II SA/Gd 631/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki jawnej z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zmiany decyzji dotyczącej warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z 20 lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje własną z 5 maja 2017 r. stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z 20 grudnia 2011r. zmieniającej decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z 13 października 2009r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku dydaktycznego w G. przy ul. Z - działka nr [..]. Stan sprawy przedstawia się następująco: A., złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku dydaktycznego w G. przy ul. Z., na działce nr [..] obręb [..]. Po rozpatrzeniu wniosku, Prezydent Miasta wydał w dniu 13 października 2009r. decyzję ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku dydaktycznego w G. przy ul. Z. - działka nr [..] obręb [..]. Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie w dniu 30 listopada 2011r. pełnomocnik A. złożył wniosek do Prezydenta Miasta wniosek o zmianę, za zgodą stron, ww. decyzji. W dniu 20 grudnia 2011r. organ I instancji zmienił w trybie art. 155 k.p.a. swoją decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z 13 października 2009r. Zmiana decyzji pierwotnej polegała na: 1. uszczegółowieniu przedmiotu decyzji brzmiącego: "dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku dydaktycznego w G. przy ul. Z. - działka nr [..] obr. [..]" i zastąpienie jego treści akapitem: "dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku dydaktycznego- szkoła podstawowa, gimnazjum, liceum- w G. przy ul. Z.- działka nr [..] obr. [..]" 2. wykreślenie treści jednego z kryteriów akapitu ustaleń dotyczących ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu: "zgodnie z obowiązującymi przepisami należy zarezerwować min. 25% terenu pod zieleń rekreacyjną" 3. zastąpienie treści jednego z kryteriów akapitu ustaleń dotyczących ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu: "powierzchnia biologicznie czynna min.40% powierzchni działki" akapitem: "powierzchnia biologicznie czynna min. 35% powierzchni działki" 4. zastąpienie treści jednego z kryteriów akapitu ustaleń dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji brzmiącego: "należy zapewnić odpowiednią ilość miejsc parkingowych dla przedmiotowej inwestycji w ilości minimum 1,5mp/10 studentów lub 4mp/pomieszczenie do nauki" akapitem: "należy zapewnić odpowiednią ilość miejsc parkingowych dla przedmiotowej inwestycji w ilości minimum 0,5mp/10 pomieszczenie do nauki dla klas podstawowych i gimnazjum oraz 1mp/pomieszczenie do nauki dla klas licealnych". Powyższa decyzja z 20 grudnia 2011 r. stała się ostateczna. Pismem z 8 lutego 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie nieważności opisanej na wstępie decyzji Prezydenta Miasta z 20 grudnia 2011r. W decyzji z 20 lipca 2017 r. przytoczyło Kolegium treść przepisu art. 156 § 1 k.p.a. i wskazało, że w postepowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ bada, czy jest ona dotknięta jedną z wymienionych w art. 156 § 1 wad oraz czy nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 § 2 k.p.a.. Podkreślono przy tym, że chodzi o nieważność, którą decyzja była dotknięta w dacie jej wydania. Nadto w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie rozpoznaje ponownie, od początku, sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa odnosi się zarówno do przepisów prawa materialnego jak też prawa procesowego. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Podstawą prawną decyzji z 20 grudnia 2011r. zmieniającej decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z 13 października 2009r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku dydaktycznego w G. przy ul. Z. -działka nr [..] obręb [..] - stanowi art. 155 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Przywołana norma reguluje zatem jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego zmierzającego do wzruszenia decyzji ostatecznej. Zgodnie z powszechnie aprobowanym poglądem, postępowanie administracyjne prowadzone w trybie nadzwyczajnym, w tym również w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem odrębnym od tego, w którym wydano decyzję ostateczną. Decyzja podejmowana w trybie nadzwyczajnym zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją w sprawie pierwotnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, które przy ustaleniu tożsamości sprawy należy badać łącznie. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa, to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W świetle powyższego również decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych wcześniej decyzją pierwotną, której dotyczy żądanie zmiany, a nie kwestii nowych. W przeciwnym wypadku nie doszłoby do zmiany decyzji lecz do wydania decyzji w nowej sprawie. Podkreśliło Kolegium, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. (zob. wyrok NSA z dnia 15.01.2016 r., sygn. akt II OSK 3163/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W postępowaniu, o którym mowa w art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku postępowania określone w art. 154 i art. 155 k.p.a. służyłyby do ponownego rozpoznania spraw już zakończonych ostateczną decyzją administracyjną niejako "w kolejnej instancji". Prowadziłoby to do niedopuszczalnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Zmianie w trybie art. 155 k.p.a. może więc podlegać decyzja o warunkach zabudowy, o ile zostaną spełnione warunki przewidziane w tym przepisie. Jedną z przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji jest uzyskanie zgody strony. Kolegium wskazało na stanowisko przyjmowane jednolicie w orzecznictwie, zgodnie z którym decyzja zmieniająca warunki zabudowy dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie. Oznacza to konieczność uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) uczestniczących w postępowaniu dotyczącym danej sprawy. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem w trybie tego przepisu decyzji zmieniającej - nie może być dorozumiana bądź domniemana. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną, czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II OSK 399/14, z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 666/12; z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2601/13; z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2873/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie od zakresu wnioskowanej zmiany nie jest wystarczająca wyłącznie zgoda strony inicjującej takie postępowanie. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, na podstawie akt sprawy, Kolegium stwierdziło, iż organ nie uzyskał zgody stron postępowania na zmianę decyzji. Z akt sprawy wynika bowiem, iż stronami postępowania zakończonego decyzją z 13 października 2009 r. był wnioskodawca oraz Województwo. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 7 grudnia 2011 r. w sprawie zmiany decyzji z 13 października 2009 r. oraz decyzja z 20 grudnia 2011r. zmieniająca decyzję z 13 października 2009r. zostały skierowane do wnioskodawcy, pełnomocnika wnioskodawcy oraz Marszałka Województwa. Natomiast jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 6 lipca 2011r. inwestor - "A. wystąpił o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku dydaktycznego - szkoła podstawowa, gimnazjum, liceum w G., przy ul. Z. na działce nr [..]. Organ ustalił strony tego postępowania, które wyraziły sprzeciw dla proponowanej inwestycji. Z uwagi na złożone sprzeciwy inwestor pismem z 30 listopada 2011 r. wycofał swój wniosek o wydanie decyzji, wniósł o umorzenie postępowania i w tym samym dniu wniósł o zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. Organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania decyzją z 8 grudnia 2011 r., którą skierował do wszystkich stron postępowania. Natomiast decyzja z 20 grudnia 2011r. zmieniającą decyzję z 13 października 2009r. została skierowana tylko do inwestora, jego pełnomocnika i Marszałka Województwa, mimo, iż organ posiadał wiedzę, iż zakres stron postępowania jest dalece szerszy. Zatem, organ I instancji w postępowaniu zakończonym wydaną w trybie art. 155 k.p.a. w dniu 20 grudnia 2011 r. ostateczną decyzją nie tylko nie zapewnił stronom czynnego w tym postępowaniu udziału, ale również nie uzyskał ich zgody na wnioskowaną zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania działki nr [..] w G., a zgoda taka jest jednym z warunków o których mówi w/w przepis kodeksu. Uchylenie przez organ administracji decyzji ostatecznej bez zgody strony, która na mocy tej decyzji nabyła prawo, a zatem wbrew zasadzie art. 155 k.p.a., stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Wskazało Kolegium, że przepis art.155 k.p.a. wymaga badania spełnienia przesłanki w zakresie interesu społecznego i słusznego interesu strony. Analiza treści uzasadnienia decyzji z 20 grudnia 2011r. nie zawiera żadnych rozważań organu I instancji odnoszących się do tego, czy wnioskowane przez stronę zmiany warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie pozostają w sprzeczności z interesem społecznym. W świetle powyższego Kolegium uznało, że zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługują na uwzględnienie. Również zarzut wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych jest bezzasadny. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 13 lutego 2014r. w sprawie sygn. akt II GSK 1884/12 : 1. Przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych dotycząca wszystkich przyczyn nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., odnosi się do skutków prawnych, a nie faktów. W tym względzie chodzi o skutki materialnoprawne wywołane decyzją, które wyrażają się w kreowaniu lub pozbawieniu adresata decyzji określonych praw lub obowiązków, i których to skutków, jako nieodwracalnych skutków tejże decyzji, nie można w prosty sposób odnosić do aktów lub czynności, które zostają dopełnione po jej wydaniu i dla których jest ona przyczyną. Nieodwracalność skutków prawnych nie polega na tym, iż w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpi przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio, albowiem nie chodzi o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, lecz wyłącznie o odwrócenie tych tylko skutków prawnych, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności. Nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji ani przywrócenia całego stanu prawnego istniejącego uprzednio Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Do oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Prawnie obojętne będzie wobec tego ustalenie, że są podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne podjęcia działania, które doprowadzi do przywrócenia jakiejś rzeczy lub stanu faktycznego do ich pierwotnej postaci. Przepis wymaga bowiem rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i poddania ocenie ich odwracalności. Nie chodzi więc o niemożność przywrócenia stanu poprzedniego w znaczeniu gospodarczym. Przy dokonywaniu oceny, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny nie powinny zatem być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które stwarzać mogą przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania danej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, chociaż obarczona ciężkimi wadami, istnieje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka zastosowania art. 155 k.p.a. dotycząca wyrażenia zgody na zmianę decyzji ostatecznej przez wszystkie strony postępowania, jak też braku wykazania spełnienia przesłanki w zakresie interesu społecznego i słusznego interesu strony, kontrolowana decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta z 20 grudnia 2011r. zmieniająca decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z 13 października 2009r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku dydaktycznego w G. przy ul. Z. na działce nr [..] - nie może zostać oceniona inaczej, niż jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 11k.p.a. polegające na: a) niedostatecznym wyjaśnieniu przez organ wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niepoczynieniu przez SKO samodzielnych i wnikliwych ustaleń co do zakresu stron postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. i przyjęcie za pewnik, iż stronami tymi powinny być wszystkie podmioty, które zostały ustalone przez Prezydenta Miasta w innym postępowaniu, tj. postępowaniu toczącym się na wniosek inwestora o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i umorzonym decyzją z dnia 8 grudnia 2011 r. w związku z cofnięciem tego wniosku przez inwestora; b) błędnym ustaleniu, że w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną wydaną przez Prezydenta Miasta z 20 grudnia 2011 r., której stwierdzono nieważność zaskarżonymi decyzjami, nie brały udziału wszystkie strony tego postępowania; II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 20 lipca 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 5 maja 2017 r. i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że SKO stwierdzając, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną wydaną przez Prezydenta Miasta z 20 grudnia 2011 r. nie brały udziału wszystkie strony, nie poczyniło własnych ustaleń co do zakresu stron tego postępowania. Organ arbitralnie przyjął, iż stronami w tym postępowaniu powinny być wszystkie podmioty, które zostały ustalone przez Prezydenta Miasta w innym postępowaniu toczącym się na wniosek inwestora o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i umorzonym decyzją z 8 grudnia 2011 r. wskutek cofnięcia wniosku. W ocenie skarżącej Prezydent Miasta prowadząc postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. prawidłowo ocenił i ustalił jaki jest krąg osób, którym przysługuje status strony. Wcześniej natomiast (w innym wcześniejszym postępowaniu umorzonym w skutek cofnięcia wniosku) krąg podmiotów uznanych za strony został ustalony wadliwie. Konsekwencją niedostatecznego wyjaśnienia przez SKO wszystkich istotnych okoliczności sprawy co do zakresu stron postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. i de facto błędne ustalenie tego kręgu osób, było naruszenie przepisów art. 28 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2062 - j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego również ostatecznych decyzji administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady ich trwałości sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Organ nadzorczy nie rozpatruje sprawy co do istoty, lecz bada decyzję wyłącznie pod względem ewentualnego wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Wskazać także należy, iż organ nadzorczy, w tym nadzwyczajnym trybie postępowania, jest również związany ogólnymi zasadami prawa procesowego, wynikającymi z przepisów ogólnych k.p.a. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jest on więc zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (zob. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, A. Wróbel, Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 762/00, LEX nr 77604). Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. W kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki sprawie organ II instancji doszedł do wniosku, że badana decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Podkreślić należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 20 grudnia 2011 r. zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy z 13 października 2009 r. z wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a., bowiem organ nie uzyskał zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego to decyzja Prezydenta Miasta z 20 grudnia 2011 r., w której na podstawie art. 155 k.p.a. dokonano zmiany przedmiotu decyzji, wykreślenia jedno z ustalonych warunków dotyczących ochrony środowiska, oraz zmiany dwóch warunków, pozostałe ustalenia decyzji o warunkach zabudowy pozostawiono bez zmian. Dokonując oceny zgodności z prawem decyzji podlegającej weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na fakt, iż została ona wydana w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. Na mocy art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o do tej pory zgromadzony materiał dowodowy (patrz tezy wyroków: WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2325/06 LEX nr 318247 i NSA z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. II OSK 267/06 LEX nr 326277). Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. W trybie dokonywania zmiany decyzji w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. uprawnień strony nie posiadają inne strony niż te, które brały udział w pierwotnym postępowaniu, nawet jeśli w późniejszym czasie organ dojdzie do przekonania, że pominął jakieś osoby w postępowaniu. Takie stanowisko Sądu powoduje, że zasadny jest zarzut skargi wskazujący, że wadliwie Kolegium odwołało się do postępowania zainicjowanego przez skarżącego wnioskiem o wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy (wniosek został cofnięty a postępowanie umorzone), w którym stronami postępowania były także inne podmioty poza stroną skarżąca i właścicielem terenu Marszałkiem Województwa. Zasadność jednak podniesionego zarzutu nie powoduje, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza przepisy prawa w stopniu obligującym Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż decyzja z 13 października 2009 r. obarczona jest wadą naruszenia jednej z przesłanek warunkujących możliwość jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Mianowicie przyjmując, że stronami w postepowaniu o wydanie decyzji z 13 października 2009 r. były dwie strony: strona skarżąca i Województwo oraz że strona skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., to druga strona Województwo powinna była wyrazić zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Tymczasem takiej zgody w aktach sprawy brak. Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 27 lipca 2017 r. sygn.. akt VII SA/Wa 2013/16, że z treści przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że w przypadku więcej niż jednego podmiotu występującego w postępowaniu i mającego przymiot strony, przez zgodę strony niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej rozumieć należy nie wyłącznie zgodę strony inicjującej postepowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegającej zmianie na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. Zgoda taka musi być wyraźna i nie może być dorozumiana. Przepis art. 155 k.p.a. reguluje tryb nadzwyczajny prowadzący do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Wobec braku regulacji dopuszczającej wyrażenie zgody poprzez milczenie strony nie można uznać za możliwe dorozumienia bądź domniemania wyrażenia zgody na uchylenie lub zmianę decyzji. Skoro więc wniosek strony skarżącej o zmianę decyzji z 13 października 2009 r. o warunkach zabudowy nie uzyskał zgody Marszałka Województwa, dokonanie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. było niedopuszczalne. Z powyższych względów Sąd uznał, że zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji z 20 grudnia 2011 r. było prawidłowe, gdyż wystąpiły przesłanki uzasadniające z przyczyn określonych w tym przepisie wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a. Reasumując zaskarżona decyzja mimo wadliwości swego uzasadnienia co do treści rozstrzygnięcia jest prawidłowa. Oznacza to, że naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia i nie może prowadzić do uwzględnienia skargi. Ze względu na powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.