postępowania w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę przytoczył nadto argumentację, potwierdzającą zasadność rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem zaskarżenia są postanowienia Wojewody z dnia 1 kwietnia 2011r. o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 22 listopada orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę zajętą pod drogę publiczną i stanowiącą własność Miasta G.-miasta na prawach powiatu oraz postanowienie z dnia 1 kwietnia 2011r o: 1) wyłączeniu Prezydenta miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od załatwienia wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania za wyżej opisana działkę zajętą pod drogę powiatową i stanowiącą własność Miasta G.- miasta na prawach powiatu, 2) i wyznaczeniu do rozpoznania sprawy Prezydenta Miasta A wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej do prowadzenia sprawy. Skarga została wniesiona przez Gminę Miasta G. reprezentowaną przez Prezydenta Miasta oraz przez Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Sąd uznał, że skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 50 §1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W szczególności zaś starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala odszkodowanie (art. 129 ust. 1 ustawy). Zgodnie natomiast z treścią art. 92 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje prezydent miasta. W sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, reprezentuje on interes tej jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r., I OSK 521/05, LEX nr 189858 i wyroku z dnia 16 lutego 2005r., OSK 1017/04, LEX nr 171164, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 30 września 2005 r., I SA/Wa 1432/04, LEX nr 192934 i postanowieniu z dnia 1 czerwca 2005 r. I SA/Wa 453/04 LEX nr 1790580). Wnoszący skargę Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej jest organem, który wydał decyzję w I instancji (decyzję z dnia 22 listopada 2010r.). Organ gminy, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego do sądu administracyjnego i to bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy. W takiej sytuacji Prezydent Miasta wykonujący zadania Starosty z zakresu administracji rządowej nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Skoro skargę wniósł organ wydający orzeczenie w sprawie to jego brak legitymacji skargowej jest ewidentny, co skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej. Organ powołany do wydawania decyzji w postępowaniu administracyjnym nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą własne interesy. Skargę do Sądu Administracyjnego wniosła również Gmina G. reprezentowana przez Prezydenta Miasta. Sąd uznał, że również ona podlega odrzuceniu. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie gmina nie była stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną (postanowienie), choćby nawet miała interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest Prezydent pełniący funkcję starosty, a miasto wykonuje zadania powiatu w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (w rozpoznawanej sprawie z zakresu ustalania i wypłaty odszkodowania na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami).Wyżej przytoczone stwierdzenia dotyczące braku uprawnień do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego dotyczą również gminy. Gmina nie może więc na zasadach ogólnych skarżyć do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego, który kwestionuje z kolei w ramach postępowania administracyjnego decyzje administracyjne, (w rozpoznawanej sprawie Prezydenta Miasta, działającego jako starosta), nawet jeżeli dotyczą jej interesów prawnych. W postępowaniu administracyjnym Prezydent działa w interesie państwa, jako organ państwa, a nie organ gminy reprezentujący jej interesy. Stąd nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu ostatecznej decyzji. Z faktu, że obowiązek wypłaty odszkodowania za przejętą na własność Miasta G. na prawach powiatu nieruchomość w trybie ww. ustawy z dnia 13 października 1998r. nie można wywieść, że Gmina G. jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną na jego rzecz nieruchomość. Interesu prawnego nie stanowi bowiem w szczególności okoliczność, że to miasto na prawach powiatu zobowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje aktualny pogląd, że niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 maja 2008r., I OSK 551/08, nie publikowanym), a więc prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty nie może występować jednocześnie w imieniu gminy jako strony w danej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Mając na względzie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.) skargę odrzucił. Nadto działając na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy postanowił o zwrocie na rzecz skarżących uiszczonego wpisu sądowego.