II SA/Gd 57/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu R. K. i K. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 20 grudnia 2024 r. WI-I.7840.1.211.2024.KM w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego R. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej K. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. K. i K. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody Pomorskiego uchylającej decyzję Starosty Człuchowskiego udzielającej Gminie K. pozwolenia na budowę. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta Człuchowski (dalej jako: organ I instancji, Starosta), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie rozpoznaniu wniosku Gminy K. (dalej jako: inwestor) o udzielenie pozwolenia na budowę, decyzją z dnia 2 września 2024 r. udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych w K. na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości K. przy ul. S. [...]. Wojewoda Pomorski (dalej jako: organ odwoławczy, Wojewoda), po rozpoznaniu odwołania R. K. i K. K. (dalej jako: skarżący), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), decyzją z dnia 20 grudnia 2024 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu, wskazując m. in. na treść przepisów art. 32 i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) podniósł, że przedmiotem planowanego zamierzenia budowlanego jest budowa na części działek nr [...] i [...] w miejscowości K. Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych, składającego się z budynku biurowo-socjalnego o powierzchni zabudowy wynoszącej 26,28 m2, budynku magazynowo - warsztatowego o powierzchni 48,24 m2, wiaty o powierzchni 68,06 m2 na kontenery na odpady o pojemności 24 m3, dwóch wiat o powierzchni 95,97 m2 na kontenery na odpady o pojemności 7 m3 i budynku przeznaczonego do magazynowania elektrozłomu o powierzchni zabudowy równej 20,00 m2. W ramach zagospodarowania terenu planowana jest także budowa wagi najazdowej, czterech miejsc postojowych dla samochodów osobowych w tym jednego miejsca, z którego korzystają wyłącznie osoby niepełnosprawne, oświetlenia zewnętrznego - czterech lamp stojących, ogrodzenia oraz utwardzenie terenu i budowa zjazdu z drogi powiatowej (Projekt zagospodarowania terenu, Część opisowa, pkt 2 pn. Przedmiot zamierzenia budowlanego, str. 4; Projekt architektoniczno-budowlany, Część opisowa, pkt 4.3.3 pn.: Ustalenia MPZP w zakresie części architektoniczno-budowlanej, str. 11). Obszar przeznaczony pod inwestycję objęty jest ustaleniami Uchwały Nr XXVII/170/2001 Rady Gminy w Koczale z dnia 31 sierpnia 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego okolic jeziora Dymno (dalej jako: "m.p.z.p."). Zgodnie z załącznikiem graficznym do powyższej uchwały, działki inwestycyjne nr [...] i [...] znajdują się w obrębie jednostki funkcyjnej oznaczonej na rysunku planu symbolem A1TG, dla której ustalone w Rozdziale 9 planu przeznaczenie obejmuje teren funkcji technicznych i gospodarczych, gdzie jednocześnie istniejące zagospodarowanie (kotłownia, ujęcie wody, stacja wodociągowa, stacja transformatorowa i garaże) ustala się do zachowania lub przekształcenia i uzupełnień w ramach funkcji, z uwzględnieniem ochrony ujęcia wody. Organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu w zakresie przeznaczenia terenu i stanowi uzupełnienie istniejącego zagospodarowania terenu, przewidzianą jako podstawowa, funkcją gospodarczą. Wojewoda wyjaśnił jednocześnie, że wbrew stanowisku skarżących realizacja Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych (PSZOK) nie jest nowym zagospodarowaniem, którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje, albowiem z analizy zapisów planu wynika, że w pierwszej kolejności dopuszczona jest na danym terenie realizacja nowych inwestycji w zakresie funkcji gospodarczej i technicznej, a dopiero jako dopuszczalne, zachowanie lub przekształcenie istniejącego zagospodarowania, w tym jej uzupełnienie o inwestycje o funkcji podstawowej, co ma właśnie miejsce w niniejszej sprawie. Ustosunkowując się do zarzutu, że "zbieranie odpadów w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody nie jest również zgodne z przepisami ustawy Prawo wodne" Wojewoda wskazał, że stosownie do zapisów planu, zagospodarowanie terenu powinno uwzględniać ochronę istniejącego ujęcia wody, które ponadto "wymaga ustanowienia strefy pośredniej" (ustalenia w Rozdziale 9 planu dla terenu A1TG). W projekcie zagospodarowania terenu podano informację, że "strefa pośredniej ochrony ujęcia wody zawiera się w obrębie istniejącego ogrodzenia wokół terenu stacji wodociągowej (część działki nr [...]). Teren projektowanego PSZOK znajduje się w całości poza wyznaczoną strefą, w odległości 69,34 m" (Projekt zagospodarowania terenu, Część opisowa, pkt. 6 pn.: Informacje i dane, str. 6), niemniej bez wskazania dokumentu, na podstawie którego określona została granica ww. pośredniej ochrony ujęcia wody. Wojewoda zauważył, że z akt sprawy Starosty Człuchowskiego nie wynika, aby organ dokonał sprawdzenia zgodności inwestycji z przepisami, w szczególności dotyczącymi ustanowionych stref ochrony ujęcia wody w myśl przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm.) w omawianym zakresie. Z ustaleń organu odwoławczego wynika natomiast, że dla omawianego ujęcia wody została ustalona, na podstawie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Chojnicach PGW Wody Polskie z dnia 5 sierpnia 2019 r., tylko strefa ochronna obejmująca wyłącznie teren ochrony bezpośredniej i brak jest wyznaczonej strefy pośredniej ujęcia wody (z uwagi na brak konieczności). W projekcie nie pokazano zasięgu bezpośredniej strefy ochrony ujęcia wody. Zatem w omawianym zakresie projekt budowlany należy uzupełnić o prawidłowe dane i informacje oraz wykazać, że inwestycja nie narusza ustaleń odnośnie ustanowionej bezpośredniej strefy ochrony ujęcia wody. W ocenie Wojewody Pomorskiego planowana inwestycja niezgodna jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.) w zakresie dotyczącym zagospodarowania terenu i właściwego urządzenia stanowisk postojowych dla samochodów. Wskazując na treść przepisu § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz na treść § 14 pkt 4 m.p.z.p. Wojewoda podniósł, że w ramach planowanego zamierzenia inwestor planuje budowę czterech miejsc postojowych, w tym trzech dla samochodów osobowych oraz jednego dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Przedmiotowe zamierzenie budowlane polegające na budowie Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych obejmuje kategorię obiektu budowanego XXII, czyli składowisko odpadów, zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane. Niewątpliwie w ramach tego zamierzenia niezbędne jest zapewnienie odpowiedniej liczby miejsc postojowych dla samochodów - pojazdów użytkowników stałych, tj. pojazdów stricte związanych z obsługą składowiska odpadów, takich jak samochody ciężarowe do przywozu i wywozu kontenerów/pojemników, ładowarki, wózki widłowe, czy innych niezbędnych pojazdów technicznych, a nie tylko dla samochodów osobowych. Organ zauważył, że w projekcie zagospodarowania terenu podano, że "w ramach działania PSZOK należy przeprowadzić okresowe odkażanie pojazdów, narzędzi i innych urządzeń, w tym pojemników do odbierania, magazynowania, transportu oraz załadunku i wyładunku odpadów, zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2009 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy gospodarowaniu odpadami komunalnymi (Dz. U. z 2009 r. nr 104 poz. 868)", a zatem oczywistym jest, że do prawidłowego funkcjonowania składowiska odpadów niezbędne są odpowiednie dla projektowanej funkcji obiektu pojazdy techniczne. W projekcie architektoniczno-budowanym natomiast nie przedstawiono, wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 20 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 1679) żadnego programu funkcjonalno-użytkowego obiektu, jakim jest składowisko odpadów (kategoria obiektu budowlanego XXII), a jedynie program użytkowy samych budynków i wiat planowanych w ramach tego składowiska. Tym samym nie przedstawiono, w jaki sposób, za pomocą jakich pojazdów oraz gdzie parkujących, odbywać się ma odbiór, magazynowanie oraz przeładunek gromadzonych odpadów. Odnośnie stanowisk postojowych dla pojazdów technicznych Wojewoda wyjaśnił, że stosownie do § 21 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "stanowiska przeznaczone do mycia i niezawodowego przeglądu samochodów na parkingach powinny mieć doprowadzenie wody oraz twardą nawierzchnię ze spadkami zapewniającymi spływ wody do wpustów kanalizacyjnych z osadnikami błota i łapaczami oleju", a nadto w myśl § 13 ust. 1 Uchwały Nr XLIV/287/2023 Rady Gminy K. z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy K." "mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie w miejscach dozwolonych, tj.: na terenie nieruchomości niesłużącej do użytku publicznego tylko pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w szczelnych zbiornikach bezodpływowych; na terenach służących do użytku publicznego tylko w miejscach do tego przygotowanych i specjalnie