II SA/Gd 595/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2008 r. na rozprawie przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku Marii Ścigały sprawy ze skargi Skarbu Państwa Prezydenta Miasta na decyzję Wojewody z dnia 10 czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia 28 stycznia 2008r. Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 6 215 960 zł na rzecz T. S., M. B.-P., L. K., K.T., S. T. i Z.T. za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. przy ulicy Świętojańskiej – Bema - Al. Marszałka Piłsudskiego stanowiącą wydzielone geodezyjnie działki o łącznej powierzchni 12 373 m2 i będącą własnością Gminy Miasta G. Odwołanie od decyzji złożył Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wnosząc o jej uchylenie. Decyzją z dnia 10 czerwca 2008r. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, w związku z czym podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, przy czym w miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje stosownie do art. 92 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) prezydent miasta. Nie ulega więc wątpliwości, że stosownie do art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Ustalenie odszkodowania jest nierozerwalnie związane z postępowaniem w przedmiocie wywłaszczenia. Przy wywłaszczaniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie ma formalnego wnioskodawcy. Skarb Państwa jako osoba prawna nie jest stroną tego postępowania, bowiem podmiot ten nie ma własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa w niniejszej sprawie. Zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowanie wywłaszczeniowe prowadzi starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art. 112 ust. 4 ). Organ ten na mocy art. 11,11a i 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami i jest właściwy do podejmowania czynności prawnych i procesowych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa. Starosta prowadząc postępowanie wywłaszczeniowe na rzecz Skarbu Państwa jest jednocześnie podmiotem zobowiązanym do wypłaty ustalonego przez siebie w decyzji odszkodowania. Zatem w postępowaniu wywłaszczeniowym wszczynanym z urzędu na rzecz Skarbu Państwa interesy Skarbu Państwa reprezentuje prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Organ odwoławczy wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2007r. II SA/Gd 380/07 wydany w analogicznej sprawie, stwierdził, że konsekwencją uznania, że Skarb Państwa nie może być uznany za stronę niniejszego postępowania jest to, że organ odwoławczy nie ma podstaw do rozpoznania odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta. Składający odwołanie Prezydent nie reprezentował bowiem strony postępowania. Zatem postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarb Państwa - Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wnosząc o jej uchylenie ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2008r. Skarżący wywiódł, że postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość prowadzone jest przez właściwego miejscowo starostę, który winien jednocześnie bronić interesu Skarbu Państwa jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty ewentualnego odszkodowania. W związku z tym powstaje konflikt wynikający z połączenia ról organu, gdyż odmiennie niż w postępowaniu cywilnym, połączone zostały role organu prowadzącego postępowanie i podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Okoliczność, że Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej prowadzi postępowania o odszkodowanie, zdaniem skarżącego nie może doprowadzić do sytuacji, że Skarb Państwa nie jest stroną postępowania. Skarżący wniósł nadto o stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji organu I instancji w oparciu o art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Uczestnicy postępowania wnieśli o odrzucenie skargi wywodząc, że Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej nie ma legitymacji do wniesienia skargi, jako że nie posiadał legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wskazując, że interes prawy skarżącego wynika z tego, że jest organem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 34 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Nieruchomość położona w G. przy ulicy Świętojańskiej – Bema - Al. Marszałka Piłsudskiego została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 1965r. nr USW. III w 1/31/65. Następnie zaś Minister Infrastruktury decyzją z dnia 24 marca 2004r. stwierdził nieważność tej decyzji w części dotyczącej odszkodowania, jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia. W związku z tym został złożony wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Postępowanie w tej sprawie prowadził początkowo Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Postanowieniem z dnia 25 maja 2005r. wydanym na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa oraz art. 26 § 2 i 3 Kpa Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od załatwienia sprawy i wyznaczył do jej rozpatrzenia Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, który orzekł o odszkodowaniu decyzją z dnia 28 stycznia 2008r. W niniejszej sprawie została wniesiona skarga na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze przez Skarb Państwa - Prezydenta Miasta czyli przez Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Wbrew zarzutowi uczestników postępowania nie zachodzi podstawa do odrzucenia skargi z uwagi na brak przymiotu strony. W sytuacji bowiem umorzenia postępowania odwoławczego, podmiot, którego nie uznano za stronę uprawniony jest do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotem kontroli sądu jest w takim przypadku prawidłowość umorzenia postępowania odwoławczego. W granicach sprawy mieści się zatem jedynie zaskarżona decyzja umarzająca postępowania odwoławcze. Jeżeli rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem sąd oddala skargę. Jeżeli natomiast umorzenie postępowania narusza prawo sąd uchyla decyzję i organ odwoławczy winien rozpatrzyć sprawę merytorycznie poprzez wydanie decyzji, od której stronom będzie przysługiwała skarga do sądu. Stąd też w niniejszej sprawie Sąd nie miał podstaw do orzekania o zgodności z prawem decyzji organu I instancji w oparciu o art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, jak domagał się tego skarżący. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W szczególności zaś starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala odszkodowanie (art. 129 ust. 1 ustawy). Zgodnie natomiast z treścią art. 92 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje prezydent miasta. W sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, reprezentuje on interes tej jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r., I OSK 521/05, LEX nr 189858 i wyroku z dnia 16 lutego 2005r., OSK 1017/04, LEX nr 171164, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 30 września 2005 r., I SA/Wa 1432/04, LEX nr 192934 i postanowieniu z dnia 1 czerwca 2005 r. I SA/Wa 453/04 LEX nr 1790580). Z uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r. ( sygn. akt III CZP 99/06, opubl. w OSNC 2007/6/79 ) wynika, że Skarb Państwa jest biernie legitymowany w sprawie o naprawienie szkody wynikłej z ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), także wtedy, gdy stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r. Z poglądu tego nie można jednakże wywieść, że Skarb Państwa jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną na jego rzecz nieruchomość. Interesu prawnego nie stanowi bowiem w szczególności okoliczność, że to Skarb Państwa zobowiązany jest do wypłaty odszkodowania w sytuacji, gdy wadliwa decyzja ustalająca odszkodowania została wydana przed dniem 27 maja 1990r. Skarżący w piśmie z dnia 28 października 2008r. powołał się na orzeczenie wydane w sprawie I OSK 1169/07, w którym uznano legitymacje skargową Prezydenta Miasta. Stwierdzić jednakże należy, że zapadło ono w sprawie o odmiennym stanie faktycznym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje aktualny pogląd, że niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 maja 2008r., I OSK 551/08, nie publikowanym). Z przepisów art. art. 11,11a i 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, w tym do podejmowania czynności prawnych i procesowych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa. Nadto zobowiązany jest do gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom skarżącego z przepisów tych nie można również wyprowadzić wniosku, że Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej jest stroną w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powyższe przepisy mają zastosowanie się do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, sprawa dotycząca ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest nierozerwalnie związana z postępowaniem w przedmiocie wywłaszczenia, które to dopiero przysparza Skarbowi Państwa prawo własności konkretnej nieruchomości. Sprawa o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nie może być więc z tego powodu uznana za sprawę z zakresu gospodarowania nieruchomościami. W niniejszej sprawie istotne jest, zdaniem Sądu, że skarżącemu Prezydentowi Miasta wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej powierzone zostało orzekanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, co powoduje, że nie może być on stroną postępowania administracyjnego, nawet w sytuacji, gdy w sprawie tego odszkodowania orzekał Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Zasadnie zatem Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przy tym w całości poglądy wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w dniu 4 października 2007r. w sprawie II SA/Gd 380/07. W piśmie z dnia 28 października 2008r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie na podstawie art. 56 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do czasu zakończenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 28 stycznia 2008r. wydanej przez Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z treścią art. 56 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji w nadzwyczajnym administracyjnym postępowaniu kontrolnym np. w wyniku stwierdzenia jej nieważności skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego z innych przyczyn w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy. Wszczęte przez Wojewodę z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie dotyczy zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji lecz decyzji Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 28 stycznia 2008r., skutkiem czego nie może ono uzasadniać zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie w oparciu o art. 56 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 5 listopada 2008r. Sąd oddalił wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania. Mając na względzie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji, w związku z czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.) skargę jako niezasadną oddalił.