II SA/Gd 630/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta z dnia 27 listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy P. w G., rejon ulic adm. J. U. i P. postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta z 27 listopada 2019 r., nr XIV/452/19 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..], domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. W skardze zarzucono, że uchwała celowo wprowadza w błąd skarżącą, jako akcjonariusza spółki B., będącą użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej na obszarze objętym uchwałą oraz jako głównego akcjonariusza A., będącej większościowym akcjonariuszem B., a także pozostałych mieszkańców obszaru objętego planem, co do planowanej treści projektowanego planu i rzeczywistego zakresu planowanych zmian, gdyż wbrew uzasadnieniu uchwały projektowany plan nie ograniczył się do wprowadzenia dla objętego nim obszaru warunków i zasad ochrony konserwatorskiej budynków [.], lecz rzeczywistym celem – co jest generalnie w interesie ekonomicznym skarżącej, gdyż służy zwiększeniu wartości nieruchomości należącej do zależnej od skarżącej Spółki A. – jest radykalna zmiana parametrów planistycznych terenów [..], na co w ogóle nie wskazuje uzasadnienie uchwały, a jedynie niejako przy okazji tej zmiany wprowadzana jest dodatkowo ochrona konserwatorska tych budynków. Ponadto strona zarzuciła pozbawienie mieszkańców obszaru objętego uchwałą – przede wszystkim pracowników [..], najemców mieszkań zakładowych, prawa do zgłoszenia wniosków do projektu planu, zaprezentowania swojego stanowiska na etapie poprzedzającym wyłożenie projektu, gdyż według uzasadnienia uchwały celem planu jest ustalenie na wniosek Miejskiego Konserwatora Zabytków, zasad i granic ochrony konserwatorskiej budynków [..] w związku z ich częściowym włączeniem do gminnej ewidencji zabytków. Zdaniem skarżącej, uchwała została podjęta na wniosek podmiotu nieuprawnionego, gdyż MKZ nie ma legitymacji wnioskowej, zaś samo uzasadnienie uchwały wprowadza w błąd przyszłych jej adresatów co do zakresu zmian planistycznych. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że otrzymuje od licznej grupy mieszkańców pytania dotyczące losu swojego miejsca zamieszkania w związku z prowadzonymi pracami planistycznymi, gdyż na terenach [..] znajdują się mieszkania zakładowe byłych pracowników (i ich rodzin) [..]. Skarżący jest zainteresowany zmianą obowiązującego planu w kierunku zwiększenia dopuszczalnych parametrów jego zabudowy. Służyć to będzie zwiększeniu wartości majątku zależnej spółki B., a pośrednio wartości należących do skarżącej akcji. Skarżąca jest więc żywotnie zainteresowana prawidłowością procedury planistycznej, a w szczególności zgodności z prawem trybu i zasad jego uchwalenia. Tymczasem zaskarżona uchwała wprowadza w błąd mieszkańców terenów [..], co z dużym prawdopodobieństwem doprowadzi do podważenia projektowanego planu po jego uchwaleniu. Nie jest to w interesie skarżącej. Uchwała intencyjna zataja bowiem, że głównym celem projektowanego planu - co obecnie ustaliła skarżąca - jest zwiększenia ekstensywności zabudowy (intensywności zabudowy, powierzchni zabudowy, wysokości zabudowy, etc.) w stosunku do obecnie obowiązującego planu, w tym dopuszczenie wyburzenia części budynków [..] (w obszarze C). Działając więc w zaufaniu do organu planistycznego (Rady Miasta) skarżąca nie korzystała z ustawowych uprawnień składających się na udział społeczeństwa w pracach nad planem. Jakkolwiek projektowany plan jest obiektywnie korzystny dla interesów ekonomicznych skarżącej, to nie mogła ona skorzystać z możliwości złożenia wniosku do projektowanego planu, aby plan w szerszym zakresie dopuścił możliwość przekształceń istniejącej, zabytkowej zabudowy [..]. Z drugiej strony, mieszkańcy budynków [..] powinni móc wypowiedzieć się w tym zakresie oraz złożyć wnioski do projektu planu, gdyż jego celem - wbrew uchwale intencyjnej - nie jest wyłącznie wprowadzenie ochrony konserwatorskiej. Skarżącej zależy, aby zmiana obowiązującego planu odbyła się w pełni transparentnie, a tak się niestety nie stało, gdyż rzeczywiste intencje projektowanego planu zostały zatajone. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej odrzucenie wskazując, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd zobowiązany jest do zbadania jej dopuszczalności w świetle obowiązujących przepisów. W sytuacji, gdy skarga nie spełnia warunków odnośnie jej przedmiotu, formy i treści w następstwie jej niedopuszczalności sąd nie przyjmie jej do merytorycznego rozpoznania i odrzuci. Z art. 58 p.p.s.a. wynika, że w przypadku spełnienia przynajmniej jednej z wymienionych w nim przesłanek skarga podlega odrzuceniu, w tym, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1), jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (pkt 5a) lub jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6). Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) zwanej dalej: u.s.g., który ze względu na datę podjęcia kwestionowanej uchwały miał w niniejszej sprawie zastosowanie w brzmieniu obowiązującym po zmianie wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę rady gminy w tym trybie może zatem wnieść wyłącznie ta osoba, której interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, a więc istnieje związek pomiędzy własną, prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego a zaskarżoną uchwałą. W ocenie Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej. Należy skazać, że przedmiotem niniejszej skargi jest uchwała nr XIV/452/19 Rady Miasta z dnia 27 listopada 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydana na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6. Jak wynika z akt sprawy, Spółka jest akcjonariuszem B., która jest użytkownikiem wieczystym działek nr [..]-[..], objętych przedmiotową uchwałą. W związku z tym należy stwierdzić, że interes prawny Spółki nie jest interesem bezpośrednim, jako właściciela czy użytkownika wieczystego, a opiera się jedynie na powiązaniach ekonomicznych z takim podmiotem. Zdaniem Sądu więc, sporna uchwała nie ma bezpośredniego wpływu na interes prawny Spółki, a interes ten nie ma oparcia w przepisach prawa materialnego. Co więcej, należy wskazać na charakter prawny zaskarżonej uchwały. Znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Jest to uchwała intencyjna, która ze swojej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie objętym planem. Podobny pogląd wyrażany jest w zasadzie jednolicie w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z dn. 14 listopada 2013 r., sygn. II OSK 81/13; wyrok NSA z dn. 24 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 2442/12, wyrok NSA 10 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1825/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni powyższe poglądy podziela. Wobec tego w praktyce bardzo trudno jest wykazać, że uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza interes prawny podmiotu spoza systemu administracji publicznej, nawet właściciela nieruchomości na terenie objętym uchwałą. Tym bardziej trudne jest wykazanie takiego naruszenia interesu podmiotu pośrednio związanego z użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Należy też wskazać, że co do zasady zaskarżona uchwała i planowana w jej konsekwencji zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest korzystna dla skarżącej, co sama podkreśla. Przyczyną wniesienia skargi jest natomiast to, że – zdaniem skarżącej – cel uchwały jest odmienny od wskazanego w uzasadnieniu uchwały i tym samym prowadza ona w błąd potencjalnych adresatów zmian planu, głównie mieszkańców terenów [..] oraz nie pozwala uczestniczyć im w procedurze planistycznej. W związku z tym, Spółka upatruje naruszenia swoich interesów (zmiana planu) w ewentualnym naruszeniu praw innych osób do uczestniczenia w procedurze planistycznej. Tak określony interes, zdaniem Sądu, nie może być podstawą skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż de facto dotyczy innych osób, niż strona skarżąca. Ponadto naruszenia, których dopatruje się Spółka – brak udziału społeczeństwa w planowaniu przestrzennym – odnoszą się do innego etapu procedury planistycznej, gdyż na etapie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu ustawodawca nie przewidział udziału społeczeństwa. Uwagi do projektu planu i własne propozycje zagospodarowania, mieszkańcy oraz sama Spółka, będą mogli zgłosić po sporządzeniu projektu planu i jego publicznym wyłożeniu. Ewentualne zaś naruszenia w tym zakresie, mogą być podstawą skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w stosunku do uchwalonego już planu. Należy wskazać, że z samego faktu określenia w uchwale granic obszaru objętego procedurą planistyczną nie wynikają ograniczenia w przysługującym spółce zależnej od strony skarżącej prawie użytkowania wieczystego działki objętej tymi granicami. Nie narusza tych praw także uzasadnienie celu planowanych zmian. Natomiast kwestia ewentualnego wykroczenia poza uchwałę intencyjną i sporządzenie innego planu, niż wskazany w zaskarżonej uchwale, będzie przedmiotem rozważań ewentualnej skargi na plan, gdzie można będzie kwestionować te postanowienia, które zdaniem strony zostały podjęte bez uchwały intencyjnej. Ponieważ dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd zwolniony był od dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym od badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., w pkt 1 postanowienia odrzucił skargę. W pkt 2 Sąd orzekł o zwrocie stronie skarżącej uiszczonego wpisu od skargi, stosowanie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.