oznaczonych". W tym stanie rzeczy, w ocenie Wojewody, zasadnym zdaje się zaprojektowanie również stanowiska postojowego przeznaczonego właśnie do mycia i odkażania (w związku przepisem § 2 rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy gospodarowaniu odpadami komunalnymi) pojazdów będących na wyposażeniu składowiska odpadów, spełniającego wymagania wyżej cytowanych przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i Uchwały Rady Gminy K., w szczególności w zakresie odprowadzenia ścieków z ich terenu. Reasumując Wojewoda ocenił projekt budowlany jako niekompletny, a przede wszystkim jako niespełniający wymogów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisów regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy K. oraz przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie obowiązku zapewnienia odpowiedniej liczby stanowisk postojowych dla pojazdów użytkowników stałych oraz odpowiedniego ich urządzenia, o czym poniżej. W dalszej kolejności Wojewoda wyjaśnił, że warunki wprowadzania ścieków do wód i ziemi (art. 76 ust. 1 w zw. z art. 75 pkt 3 lit. a w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2, art. 78) oraz zakaz ich wprowadzania bezpośrednio do wód podziemnych, do wód i do ziemi (art. 75 pkt 1, 2 i 3), wprost określono w ustawie z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 624 ze zm.) jednocześnie podkreślając, że ilekroć mowa w ustawie o ściekach, to rozumie się przez to wprowadzane do wód lub do ziemi m.in. wód odciekowych ze składowisk odpadów oraz obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, w których są składowane odpady wydobywcze niebezpieczne oraz odpady wydobywcze inne niż niebezpieczne i obojętne, miejsc magazynowania, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, wykorzystane solanki, wody lecznicze i termalne (art. 16 pkt 61 lit. c ustawy Prawo wodne). W ramach Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych planowane jest, pod wiatą nr 2 na kontenery o pojemności 7 m3 (w północnej części terenu inwestycyjnego), magazynowanie odpadów zmieszanych oraz odpadów bio (analiza rysunku pn.: Projekt zagospodarowania terenu, rys. nr IZ). W ocenie organu odwoławczego, poza powyżej omówionym stanowiskiem postojowym, miejscem, w którym dochodzi do powstania ścieków przemysłowych tj. innych niż bytowe albo opadowe lub roztopowe, a powstałych w związku z prowadzoną przez zakład działalnością składową (art. 16 pkt 64 ustawy Prawo wodne) i istnieje możliwość przedostania się tych ścieków do wód lub ziemi, jest także punkt magazynowania zmieszanych odpadów komunalnych i odpadów ulegających biodegradacji, czyli odpadów o których mowa w § 12 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1742). W zatwierdzonym projekcie architektoniczno-budowlanym nie przedstawiono rozwiązań w zakresie wewnętrznej kanalizacji sanitarnej dla ścieków przemysłowych ani zabezpieczenia przed przedostaniem się do wód lub do ziemi odcieków ze składowisk odpadów, w szczególności z omówionego powyżej stanowiska przeznaczonego do mycia, odkażania i naprawy pojazdów, ale przede wszystkim z miejsc magazynowania zmieszanych odpadów komunalnych i odpadów ulegających biodegradacji, a co powinno mieć miejsce, mając na uwadze, że utwardzenie terenu w obrębie omawianej wiaty nr 2 jest ażurowe. Zatwierdzony projekt budowlany uznać zatem należy za niegodny z przepisami ustawy Prawo wodne i rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów. W ocenie Wojewody projekt zagospodarowania terenu nie spełnia wymagań określonych w § 15 ust. 2 pkt 6 i 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, zgodnie z którymi część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu winna określać układ komunikacji wewnętrznej terenu przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający w szczególności układ dróg wewnętrznych, dojazdów, parkingów, placów i chodników, a w zależności od potrzeb - przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary oraz ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby przekroje pionowe terenu. Na rysunku projektu zagospodarowania terenu (rys. nr IZ) przedstawiono ogólnie "utwardzenie terenu", natomiast zabrakło rozdziału tego utwardzenia na drogi dojazdowe do poszczególnych budynków i wiat, wagi najazdowej i miejsc postojowych, na place manewrowe, a w szczególności wydzielenia chodników, wraz z podaniem charakterystycznych rzędnych terenu nowoprojektowanego w miejscu dokonywanych zmian oraz spełniających wymagania § 14 i § 15 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pod kątem odpowiednich szerokości dojść i dojazdów jak i promieni łuków dojazdów, nachylenia podłużnego i poprzecznego oraz nośności nawierzchni. Zaprojektowane utwardzenie, stanowiące większość terenu objętego przedmiotową inwestycją, bez przyporządkowania poszczególnych części tego utwardzenia konkretnej funkcji, nie może zostać uznane za prawidłowy układ wewnętrznej komunikacji terenu składowiska odpadów. Wydzielenie chodnika, w szczególności dojścia do projektowanego budynku biurowo-socjalnego z wyznaczonego miejsca postojowego dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, konieczne jest do wykazania zapewnienia niezbędnych warunków do korzystania z obiektów użyteczności publicznej przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169 oraz z 2018 r. poz. 1217) w tym osoby starsze, którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Co należy podkreślić "za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny", co wprost stwierdzono w § 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Teren składowiska odpadów, w tym miejsce postojowe, utwardzony jest płytami betonowymi ażurowymi z otworami wypełnionymi kruszywem. Zdaniem Wojewody Pomorskiego przyjęte rozwiązania projektowe uniemożliwiają swobodny i samodzielny dostęp do budynku i urządzeń mu towarzyszących, w tym dróg i miejsc postojowych, dla osób ze szczególnymi potrzebami, bowiem nie posiadają odpowiedniej, bezpiecznej nawierzchni utwardzonej i stanowią dla nich barierę architektoniczną, a tym samym nie spełniają również wymagań określonych w § 16 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przedmiotowy budynek socjalno-biurowy wraz z urządzeniami powinien być zatem zaprojektowany w sposób zapewniający niezbędne warunki do korzystania z niego przez osoby niepełnosprawne, tymczasem w projekcie architektoniczno-budowlanym, w pkt 10 pn.: Opis zapewnienia niezbędnych warunków do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne (str. 16) błędnie stwierdzono, że wymagania te nie dotyczą przedmiotowej inwestycji. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że naruszone zostały wyżej przywołane przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, ale przede wszystkim § 16 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie organu odwoławczego projekt zagospodarowania terenu niezgodny jest z przepisem § 14 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 35 rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy gospodarowaniu odpadami komunalnymi oraz § 31 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl ww. § 14 ust. 4 ww. rozporządzenia "dojścia i dojazdy do budynków, z wyjątkiem jednorodzinnych, zagrodowych i rekreacji indywidualnej, powinny mieć zainstalowane oświetlenie elektryczne, zapewniające bezpieczne ich użytkowanie po zapadnięciu zmroku", § 35 rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy gospodarowaniu odpadami komunalnymi nakazuje, aby teren zakładu pracy był oświetlony i ogrodzony w sposób uniemożliwiający wstęp osobom nieupoważnionym, zaś z § 31 planu wynika, że "dla wszystkich projektowanych budynków ustala się zasadę wykonania oświetlenia wewnętrznego i zewnętrznego w sposób umożliwiający przystosowanie do warunków obrony cywilnej w ciągu 8 godzin". O ile projekt budowlany zakłada wykonanie oświetlenia zewnętrznego - 4 lamp stojących, to dopiero jako odrębne opracowanie zaplanowano wykonanie trasy kablowej do zasilania tych lamp. Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę dotyczyć ma całego zamierzenia budowlanego, a jedynie w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Skoro zatem składowisko odpadów jest obiektem budowlanym kategorii XXII i w celu jego prawidłowego i bezpiecznego użytkowania należy teren oświetlić, również instalacja elektryczna do zasilania lamp oświetleniowych musi być objęty przedmiotowym wnioskiem o pozwoleniu na budowę. Wojewoda zauważył ponadto, że w ramach przedmiotowego zamierzenia budowlanego planowana jest budowla zjazdu na teren składowiska odpadów z drogi powiatowej nr [...] na działce nr [...] obręb K. Lokalizację i podstawowe parametry tego zjazdu pokazano na rysunku projektu zagospodarowania terenu. Jednak we wniosku o pozwolenie na budowę nie podano numeru działki drogowej, inwestor nie dołączył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a sam projekt jest niekompletny, gdyż obejmuje tylko wskazaną lokalizację na rysunku projektu zagospodarowania terenu, bez jakiejkolwiek części opisowej i rysunków szczegółowych, w tym profile i przekroje poprzeczne (§ 15 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego), a ponadto nie jest on sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane w specjalności inżynieryjnej drogowej. Organ wskazał jednocześnie, że w sytuacji, gdy zjazd na działkę inwestycyjną jest objęty pozwoleniem na budowę, zarządcy działki drogowej nr [...] obręb K. przysługuje przymiot strony postępowania. Przywołując treść art. 34b Prawa budowlanego Wojewoda wskazał, że na mapie co celów projektowych znajduje się odręcznie podpisane oświadczenie geodety, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o którym mowa w art. 12b ust. 5b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm.) przy czym podpis ten jest kserokopią. W konsekwencji, w ocenie organu, mapa do celów projektowych nie została poświadczona własnoręcznym podpisem geodety, co jest niezgodne z ustawą Prawo budowlane i ustawą Prawo geodezyjne. Reasumując Wojewoda uznał, że projekt budowlany zawiera szereg braków, błędów i nieścisłości, które zostały pominięte przez Starostę Człuchowskiego, co uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zgodnie z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta weźmie pod uwagę powyżej opisane okoliczności i zobowiąże inwestora do uzupełnia projektu, dokonania w nim zmian, tak aby odpowiadał on ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisom techniczno-budowlanym i innym przepisom wskazanym w uzasadnieniu niniejszej decyzji, zapewni czynny udział w postępowaniu wszystkim stronom, a wydając decyzję przewidzianą przepisami prawa, odniesie się do ustalonego stanu faktycznego i prawnego, w tym również do ewentualnych uwag wnoszonych przez strony postępowania. W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. K. i K. K. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego i Starosty Człuchowskiego, a także o wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący nie podzielili stanowiska Wojewody, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu w zakresie przeznaczenia terenu i stanowi uzupełnienie istniejącego zagospodarowania terenu, przewidzianą jako podstawowa, funkcją gospodarczą. Nie zgodzili się także z oceną, że z analizy zapisów planu wynika, iż w pierwszej kolejności dopuszczona jest na danym terenie realizacja nowych inwestycji w zakresie funkcji gospodarczej i technicznej, a dopiero jako dopuszczalne, zachowanie lub przekształcenie istniejącego zagospodarowania, w tym jej uzupełnienie o inwestycje o funkcji podstawowej, co ma właśnie miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący wyjaśnili, że w analizowanym miejscowym planie nie ma rozróżnienia na funkcje podstawą przeznaczenia terenu i na funkcję uzupełniającą przeznaczenia terenu. Powołane zapisy w rozdziale 9 planu stanowią "ustalenia szczegółowe dla terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi" i nie można uznać, że planowana inwestycja stanowi "uzupełnienie funkcji podstawowej terenu". Miejscowy plan nie przewiduje na analizowanym terenie realizacji działalności związanej z gospodarką odpadami komunalnymi. Ponadto zgodnie z § 9 ust. 1 miejscowego planu dla całego obszaru objętego planem ustala się zakaz lokalizacji inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi. Zbieranie odpadów jest działalnością szczególną, gdyż działalność taka znacznie oddziałuje na otoczenie, środowisko i ludzi, dlatego funkcja taka w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinna zostać wprost wyszczególniona, a nie jest. Zdaniem skarżących niedopuszczalna jest realizacja na terenie "o funkcji technicznej i gospodarczej" Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych (PSZOK), tym bardziej że w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (31 sierpnia 2001 r.) nie było regulacji formalno-prawnej realizacji takich punktów zbierania odpadów. Skarżący podnieśli jednocześnie, że m.p.z.p. nie zawiera opisu przeznaczenia przedmiotowego terenu zgodnie z załącznikiem nr 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2021 poz. 2404). Podkreślili, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że aby na danym terenie można było prowadzić działalność związaną z gospodarowaniem odpadami musi to wprost wynikać z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszej kolejności wskazali, że z zapisów m.p.z.p. wynika, że istniejące na terenie inwestycyjnym ujęcie wody wymaga ustanowienia strefy ochrony pośredniej. Z ustaleń Wojewody Pomorskiego wynika, że dla istniejącego na terenie inwestycyjnym ujęcia wody ustalona została, na