II SA/Ke 571/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi C. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...], znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia C.W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...], odmawiające wszczęcia na wniosek C.W. postępowania administracyjnego w sprawie robót ziemnych polegających na nawiezieniu i częściowym rozplantowaniu mas ziemi, gruzu i innych podobnych materiałów na działkach o numerach [...] w S., gm. D., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Inspektor Wojewódzki podał, że przedstawiciele organu I instancji przeprowadzili kontrolę na działkach o numerach [...] w S., w wyniku której ustalono, że na działkach tych, w pasie gruntu o szerokości 16,70m i długości 200m nawieziono i częściowo rozplantowano masy ziemi wraz z kruszywem. Uczestniczący w kontroli H. G. i M. G. oświadczyli do protokołu, że jesienią 2014 r. dokonali nawiezienia na te działki i częściowego rozplantowania mas ziemi wraz z kruszywem w celu wyrównania terenu działek. Następnie organ I instancji wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia [...]. Rozpatrując zażalenie organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 61 a § 1 kpa w przypadku gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które z mocy § 2 art. 61a kpa przysługuje zażalenie. W niniejszej sprawie zaistniała druga ze wskazanych przesłanek. Inspektor Wojewódzki podkreślił, że w wyniku nawiezienia i częściowego rozplantowaniu mas ziemi, gruzu i innych podobnych materiałów na działkach nr ewid. [...], nie powstał obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego i w związku z tym roboty te nie podlegają regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Utwardzenie nieruchomości polegające na wysypaniu na grunt tłucznia, kruszywa lub innego materiału nie jest czymś, co należałoby zdefiniować jako obiekt budowlany. Analiza przykładowego wyliczenia budowli zawarta w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wskazuje, że w przepisie tym jest mowa o obiektach, które wymagają znacznie więcej pracy i dają trwalszy efekt niż roboty polegające na "..nawiezieniu rozdrobnionego kamienia, wyrównaniu i utwardzeniu powierzchni gruntu...". Tak zdefiniowanych robót nie można zaliczyć do budowli, o jakich mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 4.03.2009r., II OSK 285/09). Odnosząc się do argumentów zażalenia organ II instancji stwierdził, że organem właściwym do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót ziemnych wykonanych na działce nr ewid. [...] jest Burmistrz Miasta i Gminy, co wynika z art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne i z art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Reasumując, zdaniem Inspektora Wojewódzkiego zasadnie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie uznając, że wykonane roboty ziemne nie wymagają władczej ingerencji organu nadzoru budowlanego i prawidłowo wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61 a § 1 kpa. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie C.W. wskazał, że pod koniec 2014 r., zostały zmienione zapisy Prawa Budowlanego, a więc rozstrzygnięcia NSA z poprzednich lat straciły na znaczeniu, a organ II instancji bagatelizuje wykonaną budowę jaką jest nasyp. Skarżący odwołał się do opinii sporządzanej przez rzeczoznawcę, w której stwierdzono, że powstała budowla stanowi zagrożenie dla jego nieruchomości, gdyż znajduje się w strefie bezpośredniego oddziaływania. Protokół stwierdzał również, że wykonane roboty budowlane mają negatywny wpływ na zabudowę jego nieruchomości. Kończąc strona skarżąca wniosła o uznanie wykonanego nasypu za budowlę i ponowne rozpatrzenie wniosku o wszczęcie postępowania w kierunku wykonania na wspomnianych działkach urządzeń wodnych zabezpieczających użytkowników sąsiednich działek lub w kierunku doprowadzenia działek do stanu pierwotnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. We wniosku z 18 listopada 2014 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący wskazał, że poczynając od 2005 r. zaczęło się nawożenie ziemi, gruzu, eternitu i innych śmieci, w wyniku czego powstał nasyp, powodujący niszczenie jego ogrodzenia oraz notoryczne zalewanie jego działki. Nasyp ten rozciąga się na działkach 194, 195 i 196. Od 2005 r. administracja gminy, pomimo interwencji, wykazała się ignoranctwem, w związku z czym wskazał, że zwraca się do organu nadzoru budowlanego o przywrócenie drożności naturalnego cieku wodnego, który został zasypany. Stosownie do art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego organ I instancji przeprowadził w lutym 2015 r. na gruncie kontrolę, w wyniku której ustalił, że jeśli chodzi o działki [...] stanowią one własność H. G. Jak wynika z protokołu, pozostałe działki wymienione we wniosku należą do innych osób. Jeśli chodzi o działki będące przedmiotem tej sprawy, t.j. [...], to zarówno z protokołu z kontroli jak i z wykonanej