II SA/Gd 588/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. C.j i M. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 8 lipca 2015 roku o numerze [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o braku podstaw do zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej ustawy Prawo budowlane) oraz nakazania M. G. i A. G. rozbiórki budowli ziemnej zlokalizowanej na działkach numer [...] i [...] w miejscowości P., gmina K. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestor dokonał przesunięcia mas ziemnych, które nie stanowi całości techniczno-użytkowej o określonej konstrukcji i funkcji. W związku z tym brak jest budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowalne, co z kolei oznacza brak samowoli budowlanej. Przesunięcie mas ziemnych nie było związane z realizacją robót budowlanych, a stanowiło niwelację terenu powodującą zmiany w jego ukształtowaniu. Nadto organ wskazał, że Wójt Gminy w decyzji z dnia 29 lipca 2014 roku nie stwierdził naruszenia stosunków wodnych w związku w wykonaniem tych prac. W odwołaniu od tej decyzji D. C. i M. C. wnieśli o jej zmianę oraz nakazanie M. G. i A. G. rozbiórki budowli ziemnej zlokalizowanej na działkach numer [...] i [...] w miejscowości P., gmina K. W odwołaniu podkreślono, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo zakwalifikował przeprowadzone prace, które należy uznać za wybudowanie budowli ziemnej w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia 3 września 2015 roku o numerze [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie przesuniętych mas ziemi gruntowej na działkach numer [...] i numer [...] w P., gmina K. W uzasadnieniu decyzji organ podzielił zapatrywania organu pierwszej instancji co do niemożności zakwalifikowania wykonanych prac jako budowli ziemnej. Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że w sprawie zaszła przesłanka do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (dalej Kpa), wobec czego należało uchylić wydaną decyzję i orzec o umorzeniu postępowania. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się D. C. i M. C. i w terminie ustawowym wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając naruszenie art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wykonane prace nie stanowią budowli, a także naruszenie art. 107 § 3 Kpa i art. 140 Kpa przez nierozpoznanie zarzutu odwołania związanego z brakiem oceny map i szacunku przemieszczenia mas ziemnych, świadczących o kształcie oraz kubaturze utworzonego obiektu. Powołali się też na orzecznictwo dotyczące budowli ziemnych, takich jak: kopiec, tor motokrosowy, zbiornik wodny oraz wał ziemny. Skarżący ponownie wskazali na charakter prac przeprowadzonych na działkach numer [...] i [...] w miejscowości P., gmina K., twierdząc, że doprowadziły one do wzniesienie budowli ziemnej. Podkreślono, że ilość nagromadzonego materiału ziemnego nie pozwala na przyjęcie, że roboty polegały wyłącznie na niwelacji terenu, jako że podniesiono teren o ponad 5 metrów, a także wykonano nieckę pod zbiornik wodny. Na tej podstawie skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do określonego działania i zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w decyzji odwoławczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jego wydania. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 roku (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i umorzono postępowanie administracyjne. Postępowanie to zostało wszczęte w wyniku zawiadomienia skarżących, którzy domagali się przeprowadzenia przez organ weryfikacji czy zrealizowane na działkach numer [...] i [...] w miejscowości P., gmina K. prace wymagały pozwolenia na budowę. Organ administracyjny musiał zatem zbadać czy doszło do wykonania robót budowlanych bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, co dałoby asumpt do wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki wzniesionego obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 28 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.)., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W związku z tym należy uznać, że zasadą statuowaną przez ten przepis jest konieczność – przed przystąpieniem do robót budowlanych – uzyskania pozwolenia na budowę, z wyjątkami wskazanymi w ww. przepisach. Pojęcie robót budowlanych definiuje art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane definiuje obiekt budowlany jako budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. W art. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane zawarto definicję budowli, wskazując, że jest to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Należy stwierdzić, że roboty budowlane polegające na wzniesieniu budowli ziemnej na prywatnych nieruchomościach gruntowych nie należą do katalogu wskazanego w art. 29-31 ustawy prawo budowlane, wobec czego nie są wyłączone spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przeprowadzone przez właścicieli działek numer [...] i [...] w miejscowości P., gmina K. prace ziemne skarżący określili jako roboty budowlane, mające na celu wzniesienie budowli ziemnej. Na wstępie należy wskazać, że ustawa prawo budowlane przewiduje możliwość uznania prac niwelacyjnych, wyrównywania bądź podwyższeniu poziomu gruntu za roboty budowlane w rozumieniu tej ustawy w dwóch wypadkach. Po pierwsze wówczas, gdy są pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy określonego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy prawo budowlane. Po drugie, w sytuacji, gdy zmierzają do powstania budowli ziemnej. Tylko zatem zamiar wzniesienia budowli ziemnej bądź prace przygotowawcze pod budowę innego obiektu budowlanego mogą podlegać rygorom ustawy prawo budowlane. W rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy prawo budowlane pracami przygotowawczymi są między innymi wytyczenia geodezyjne obiektu w terenie oraz wykonanie niwelacji terenu. Niwelacja terenu polega na wyznaczeniu wysokości punktów terenu nad umownym poziomem odniesienia na podstawie ustalenia różnic wysokości poszczególnych punktów. Trzeba przy tym wskazać, że prace te muszą stanowić niejako bazę do wzniesienia jakiegoś obiektu budowlanego i są z tym celem nieodłącznie związane. W braku definicji legalnej dla budowli ziemnej, należy odnieść się do ukształtowanego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych. Zgodnie z utrwaloną judykaturą, budowla ziemna to budowla, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Budowla ziemna musi mieć jednak charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych. Dokonując kwalifikacji wykonanego obiektu jako budowli należy ocenić nakład pracy potrzebny do wykonania obiektu, trwałość wykonanych prac i jego użyteczność (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 4 marca 2015 roku w sprawie II SAB/Gd 6/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2014 roku w sprawie II OSK 2320/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 marca 2013 roku w sprawie II SA/Kr 95/13). Do budowli ziemnych zaliczyć można nasypy formowane pod drogi, wały przeciwpowodziowe czy też kopce. W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, że uczestnicy postępowania A. i M. G. wykonali na swojej działce numer [...] robóty ziemne polegające na zasypaniu źrebu erozyjnego i pogłębieniu niecki w górnej jego części, podniesieniu poziomu terenu w środku działki, podcięciu górnej części zbocza, wykonaniu tam tarasów i wykopu do wjazdu na działkę numer [...] oraz zwiększeniu pochylenia zbocza w kierunku zachodnim. Prace te zostały szczegółowo opisane w zleconej przez Wójta Gminy opinii hydrogeologicznej dla potrzeb oceny czy wskutek przeprowadzonych przesunięć ziemnych doszło do zmiany stosunków wodnych na wyżej wskazanych działkach. Do opinii załączono szczegółową dokumentacje fotograficzną. Dokument ten stanowił podstawę dowodową wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji. Trzeba zaznaczyć, że wyżej wskazana ekspertyza najlepiej oddaje charakter przeprowadzonych prac, gdyż została sporządzona w niedługim czasie po ich wykonaniu. Nadto, na zlecenie inwestorów sporządzono opinię techniczną, której przedmiotem była ocena wykonanych prac ziemnych na działkach [...] oraz [...]. Ekspertyzę wydano jednak po kilku latach od przeprowadzenia prac, wobec czego z jednej strony nie oddaje w pełni zakresu ingerencji w grunt, z drugiej zaś strony obrazuje wynik całego przedsięwzięcia po dłuższym czasie. Niezależnie od dostępu do powyższych ekpertyz, organ pierwszej instancji dokonał samodzielnie oględzin działek o numerach [...] i [...] w miejscowości P., gmina K. Należy zatem stwierdzić, że organ pierwszej instancji był w posiadaniu relewantnego materiału dowodowego, co również pozwoliło organowi odwoławczemu dokonać oceny prawidłowości wydanej decyzji. Biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy, Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny przeprowadzonych prac ziemnych i stwierdziły, że nie sposób zaliczyć ich ani jako prac przygotowawczych w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy prawo budowlane, ani jako budowli ziemnej. Odnosząc się do ewentualnego zakwalifikowania przeprowadzonych prac jako prace przygotowawcze w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy prawo budowlane, należy uznać, że przesunięcie mas ziemnych nie miało na celu przygotowania terenu pod budowę. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby właściciele działek mieli zamiar wzniesienia jakiegoś obiektu budowlanego. Oczywiste jest, że dokonane zmiany miały na celu uporządkowanie terenu, jednakże dla ich kwalifikacji nie ma znaczenia możliwość ewentualnej inwestycji w przyszłości. Rozpoczęcie budowy w postaci prac przygotowawczych musi być związane z robotami budowlanymi jako całością. Tymczasem na tych działkach do dnia dzisiejszego nie tylko nie wykonano żadnego obiektu budowlanego, ale nawet nie rozpoczęto budowy. Sąd podziela również stwierdzenie organów obu instancji, że w wyniku przeprowadzenia prac ziemnych na działkach o numerach [...] i [...] w miejscowości P., gmina K. nie doszło do wzniesienia budowli ziemnej. Powstałe w wyniku tych prac zmiany przede wszystkim nie mają charakteru kubaturowego. Trudno założyć bowiem, że powstała w wyniku prac "grobla", która nie ma nawet wyraźnego zakończenia, gdyż zachodzi na inną działkę, miała charakter kubaturowy. W szczególności, biorąc pod uwagę fakt, że nie dokonano żadnych wzmocnień tej części gruntu, nie uformowano widocznego obiektu, a więc nie wzniesiono żadnej budowli, której istnienie można stwierdzić w sposób obiektywny. Widoczne jest bowiem gdzieniegdzie podwyższenie terenu, wyrównanie terenu oraz utworzenie w jednym miejscu niecki. Wskutek zarośnięcia tego terenu, po upływie czasu trudno nawet stwierdzić czy na działkach tych wykonywano jakiekolwiek prace, bez wiedzy jak dokładnie ukształtowany był ten teren przed ich przeprowadzeniem. Nie sposób przypisać również przesuniętym masom jakiejś konkretnej funkcji, którą każdorazowo trzeba stwierdzić dla wzniesionej budowli. Pogląd wskazujący na niemożność uznania podwyższenia i wyrównania terenu za roboty budowlane wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 26 sierpnia 2015 roku w sprawie o sygnaturze akt II SA/Ke 571/15. W tym kontekście należy odnieść się do zarzutów skarżących, wskazujących na zakwalifikowanie przeprowadzonych prac jako wzniesienia budowli ziemnej z uwagi na rozmiar przedsięwzięcia. Skarżący stwierdzili, że sam fakt dużej objętości mas ziemi stanowi o kubaturowym charakterze wytworzonego w ten sposób nasypu. Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić, gdyż kubaturowy charakter budowli ziemnej musi odnosić się do jej określonego, widocznego i mierzalnego kształtu, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Niezasadne jest przyrównywanie nieregularnego nasypu ziemnego z platformą obudowaną murami oporowymi czy wręcz z murowaną platformą. Nie można się zgodzić również z twierdzeniami, jakoby zmieniono całkowicie układ geograficzny działki, skoro zmianie nie uległy kierunki nachylenia skarp, a ukształtowanie terenu pozostało urozmaicone. Dodatkowo podkreślić trzeba, że prace wykonano wyłącznie w ramach naturalnie występującej na terenie działek ziemi, bez formowania z niej jakichś konkretnych obiektów. Przytoczone przez skarżących orzeczenia sądów administracyjnych, uznające za budowle ziemne między innymi: kopiec, tor motokrosowy, zbiornik wodny oraz wał ziemny, jednoznacznie wskazują, że przedsięwzięcia takie mają z góry ustaloną funkcję i nie można do nich przyrównać przeniesienia mas ziemi mającego na celu niwelację terenu. Orzeczenia te, zdaniem Sądu, potwierdzają prawidłowość poglądów orzekających w niniejszej sprawie organów administracji publicznej. Wobec powyższych racji, zaaprobować trzeba ocenę prawną organów administracji publicznej obu instancji co do braku możliwości objęcia rygorami ustawy prawo budowlane przedsięwziętych przez właścicieli działek o numerach [...] i [...] w miejscowości P., gmina K. prac ziemnych. Jednocześnie należy podzielić zapatrywania Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnośnie błędnego sposobu zakończenia postępowania przez organ pierwszej instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie ewentualnego stwierdzenia konieczności wydania orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ustawy prawo budowlane Skoro natomiast przeprowadzone postępowanie dowodowe nie dało podstaw do uznania, że wykonane przez uczestników postępowania prace ziemne można zakwalifikować jako roboty budowlane, wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, nie było również możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia czy zasadne jest orzeczenie nakazu rozbiórki. Nie można bowiem orzec takiego nakazu wobec podmiotu, który nie naruszył przepisów traktujących o pozwoleniu na budowę. Wobec tego postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, co stanowiło przesłankę umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Z uwagi na powyższe, jako słuszną należało ocenić decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie. Z powyższych względów, nie dostrzegając naruszenia przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę jako bezzasadną oddalił, orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a.