podstawie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Chojnicach PGW Wody Polskie z dnia 5 sierpnia 2019 r., tylko strefa ochronna obejmująca wyłącznie teren ochrony bezpośredniej i brak jest wyznaczonej strefy pośredniej ujęcia wody. Brak ustanowienia strefy pośredniej (mającej o wiele szerszy zasięg niż strefa ochrony bezpośredniej) ujęcia wody jest również niegodne z zapisami m.p.z.p. Ustanowienie strefy pośredniej dla istniejącego ujęcia wody jest kluczowe w kwestii zagospodarowania terenu wokół ujęcia wody. Zgodnie z art. 130 ust. 1 pkt 9 i 10 Prawa wodnego na terenie ochrony pośredniej może być zakazane lub ograniczone wykonywanie robót lub czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, obejmujących: lokalizowanie składowisk odpadów niebezpiecznych, innych niż niebezpieczne i obojętne oraz obojętnych oraz mycie pojazdów mechanicznych. W ramach inwestycji przewiduje się wykonywanie powyższych działań, które mają negatywny wpływ na jakość ujmowanej wody dla mieszkańców gminy K. Działania te kolidują z ustanowieniem strefy ochrony pośredniej zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisów Prawa wodnego. Końcowo zaznaczyli, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jeśli inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami miejscowego planu, organ nie musi przeprowadzać postępowania wyjaśniającego, które byłoby zbędne i niecelowe. Niezgodność z przepisami prawa miejscowego, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obliguje organy administracji do odmowy wydania zezwolenia na gospodarowanie odpadami (art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: "k.p.a.") skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przywołany przepis k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e P.p.s.a. wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy") uchylająca decyzję Starosty Człuchowskiego (dalej jako: "Starosta", "organ I instancji") o udzieleniu Gminie K. pozwolenia na budowę Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych w K. na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości K. przy ul. S. [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w zakresie przeznaczenia terenu i stanowi uzupełnienie istniejącego zagospodarowania przewidzianą jako podstawową funkcją gospodarczą. Jednocześnie też stwierdził, że inwestycja nie jest zgodna z planem miejscowym oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie MI"), w zakresie dotyczącym zagospodarowania terenu i właściwego urządzenia stanowisk postojowych dla samochodów. Ponadto, w projekcie budowlanym nie przedstawiono programu funkcjonalno – użytkowego dla obiektu jakim jest składowisko odpadów inie przedstawiono w jako sposób, za pomocą jakich pojazdów i gdzie parkujących odbywać ma się odbiór, magazynowanie oraz przeładunek gromadzonych odpadów. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że projekt budowlany należy uzupełnić o prawidłowe dane i informacje oraz wykazać, że nie narusza on ustaleń odnośnie strefy ujęcia wody. Wojewoda ocenił projekt budowlany jako niekompletny, a przede wszystkim jako niespełniający wymogów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisów regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy K. oraz przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie obowiązku zapewnienia odpowiedniej liczby stanowisk postojowych dla pojazdów. Oceniając projekt zagospodarowania terenu Wojewoda uznał, że nie spełnia on wymagań określonych w § 15 ust. 2 pkt 6 i 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1679) oraz wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2009 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy gospodarowaniu odpadami komunalnymi (Dz. U. z 2009 r. nr 104 poz. 868). Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: "k.p.a.") postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istotą tej zasady jest natomiast dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organy dwóch instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r., I OSK 3400/19; wyrok WSA w Kielcach z 20 listopada 2024 r., II SA/Ke 392/24). Organ odwoławczy jest zatem organem merytorycznie rozpatrującym sprawę, który w decyzji kończącej postępowanie powinien dokonać władczej konkretyzacji normy administracyjnego prawa materialnego. Decyzja organu II instancji jest bowiem – o ile nie wydaje on tzw. decyzji procesowej – takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu I instancji. W przypadku postępowania zakończonego decyzją Wojewody podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy stanowił art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: z 2024 r., poz. 725 ze zm.), który stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego). Zgodnie natomiast z treścią art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że jeżeli wymagania określone w ustawie Prawo budowlane m. in. w zakresie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są spełnione to należy wydać pozwolenia na budowę, a jeżeli są z nimi niezgodne – odmówić jego wydania. W ocenie Sądu wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda naruszył prawo. Na jednej stronie uzasadnienia decyzji stwierdził, że w pewnym zakresie inwestycja jest zgodna z obowiązującym na terenie jej realizacji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (s. 3 uzasadnienia decyzji), a na kolejnych uznał, że jest niezgodna z przepisami ustawy Prawo wodne, (s. 3), miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisów rozporządzenia Ministra MI (s. 4, s. 7), rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1679 - s. 4, s. 5, s. 7, s. 8). Wskazane uchybienia stanowiły podstawę do uznania, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania nakazujących podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony (tj. art. 7 k.p.a. uszczegółowionego w art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Wojewoda uznał, że przedstawiony projekt budowlany "zawiera szereg braków, błędów i nieścisłości, które zostały pominięte przez Starostę Człuchowskiego", co w jego ocenie uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Sąd orzekający w sprawie poglądu tego nie podziela. Należy mieć na uwadze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wstąpienie przesłanek uprawniających do wydania decyzji kasacyjnej należy zatem łączyć z brakiem ustalenia w sprawie stanu faktycznego sprawy, którego hipotetyczny stan wyznacza norma prawa materialnego na podstawie której organ I instancji rozstrzygnął sprawę. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16) - taka sytuacja wyłącza więc dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. też B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Wydanie decyzji kasacyjnej jest bowiem dopuszczalne tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie takiej decyzji zarówno w przypadku, gdy decyzja organu I instancji była dotknięta jedynie błędami natury prawnej jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA z 1981 r., nr 2, poz. 88). Za naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy także sytuację, w której organ odwoławczy może rozstrzygnąć sprawę na podstawie zgromadzonego w I instancji i/lub uzupełnionego w postępowaniu odwoławczym materiału dowodowego, a mimo to uchyla zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powyższe oznacza, że przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, przy czym nie ma możliwości konwalidacji tego uchybienia na etapie postępowania odwoławczego (zob. art. 136 k.p.a.). Skoro organ odwoławczy nie może uzupełnić luk w stanie faktycznym sprawy jedynym możliwym rozwiązaniem jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Otwiera to możliwość ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zapewnienie stronie realizacji jej uprawnień procesowych. Sprawa powinna być jeszcze raz rozpoznana, przy czym wskazania zawarte w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinny umożliwić uniknięcie błędów popełnionych na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Takie działanie pozostaje w zgodności z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania. W ocenie Sądu, kwestia sprzeczności projektu budowlanego (projektu zagospodarowania terenu) z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustawy Prawo budowlane czy przepisami aktów wykonawczych do tej ustawy lub innych aktów prawa powszechnie obowiązującego nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 lutego 2025 r., II SA/Gd 1305/24; wyrok NSA z dnia 24 października 2024 ., II OSK 1998/24). Stwierdzona na etapie postępowania odwoławczego niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa powszechnie obowiązującego obliguje organ II instancji do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, a nie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wydanie w takiej sytuacji decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenić należy jako niezgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. uwzględnił sprzeciw. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a. Orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.