II SA/Gd 635/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. A. i A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2025 r. nr SKO Gd/488/25 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. A. A. i A. A. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 9 grudnia 2024 r. Wójt Gminy S. (dalej jako: "organ I instancji", "Wójt"), po rozpatrzeniu wniosku A. A. i A. A. (dalej jako: "strony", "inwestorzy", "skarżący"), odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce oznaczonej nr [...] i [...] w obrębie geodezyjnym B., gmina S. W ocenie Wójta w sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p."), tj. przesłanka dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 9 czerwca 2025 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie granicę obszaru analizowanego przyjęto zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. z uwagi na fakt, że szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi 70 m, do analizy przyjęto obszar terenu objętego wnioskiem o szerokości 210 m. W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że planowana inwestycja - budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działek będących gruntami rolnymi, bezspornie nie będzie spełniać zasady dobrego sąsiedztwa i zasady kontynuacji. Organ podkreślił, że czym innym jest zabudowa mieszkaniowa w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a czym innym zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, w ramach której występują także budynki mieszkalne, służą one jednak zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rolnika, są więc związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zabudowa mieszkalna w ramach zabudowy zagrodowej nie jest tożsama z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, służącą zaspokajaniu wyłącznie potrzeb mieszkaniowych jej właścicieli. Wprawdzie zarówno zabudowa jednorodzinna, jak i zagrodowa, służą realizacji tego samego celu (zamieszkiwanie), to jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu, nie można przyjąć, że zabudowa jednorodzinna stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy mieszkaniowej np. jednorodzinnej i wielorodzinnej. Istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej w formie domu jednorodzinnego. Nie da się jej bowiem pogodzić z rolną funkcją terenu, choćby z uwagi na fakt, że z prowadzeniem gospodarstwa rolnego wiąże się szereg różnego typu uciążliwości mających charakter immisji, przy czym decydującym jest w tym zakresie społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntów. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że wprawdzie zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza powielania już istniejącej zabudowy, nie może jednak prowadzić do zmiany dominującego przeznaczenia terenu rolnego na nierolny. Zdaniem Kolegium realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do powstania w samym środku terenu o funkcji rolniczej nowej jednostki urbanistycznej - enklawy w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego o typowym miejskim charakterze. W konsekwencji wnioskowana inwestycja nie będzie kontynuować funkcji terenów na obszarze poddanym analizie. Kolegium zauważyło ponadto, że już na etapie składania wniosku inwestorzy mieli świadomość, że planowana inwestycja nie będzie odpowiadać zasadzie dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji przy wyznaczeniu obszaru analizowanego zgodnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem w pkt 7.15 wniosku wskazali, że najbliższa istniejąca zabudowa mieszkaniowa nie będąca siedliskiem zlokalizowana jest w odległości 475 m od frontu dz. nr [....] i [...] i w związku z tym wnieśli o zwiększenie obszaru analizy warunków zabudowy. Końcowo, ustosunkowując się do zarzutu związanego wydaniem przez organ I instancji decyzji przed upływem terminu umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszenia żądań, Kolegium uznało, że uchybienie to nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w kwestionowanej decyzji. Organ zwrócił uwagę, że pismo z dnia 13 listopada 2024 r. zawiadamiające o wszczęciu postępowania zawierało stosowne informacje co do udziału stron w toczącym się postępowaniu. Ponadto, po zawiadomieniu o zebranych dokumentach i materiałach przed wydaniem decyzji z dnia 25 listopada 2024 r., strony postępowania pismem z dnia 7 grudnia 2024 r., które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 11 grudnia 2024 r. przedstawiły argumentację, która została następnie powtórzona w odwołaniu. Dokonując analizy pisma z dnia 7 grudnia 2024 r. Kolegium nie stwierdziło, by strony przedstawiły jakiekolwiek żądania co do postępowania dowodowego, czy nowe dowody w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że projektowana inwestycja nie zapewnia kontynuacji nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów cech i wskaźników oraz tzw. harmonijnej całości, funkcji społeczno-gospodarczych, środowiskowych oraz kompozycyjno - estetycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W ich ocenie w oczywisty sposób pozostaje ona w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie, a co za tym idzie z orzecznictwem sądów z bieżącego roku, jak również z orzecznictwem sądów z przestrzeni ostatnich lat. W konsekwencji błędnego przyjęcia, naruszono zasadę prawa do zagospodarowania terenu, do którego skarżący mają tytuł prawny, w sposób zgodny z warunkami zabudowy nie naruszając praw interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, a ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U z 2026 r., poz. 143; dalej jako: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrolując zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy S. o odmowie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] obręb geodezyjny B., gmina S., w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że jest ona zgodna z prawem. Materialnoprawną podstawę prawną rozstrzygnięć organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.", "ustawa"). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ust. 2 – 4, nieistotnych jednak w niniejszej sprawie. W celu ustalenia spełnienia warunków oraz wymogów dla nowej zabudowy organ powinien dokonać analizy zabudowy już istniejącej na danym terenie. W przypadku braku planu miejscowego naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest bowiem jego kontynuacja, co oznacza, że nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowania terenu. Dlatego też właściwy organ wyznacza wokół terenu objętego wnioskiem, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów oraz nie większej niż 200 m i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (tzw. analiza urbanistyczna). Przez front terenu należy zaś rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). W rozważanym wypadku kluczowy - zdaniem Sądu, był wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który statuuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania nowej zabudowy do określonej funkcji i cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Chodzi zatem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Powyższa regulacja ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Określenie charakterystyki urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, który musi najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej wnioskowanej zabudowy (por. wyroki WSA w Warszawie: z 24 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 950/04; 8 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, LEX nr 214349 oraz Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 493-503). Reasumując, kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów, a więc, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 56/19, CBOSA). W poddanej sądowej kontroli sprawie analiza urbanistyczna została sporządzona przez mgr inż. arch. M. O. Dowód ten został przez organy administracji oceniony jako zgodny z wymogami wynikającymi z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i stanowił podstawę rozstrzygnięcia. Wyznaczając obszar analizowany biegła przyjęła, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 70 w związku z czym uwzględniła obszar terenu o szerokości 210 m (trzykrotna szerokość). Sąd orzekający w sprawie, co do zasady, podziela ocenę tę podziela. Należy jednak zaznaczyć, że organy administracji zaakceptowały naruszenie w analizie urbanistycznej górnej granicy obszaru analizowanego (według art. 61 ust. 5a u.p.z.p. powinna być ona nie większa niż 200 m) jednakże uchybienie to miało wpływu na wynik sprawy. Odmowa ustalenia warunków zabudowy organ odwoławczy została uzasadniona brakiem spełnienia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie wskazuje się, że zasady dobrego sąsiedztwa, zwanej także zasadą podobieństwa (kontynuacji), wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie można utożsamiać z bezwzględnym obowiązkiem kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, lecz z dostosowaniem nowej zabudowy do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju – przy uwzględnieniu wymogów ładu przestrzennego (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX/el. 2019). Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy w zakresie funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Sąd w składzie orzekającym podziela prezentowane przez skarżących stanowisko, że kontynuacja funkcji, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Analiza urbanistyczna przedłożona w niniejszej sprawie wykazała, że należące do inwestorów działki ozn. nr [...] i [...] położone są poza strefą zwartej zabudowy wsi. W graniach obszaru analizowanego występują dwie nieruchomości z zabudową zagrodową, brak jest natomiast zabudowanych działek o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Poza tym w obszarze analizowanym znajdują się tereny rolnicze, tereny gruntów pod rowami, tereny wód powierzchniowych stojących oraz lasy. Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zabudowa zagrodowa (siedlisko), to funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Wprawdzie zarówno zabudowa zagrodowa (siedliskowa), jak i zabudowa jednorodzinna w istocie składają się z takich samych obiektów, jak budynek mieszkalny, garaż, czy budynek gospodarczy, jednakże jednocześnie w orzecznictwie uznaje się, że zabudowa zagrodowa stanowi inny - szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy mieszkaniowej, np. jednorodzinnej czy też wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07; wyrok NSA z 21 listopada 2013 r., II OSK 951/12; wyrok NSA z 16 lipca 2014 r., II OSK 316/13, CBOSA; wyroki WSA w Gdańsku z 21 stycznia 2009 r., II SA/Gd 689/08 oraz II SA/Gd 690/08; wyrok WSA w Gdańsku z 21 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 447/09). W orzecznictwie podkreśla się też, że połączenie jedynie pozornie zbliżonych do siebie funkcji: mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym znajdują się grunty rolne i zabudowa zagrodowa, nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa, a więc nie jest do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym, a ponadto staje się zwykle źródłem konfliktów społecznych (zob. wyrok NSA z 27 września 2022 r., II OSK 2813/19). Pomijając kwestię potencjalnych konfliktów społecznych, która nie stanowi kryterium oceny spełnienia przesłanek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy należy przyjąć, że zabudowa mieszkaniowa nie kontynuuje funkcji zabudowy zagrodowej. Tym samym ocena spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonana przez orzekające w sprawie organy administracji jest prawidłowa. Zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może prowadzić od przekształcenia charakteru obszaru, na którym jest położona np. z mieszkaniowego na rolniczy i odwrotnie. Ustalenie przeznaczenia terenu następuje bowiem co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast nowa zabudowa realizowana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy powinna być dostosowana do zabudowy już istniejącej na tym obszarze (wymóg kontynuacji funkcji). W konsekwencji, nie można przyjąć, by wnioskowana inwestycja realizowała warunek "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wprowadzenie w obszar zabudowy zagrodowej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej byłoby niedopuszczalne z punktu widzenia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa, albowiem tego rodzaju zabudowa ani nie kontynuuje ani nie uzupełnia zabudowy zagrodowej. W takiej sytuacji jej dopuszczenie stanowiłoby wprowadzenie nowego elementu zabudowy, będącego w istocie efektem realizacji kompetencji z zakresu władztwa planistycznego, których wójt nie posiada. Oznacza to, że w sytuacji, gdy na obszarze analizowanym jedynym rodzajem występującej zabudowy jest zabudowa zagrodowa nie ma możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Oceny tej nie mogły zmienić zarzuty i argumenty skargi. Sąd nie podzielił bowiem podnoszonego na etapie postępowania administracyjnego i sądowego zarzutu zaniechania powiększenia zakresu obszaru analizowanego. W orzecznictwie sądowym konsekwentnie przyjmuje się, że celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2023 r. II OSK 2146/20, z dnia 15 czerwca 2023 r. II OSK 2146/20, z dnia 15 listopada 2022 r. II OSK 1952/21, z dnia 13 grudnia 2022 r. II OSK 2184/21, z dnia 20 grudnia 2022 r. II OSK 2321/21). W okolicznościach rozstrzyganej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że uwzględnienie wniosku o poszerzenie obszaru analizowanego stanowiłoby obejście prawa, a jedynym jego celem byłoby uzasadnienie stanowiska inwestora. Działki, na których miała być realizowana inwestycja nie graniczą z żadnymi zabudowanymi działkami, a (jak wynika to z dołączonego do wniosku wydruku z Systemu Informacji Przestrzennej gminy S. oraz uproszczonej informacji z rejestru gruntów - k. 2c akt administracyjnych) działki położone w bezpośrednim (a nawet dalszym) sąsiedztwie oznaczone są symbolami "R" i "Ł". W obszarze analizowanym znajdują się tylko dwie działki zabudowane (zabudowa zagrodowa), przy czym znajdują się one przy granicy tego obszaru. W tych okolicznościach sprawy oczywistym jest, że żądanie poszerzenia obszaru analizowanego celem "odnalezienia" zabudowy mieszkaniowej (wg wniosku i wydruku SIP – 475 m od granic działek skarżących) miałoby wyłącznie na celu umożliwienie realizacji przedsięwzięcia inwestorów. Sąd nie podzielił także stanowiska skarżących, zgodnie z którym prawidłowa wykładnia przepisów u.p.z.p. została przedstawiona w przywołanym w skardze wyroku WSA w Gliwicach z 5 grudnia 2025 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1299/24. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że wyrok ten został wydany w odmiennym stanie faktycznym i prawnych. Z uzasadnienia wyroku wynika, że dopuszczalność uwzględnienia parametrów zabudowy zagrodowej dla planowanej inwestycji polegającej realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dotyczyła sytuacji, w której działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym zlokalizowana była w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy zagrodowej składającej się z budynków charakterystycznych dla zabudowy mieszkaniowej. Ponadto, działka ta znajdowała się w obszarze na którym w bliskiej odległości (55 – 80 m) posadowiona była zabudowa mieszkaniowa. Zupełna odmienność stanów faktycznych wyklucza zdaniem Sądu możliwość odwołania się do przyjętych w przywołanym wyroku poglądów, Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że Kolegium prawidłowo oceniło, że ustalenie warunków zabudowy na wniosek skarżących nie było możliwe i dlatego też działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną. Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl.