II SA/Gd 63/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w S. Oddziału w G. na decyzję Wojewody z dnia 24 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 8 października 2015 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A Spółki Akcyjnej z siedzibą w S. Oddziału w G. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania W dniu 21 września 2015 r. A. zgłosiła Prezydentowi Miasta zamiar wykonania robót budowlanych polegających na montażu pylonu informacyjnego przed budynkiem B. przy ul. Ś. na działce nr [..], w G. Decyzją z dnia 8 października 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane", Prezydent Miasta wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania zgłoszonych robót budowlanych. Wyjaśnił, że z załączonej dokumentacji oraz opisu inwestycji wynika, że przedmiotowa inwestycja jest budową reklamy wolnostojącej, a zatem nie mieści się w katalogu robót wymienionych w art. 29 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane i wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji A. wniosło o jej uchylenie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej w skrócie jako "k.p.a." oraz art. 29 ust. 2 pkt ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie dotyczy on reklam wolnostojących oraz poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca wyjaśniła, że zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem dotyczy nie budowy lecz instalacji urządzenia reklamowego, w związku z czym zastosowanie winien znaleźć art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Instalowanie tablic i urządzeń reklamowych nie wymaga pozwolenia na budowę niezależnie od sposobu ich posadowienia czy to na gruncie czy też na budynku. Decyzją z dnia 24 listopada 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane ma zastosowanie wyłącznie do urządzeń reklamowych innych niż te, o których mowa w art. 3 pkt 3 tej ustawy, a więc nie będących budowlą. Zdaniem organu odwoławczego budowa opisana w zgłoszeniu jest budową urządzenia reklamowego wolnostojącego, trwale związanego z gruntem, stanowiącego budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Przedmiotowe urządzenie reklamowe posiada trwałe związanie z gruntem, albowiem jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych np. wiatru. Ponadto nazwanie określonych czynności robotami budowlanymi nie oznacza, że musza być one wykonywane tylko i wyłącznie przy wykorzystaniu materiałów budowlanych, albowiem mogą polegać także na składaniu, zespalaniu części zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób, zakładaniu instalacji, czy łączeniu oddzielnych części w jedną całość, jak to ma mieć miejsce przy projektowanej tablicy reklamowej. Do tego typu budowli nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, realizacja niniejszego zamierzenia wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że to nie rozmiar zgłoszonej tablicy reklamowej, lecz fakt jej trwałego związania z gruntem przesądza o tym, iż jej usytuowanie w zaplanowanym przez inwestora miejscu może nastąpić dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. W skardze na powyższą decyzję A.zarzuciła zaskarżonej decyzji: - naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie poprzez bezpodstawne przyjęcie, że ma on zastosowanie wyłącznie do urządzeń reklamowych innych niż te, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, w sytuacji, gdy zmiana treści powyższego przepisu spowodowała, że ma on zastosowanie do wszystkich urządzeń reklamowych łącznie z tymi wymienionymi w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, za wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych, usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, - naruszenie art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnie i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że dla oceny, czy dana tablica lub urządzenie reklamowe są trwale związane z gruntem nie ma znaczenia ich rozmiar i umiejscowienie, w sytuacji, gdy są to kryteria podstawowe, według których ta ocena ma być dokonywana, - naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy pylon informacyjny objęty zgłoszeniem nie jest urządzeniem trwale z gruntem związanym, - naruszenie art. 85 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na odmowie przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącą dowodu z oględzin planowanego miejsca instalacji pylonu informacyjnego. - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowania w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że aktualnie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane dotyczy instalacji wszystkich tablic i urządzeń reklamowych, w tym także tych, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, za wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym. W ocenie skarżącej powyższy kierunek interpretacyjny potwierdzają także kolejne nowelizacje prawa budowlanego mające w znacznej mierze na celu liberalizację jego przepisów i zwiększające katalog robót budowlanych wyłączonych od konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę. Skarżąca wyjaśniła nadto, że ustalenie, czy przedmiotowy pylon jest budowlą trwale z gruntem związaną, wymaga nie tylko oparcia się na samym rysunku pylonu, lecz także z uwagi na jego niewielkie rozmiary i prostą konstrukcję wymaga także analizy jego umiejscowienia, gdyż dopiero całokształt tych okoliczności może dać odpowiedź na pytanie, czy wymaga on trwałego związania z gruntem, czy nie. Skarżąca dodała, że objęty zgłoszeniem pylon jest niewielkim obiektem składającym się z tablicy o powierzchni 1,94 mkw., która ma być przytwierdzona do słupków o wysokości w części naziemnej zaledwie 1,6 m i ciężarze 35 kg. Ma zostać przytwierdzony do ułożonych pod ziemia bloczków betonowych, nie oznacza to jednak, że jaki taki, sam w sobie, wymaga trwałego związania z gruntem. O takim sposobie umocowania zadecydowały nie względy bezpieczeństwa a względy estetyczne, ponieważ tablica mogłaby zostać zawieszona na ścianie budynku, którego dotyczy, czy ustawiona na gruncie i podparta wzmocnieniem. Ma zostać przy tym zlokalizowana na działce skarżącej, przy ścieżce wewnętrznej prowadzącej do budynku, w znacznym oddaleniu od głównego ruchu odbywającego się po ul. Ś. Przy takich gabarytach i umiejscowieniu nie ma potrzeby jej trwałego wiązania z gruntem, bo nie wymagają tego względy bezpieczeństwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że tablica reklamowa, objęta zgłoszeniem w przedmiotowej sprawie, jest osadzona na bloczkach, w każdej chwili można ją przenieść. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane" właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Co do zasady, według art. 28 ustawy - Prawo budowlane, inwestor przed realizacją robót budowlanych obowiązany jest uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Zamiar wykonania tego rodzaju tablic i urządzeń reklamowych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, co przewiduje art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Natomiast pozwolenia na budowę - na zasadach ogólnych - wymaga budowa wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, które w myśl art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane jest budowlą. Co do zasady stanowisko organów obu instancji rozpatrujących przedmiotową sprawę było zasadne. Rację mają bowiem organy twierdząc, że art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane ma zastosowanie wyłącznie do urządzeń reklamowych innych niż te, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, a więc niebędących budowlą. Stanowisko to wynika z jednolitych poglądów przyjmowanych w orzecznictwie sadów administracyjnych (szeroko zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), które Sąd orzekający w obecnym składzie w pełni podziela. Słusznie również organ przyjął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w świetle aktualnego brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane instalowanie tablic i urządzeń reklamowych nie tylko na obiektach budowlanych, ale także na gruncie, wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Objęcie wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę dla wykonania tablicy reklamowej na gruncie jest jednak dopuszczalne w sytuacji, gdy organ ustali, że zamierzenie inwestycyjne polegać ma na budowie wolnostojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem, to jest urządzenia, które zostało zaliczone do budowli, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Przyjmuje się przy tym jednolicie, że o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1596/09, z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08, z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 954/14, wszystkie orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W przypadku urządzeń reklamowych, dla ustalenia, czy dotyczące ich roboty budowlane mieszczą się w zakresie robót budowlanych określonych w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, czy też stanowią budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 tej ustawy, polegającą na wykonaniu w określonym miejscu wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, która nie została objęta zakresem art. 29 ust. 1 ustawy, istotne jest ustalenie, czy planowane prace zmierzają do wykonania urządzenia reklamowego będącego budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy. Zasadnicze znaczenie w tym przypadku będą zatem miały parametry techniczne urządzenia, a zwłaszcza jego wielkość i sposób związania z gruntem, jak również względy bezpieczeństwa wymagające takiego związania z gruntem. Jak wynika z opisu i schematu wykonania tablicy objętej zgłoszeniem będzie ona posiadała wysokość ponad gruntem 1,6 m oraz szerokość 1,94 m, przy czym ma być zakotwiona w gruncie poprzez umieszczenie w bloczkach betonowych trzech słupów aluminiowo-stalowych, na których to słupach umieszczona zostanie tablica informacyjna o wymiarach 1,0 m na 1,94 m. W ocenie Sądu niewielkie rozmiary planowanej tablicy informacyjnej oraz sposób jej umieszczenia na gruncie wskazują, że należy ją zaliczyć do urządzenia reklamowego wolnostojącego, ale niezwiązanego trwale z gruntem, albowiem należy je potraktować jako konstrukcję w całości przenośną, która nie jest połączona trwale z umieszczonymi w gruncie bloczkami betonowymi. Wielkość całej konstrukcji nie wymaga zatem jej trwałego połączenia z gruntem w celu zachowania przeznaczenia tablicy oraz w celu zachowania względów bezpieczeństwa. Realizacja zamiaru objętego zgłoszeniem stanowi zatem roboty budowlane opisane w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. W związku z tym zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową oceną materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a polegającą na przyjęciu, że inwestycja objęta zgłoszeniem stanowi budowlę, stanowiąca wolnostojące urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem. Konsekwencją błędnej oceny materiału dowodowego było naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędne niezastosowanie w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy oraz naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy poprzez jego błędne zastosowanie i wniesienie sprzeciwu wobec opisanej inwestycji w sytuacji, w której dla jej realizacji nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, lecz jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że dla prawidłowej oceny materiału dowodowego, wystarczającym była analiza opisu i szkicu planowanej przez inwestora tablicy reklamowej, stanowiących treść i załącznik zgłoszenia z dnia 21 września 2015 r. Zbędnym było natomiast, czego domagała się skarżąca Spółka, przeprowadzenie dowodu z oględzin planowanego miejsca usytuowania tablicy reklamowej. Istotną okolicznością, dla prawidłowego zakwalifikowania zgłoszonej w przedmiotowej sprawie inwestycji, tj. zainstalowania na gruncie tablicy reklamowej, były jej parametry techniczne oraz sposób zainstalowania, nie zaś miejsce, w którym inwestor planuje zrealizować tablicę, tym bardziej, że miejsce to zostało uwidocznione na mapie załączonej do zgłoszenia. To samo dotyczy wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu ze zdjęcia miejsca instalacji. Z art. 85 § 1 k.p.a. wynika, że dowód z oględzin przeprowadza się w razie potrzeby, tymczasem taka potrzeba w niniejszej sprawie nie zachodziła, zaś z art. 78 § 1 k.p.a. wynika, że wnioski dowodowe strony mogą być uwzględnione jedynie wówczas, gdy dotyczą okoliczności mających znaczenie dla sprawy. Dla oceny stanu faktycznego sprawy dowody zgłoszone przez skarżącą w odwołaniu nie miały znaczenia. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie podkreślić należy, że 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu przez organ jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że nie może być przez organ przedłużany, skracany lub też zawieszany. Upływ tego terminu powoduje utratę kompetencji organu do wydania decyzji o sprzeciwie. Termin do wniesienia sprzeciwu określony w art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, jako termin prawa materialnego, wiąże również orzekający w sprawie organ drugiej instancji. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może zastosować art. 138 § 2 k.p.a. i uchylić decyzji oraz przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. Z tych samych powodów nie może organ odwoławczy, po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu, uchylić decyzji organu pierwszej instancji i orzec w sprawie co do istoty, skoro kompetencja organów do wniesienia sprzeciwu wygasła. Z uwagi na upływ 30-dniowgo terminu w przedmiotowej sprawie, organy architektoniczno-budowlane utraciły już kompetencje do wniesienia sprzeciwu wobec dokonanego przez skarżącą Spółkę zgłoszenia zamiaru zainstalowania tablicy reklamowej. Z tych względów, mając na względzie treść przepisu art. 145 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzonego ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), Sąd – w punkcie drugim sentencji wyroku umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzone koszty postępowania w kwocie 997zł obejmują wpis sądowy w kwocie 500zł oraz koszty zastępstwa procesowego wraz z opłatą od pełnomocnictwa w kwocie 497zł.