dokumentacji fotograficznej wynika, że nie ma na nich żadnej zabudowy, a jedynie znajdują się na nich masy ziemi, która nie zostały jeszcze rozplantowane. Jak wynika z zawartego w protokole wyjaśnienia złożonego przez małżonków G., podwyższyli oni teren swoich działek o około metr, że pierwszy podniósł teren swojej działki p. D., następnie p. S., a oni wyrównali jedynie teren swoich działek do poziomu działek po stronie południowej. Ziemia zlokalizowana w części zachodniej działek będzie przeniesiona w celu wyrównania terenu. Oświadczyli także, że nie planują na tych działkach żadnych robót budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w jego brzmieniu z daty wydania zaskarżonego postanowienia, przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektur, jak obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Jak wynika z przytoczonej definicji wskazuje ona w sposób przykładowy budowle, tak więc nie jest to wyliczenie enumeratywne. Jako jeden z przykładów wymienia budowle ziemne. Brak jest ustawowej definicji tego pojęcia, tym niemniej mając na uwadze przykładowe wyliczenie rodzajów budowli należy dojść do wniosku, że musi ona stanowić pewną techniczno – użytkowa całość (por. wyrok WSA w Białymstoku z 20.02.2014 r., sygn. II SA/Bk 1190/13 – Lex nr 1512845). Tymczasem w niniejszej sprawie mamy do czynienie jedynie z nawiezieniem na dwie sąsiadujące ze sobą działki ziemi waz z kamieniami, gruzem i.t.p. w celu jej rozplantowania na całej szerokości. Całość tych prac spowodowała podwyższenie całego terenu tych działek. W ocenie Sądu takiego rodzaju prac nie można także uznać za roboty budowlane, przez które stosownie do art. 3 pkt 7 należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wskazać należy, że sama działka gruntu nie może zostać uznana ani za obiekt budowlany ani za budowlę, w związku z czym prace polegające na jej podwyższeniu i wyrównaniu terenu także nie mogą być uznane za roboty budowlane, zwłaszcza, że na nieruchomości tej nie znajduje się żaden obiekt budowlany i brak jest podstaw do uznania, że ma ona stanowić dojazd czy też pełnić jakąś inną funkcję. Wbrew zarzutowi skargi, zmiana prawa budowlanego nie ma wpływu na aktualność przywołanego przez organ wyroku NSA z 4 marca 2009 r. sygn. II OSK 285/08. Podobne stanowisko, że samo nawiezienie na grunt rozdrobnionego kamienia, wyrównanie i utwardzenie w ten sposób terenu nie jest wystarczające do ustalenia, że na działce zostały wykonane roboty budowlane zostało wyrażone między innymi przez WSA w Krakowie w wyroku z 18.03.2011 sygn. II SA/Kr 885/10 ( Lex nr 993380), WSA w Kielcach z 13.03.2013 r. w sprawie II SA/Ke 64/13 (Lex nr 1302985). Także w uzasadnieniu wyroku z 29.10.2013 r. w sprawie II OSK 640/12 NSA wskazał, że wykonywanie robót ziemnych związanych z niwelacją terenu nie podlega, co do zasady, reżimowi prawa budowlanego i że aby obiekt miał cechy budowli ziemnej z jednej strony winien być zasadniczo wykonany z ziemi, zaś z drugiej strony musi stanowić pewna techniczno - użytkową całość (wyrok dostępny w internetowej bzie orzecznictwa sadów administracyjnych). Z kolei WSA w Gliwicach w wyroku z 22.08.2008 r. wskazał, że dla zakwalifikowania skutków robót ziemnych jako budowli ziemnej wystarczające jest, aby stanowiły one pewną całość techniczno – użytkową, o określonej konstrukcji i funkcji (Lex nr 5509803). Zdaniem Sądu samo podwyższeni całego terenu działki i nawiezienie kolejnych mas ziemi zmieszanej z gruzem w celu jej rozplantowania nie doprowadzi do powstania jakiejś całości techniczno – użytkowej, którą można by zakwalifikować jako budowlę ziemną. Będzie to bowiem cały czas jedynie działka gruntu. Zgodzić się należy z organem, że ochrony swoich praw skarżący powinien dochodzić w oparciu o przepisy art. 29 Prawa wodnego ( i takie postępowanie, jak wynika z wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie toczy się przed Burmistrzem Miasta i Gminy). Organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie zakłócenia stosunków wodnych. Składowi orzekającemu z urzędu znana jest okoliczność, że w dwóch pozostałych sprawach ze skargi C.W. na postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania odnośnie prac prowadzonych na działkach 194/2, 195/2 i 196 (II SA/Ke 569/15 i II SA/Ke 570/15), zaskarżone postanowienia zostały uchylone. W tamtych jednak sprawach zachodziły inne okoliczności, a ponadto powodem odmowy wszczęcia postępowania było uznanie przez organy, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. W niniejszej sprawie powodem odmowy wszczęcia postępowania było ustalenie w toku czynności kontrolnych o jakich mowa w art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, że prowadzone przez małżonków G. roboty nie są robotami budowlanymi, w wyniku których miałoby dojść do powstania budowli. Tak więc do odmowy wszczęcia postępowania doszło z przyczyn przedmiotowych, a nie podmiotowych. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami).