II SA/Gd 644/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor sądowy WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2026 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 2 lipca 2025 r. nr WOP.7721.104.2025.MK w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Pismem z 12 maja 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pucku (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K., oraz o oględzinach tej działki zaplanowanych na 12 września 2022 r. W dniu 12 września 2022 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na działce nr [...], w trakcie której ustalono, że w 2021 r. K.K. (dalej: "Inwestor", "Skarżący") posadowił na niej bez wymaganego zgłoszenia: 1) parterowy budynek trwale związany z gruntem (posadowiony na kołach i luźno ułożonych, bez zaprawy klejowej, bloczkach betonowych na gruncie rodzimym) o konstrukcji stalowo-drewnianej, z dachem dwuspadowym, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 4,00 m x 12,00 m, 2) parterowy budynek trwale związany z gruntem (posadowiony na luźno ułożonych na gruncie rodzimym płytach betonowych), pełniący funkcję gospodarczą, o wymiarach 2,50 m x 2,50 m. Postanowieniem z 4 listopada 2022 r. PINB, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", wstrzymał Inwestorowi roboty budowlane przy posadowieniu parterowego budynku trwale związanego z gruntem (posadowionego na luźno ułożonych na gruncie rodzimym płytach betonowych), pełniącego funkcję gospodarczą, o wymiarach 2,50 m x 2,50 m oraz poinformował Inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego budynku i o wysokości opłaty legalizacyjnej. Postanowieniem z 21 grudnia 2022 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") stwierdził uchybienie przez Inwestora terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z 4 listopada 2022 r. Na powyższe postanowienie PWINB Inwestor wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku"), który wyrokiem z 29 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 205/23 oddalił ją. Postanowieniem z 5 lutego 2024 r. PINB odmówił Inwestorowi przywrócenia terminu do złożenia wniosku o legalizację budynku rekreacji indywidualnej, o którym mowa w postanowieniu PINB z 4 listopada 2022 r. W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie przez Inwestora PWINB postanowieniem z 28 marca 2024 r. utrzymał je w mocy. Na powyższe postanowienie PWINB Inwestor wniósł skargę do WSA w Gdańsku, który wyrokiem z 16 października 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 535/24 oddalił ją. Decyzją z 16 kwietnia 2025 r. PINB, na podstawie art. 49e Prawa budowlanego, nakazał Inwestorowi rozbiórkę parterowego budynku trwale związanego z gruntem - posadowionego na luźno ułożonych płytach betonowych na gruncie rodzimym, pełniącego funkcję gospodarczą, o wymiarach 2,50 m x 2,50 m, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K. W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Inwestora PWINB decyzją z 2 lipca 2025 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że jego przedmiotem jest rozbiórka budynku pełniącego funkcję gospodarczą o wymiarach 2,50 m x 2,50 m, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny K. B., gmina K. PWINB podał, że właścicielem działki i inwestorem jest K. K., a budowa obiektu miała miejsce w 2021 r. Odwołując się do protokołu oględzin organ odwoławczy ocenił, że przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem (posadowiony na luźno ułożonych na gruncie rodzimym płytach betonowych), przez co należy uznać go za budynek. PWINB wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Nie ma przy tym znaczenia rodzaj zastosowanego fundamentu, czy jest on wylewany, murowany, czy są to bloczki betonowe; trwałe związanie z gruntem to po prostu posadowienie obiektu stabilnie tak, że opiera się warunkom zewnętrznym. Fundament ma zapewnić trwałość konstrukcji i uniemożliwić jej przesunięcie. Organ odwoławczy zaznaczył, że fundament może być wykonany z różnych materiałów, technologie budowlane umożliwiają stosowanie alternatywnych rozwiązań konstrukcyjnych, które pełnią równoważne funkcje. Fundamentem są więc też fundamenty punktowe pozwalające na swobodne oparcie obiektu na cegłach, kamieniach, kostkach lub bloczkach betonowych - istotna jest trwałość i stabilność całej konstrukcji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy PWINB wskazał, że całość konstrukcji opiera się na płytach betonowych, które od 2021 r. zapewniają jej trwałość, uniemożliwiają jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody, zatem pełnią funkcję fundamentów punktowych. Obiekt ten spełnia więc definicję budynku z art. 3 pkt 2 Prawa budowalnego, gdyż jest trwale związany z gruntem, posiada ściany, dach i fundamenty. Organ odwoławczy przytoczył następnie treść art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy obiektu), zgodnie z którym nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. PWINB zaznaczył, że przepis ten obowiązuje również obecnie. Organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku gospodarczego wynosi 6,25 m2, zatem zarówno w momencie budowy, jak i obecnie jego budowa wymagała dokonania skutecznego zgłoszenia. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby Inwestor uzyskał pozwolenie na budowę bądź dokonał stosownego zgłoszenia. Wobec stwierdzonego naruszenia konieczne więc było zastosowanie przez organ pierwszej instancji przepisów art. 48 Prawa budowlanego. PWINB zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie Inwestor wprawdzie złożył wniosek o legalizację przedmiotowego budynku, jednak zrobił to z uchybieniem terminu, co zostało potwierdzone postanowieniem PINB z 5 lutego 2024 r. odmawiającym przywrócenia terminu do złożenia wniosku o legalizację budynku, o którym mowa w postanowieniu tego organu z 4 listopada 2022 r. Dlatego też zasadne było wydanie decyzji w oparciu o art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, nakazującej rozbiórkę budynku.  Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego ma charakter związany - w razie ziszczenia się przewidzianej w nim przesłanki organ jest zobowiązany do wydania określonej decyzji. Organ nie działa tu w ramach uznania administracyjnego, nie może także brać pod uwagę względów słuszności. Wskazano, że złożenie wniosku o legalizację, a na późniejszym etapie przedłożenie dokumentów legalizacyjnych, jest prawem, a nie obowiązkiem strony, zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) z prawa tego nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki. PWINB powtórzył, że w niniejszej sprawie Inwestor złożył wniosek o legalizację przedmiotowego budynku po terminie. Tym samym wystąpiła przesłanka z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego zobowiązująca organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. W skardze na decyzję organu odwoławczego K. K. zarzucił jej naruszenie: 1. art. 49e pkt 1 i 3 w zw. z art. 48 i art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji o rozbiórce, podczas gdy w sprawie brak było podstaw do wydania przez PINB postanowienia z 4 listopada 2022 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, które zostało wydane przez organ w wyniku błędnego uznania, że postawienie na działce budynku gospodarczego o wymiarach 2,5 m x 2,5 m stanowiło budowę obiektu budowlanego, w związku z czym w sprawie znajdują zastosowanie przepisy Prawa budowlanego, podczas gdy umieszczenie na działce domku gospodarczego, przy całkowitym braku fundamentów i posadowieniu go na luźno ułożonych płytach betonowych, nie pozwala uznać go za obiekt budowlany lub budynek i tym samym zastosować w niniejszej sprawie przepisów Prawa budowlanego; 2. art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że ułożenie pod domkiem gospodarczym płyt betonowych przesądza o jego trwałym związaniu z gruntem, podczas gdy wymogiem zaklasyfikowania obiektu jako budynku jest posiadanie przez niego fundamentów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, również dlatego, że przedmiotowe płyty w żaden sposób nie są związane konstrukcyjnie z domkiem gospodarczym; 3. art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, kiedy o tym, czy mamy do czynienia z trwałym związaniem obiektu z gruntem (co warunkuje zaliczenie go do budynku) powinno decydować również to, czy wielkość obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie oraz względy bezpieczeństwa wymagają związania go z gruntem, tymczasem domek gospodarczy o powierzchni 6,25 m2 dla bezpieczeństwa użytkowania i jego pełnej funkcjonalności nie wymaga trwałego związania z gruntem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i wskazanie organowi konieczności umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania poniesionych w niniejszej sprawie. PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z 22 października 2025 r. pełnomocnik Skarżącego uzupełnił skargę dodatkowo zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB z 16 kwietnia 2025 r. w sytuacji, w której: 1. organ nie podjął wszystkich niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego błędnie uznając, że obiekt będący przedmiotem postępowania stanowi budynek, tj. posiada fundament oraz jest trwale związany z gruntem z tego powodu, że znajduje się na luźno ułożonych płytach betonowych na gruncie rodzimym, które organ traktuje jak fundament punktowy, co zdaniem organu świadczy o trwałości i stabilności konstrukcji, podczas gdy zgodnie z encyklopedyczną definicją pojęcia "fundament" jest to osadzona w gruncie dolna część budowli lub podstawa konstrukcji, związana z tym, że przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych, co oznacza, że w niniejszej sprawie obiekt nie spełnia definicji budynku określonej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego; 2. organy obu instancji apriorycznie przyjęły, że obiekt został posadowiony na działce Skarżącego w 2021 r. w sytuacji, w której powyższa data została ustalona wyłącznie w oparciu o obserwację terenu i informacje uzyskane od właścicieli sąsiednich działek, przy czym organy nie wyjaśniają, na czym miałaby polegać i kiedy miałaby zostać i ile czasu trwać owa obserwacja terenu, jak również nie wyjaśniają stricte jakie informacje uzyskali od właścicieli sąsiednich działek i których dokładnie właścicieli, a nadto organy obu instancji nie ustaliły dokładnie daty posadowienia obiektu na nieruchomości Skarżącego, ergo nie sposób również ustalić, na podstawie jakich przepisów organy winny rozpatrywać ewentualną samowolę budowlaną; organ drugiej instancji zupełnie nie rozstrzygnął i nie rozwiał tych wątpliwości; co więcej ustalenie, że obiekt został pobudowany w 2021 r. jest zbyt ogólnym stwierdzeniem (podanie samego roku samowoli), aby można było ustalić, jakie przepisy obowiązywały w dacie budowy przedmiotowego obiektu; 3. organ drugiej instancji nie ustalił, czy obiekt posiada instalacje zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem; 4. organ drugiej instancji nie wskazał, na jakiej podstawie ustalił, że obiekt pełni funkcję gospodarczą; 5. organ drugiej instancji nie wskazał w petitum zaskarżonego postanowienia, czy obiekt posiada dach jako jeden z niezbędnych elementów uznania go za budynek; Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że obiekt objęty postępowaniem stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego, podczas gdy pod pojęciem obiektu budowlanego stanowiącego budowlę należy rozumieć obiekt wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania go zgodnie z przeznaczeniem, a w przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji nie dokonał ustaleń w powyższym zakresie, co skutkowało błędnym zastosowaniem przepisów dotyczących samowoli budowlanej w niniejszej sprawie; 2. art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego a contrario poprzez: a) jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której ustalono, że obiekt posadowiony został na działce Skarżącego na luźno ułożonych na gruncie rodzimym płytach betonowych, co nie spełnia definicji fundamentu w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, a nadto nie ustalono, czy obiekt posiada dach; b) dokonanie błędnej wykładni pojęcia budynku poprzez uznanie, że trwałość związania z gruntem rozumiana jako opieranie się przez obiekt czynnikom zewnętrznym, stabilność, trwałość konstrukcji, która uniemożliwia jego przesunięcie implikuje ustalenie, że obiekt posiada fundament, podczas gdy cecha trwałości związania z gruntem jest cechą wtórną do ustalenia, czy dany obiekt posiada fundament, w tym jakiego jest on rodzaju, bowiem to fundament nadaje obiektowi cechę trwałości związania z gruntem, bez określonego fundamentu nie można mówić o trwałości związania z gruntem obiektu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i decyzji poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zwrot od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 2 lipca 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 16 kwietnia 2025 r. nakazującą K. K. rozbiórkę parterowego budynku trwale związanego z gruntem - posadowionego na luźno ułożonych płytach betonowych na gruncie rodzimym, pełniącego funkcję gospodarczą, o wymiarach 2,50 m x 2,50 m, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało podjęte na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418), zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że orzekające w sprawie organy w sposób prawidłowy zastosowały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po dniu 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. Prawem budowlanym - przypisek Sądu), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte 12 maja 2022 r., a więc po wejściu w życie powołanej wyżej nowelizacji Prawa budowlanego. Dalej należy wskazać, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). W postanowieniu organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2 Prawa budowlanego). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Regulacja skutków samowoli budowlanej jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 tej ustawy, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 Prawa budowlanego. Z samowolą budowlaną mamy zatem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że naruszenie Prawa budowlanego powinno być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyroki NSA: z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, z 29 września 2018 r. sygn. akt II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że ustalenia, czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu. Z przekazanych wraz ze skargą akt sprawy wynika, że postanowieniem z 4 listopada 2022 r. PINB wstrzymał Skarżącemu prowadzenie robót budowlanych dotyczących parterowego budynku trwale związanego z gruntem - posadowionego na luźno ułożonych płytach betonowych na gruncie rodzimym, pełniącego funkcję gospodarczą, o wymiarach 2,50 m x 2,50 m, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K., informując Inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego budynku w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o jego legalizacji. Ponieważ Skarżący nie złożył w terminie wniosku o legalizację organ pierwszej instancji wydał w dniu 16 kwietnia 2025 r. decyzję orzekającą rozbiórkę ww. obiektu (na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego). Należy podkreślić, że wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 49e Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce, nie pozostawiając mu w tej kwestii żadnej swobody. Jeżeli zatem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego nie skorzystają ze swojego uprawnienia i nie złożą stosownego wniosku o legalizację w ustawowym terminie lub mimo wyznaczenia terminu nie przedłożą dokumentów legalizacyjnych, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji o rozbiórce (tak: R. Godlewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, LEX/el. 2022, art. 49e). W judykaturze zauważa się bowiem, że decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ma charakter związany (zob. wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1708/22). W konsekwencji, przedmiotem niniejszego postępowania było wyłącznie ustalenie, czy Skarżący złożył w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego wniosek o legalizację, czy nie. W tym pierwszym bowiem wypadku organ nadzoru budowlanego przeprowadziłby postępowanie legalizacyjne, zgodnie z art. 48a i art. 48b oraz art. 49 ust. 1-4 Prawa budowlanego, legalizując nielegalnie wybudowany obiekt. W drugim zaś, wobec niezłożenia wniosku o legalizację, pomimo wyznaczenia odpowiedniego terminu, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona, z prawa tego nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 15 czerwca 2023 r. II SA/Gd 120/23). Wobec niezłożenia przez Skarżącego w terminie wniosku o legalizację (złożony w tym zakresie wniosek o przywrócenie terminu został prawomocnie załatwiony odmownie) orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego i wydały decyzję o rozbiórce. W sytuacji samowoli budowlanej najistotniejszą kwestią jest jej kwalifikacja prawnobudowlana i ocena z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Jak już wyżej wskazano ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06). W orzecznictwie podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (zob. np. wyroki NSA: z 29 września 2018 r. sygn. akt II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17, czy z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10). Odnosząc się do zarzutu Skarżącego, że organy obu instancji apriorycznie przyjęły, iż sporny obiekt został posadowiony w 2021 r. należy wskazać, że w protokole oględzin z 12 września 2022 r. inspektorzy PINB wskazali, iż przyjęli, że obiekt posadowiono w 2021 r., bowiem taką datę ustalili w oparciu o obserwacje terenu oraz na podstawie informacji uzyskanych od właścicieli sąsiednich działek (protokół kontroli nieruchomości z 11 stycznia 2021 r.). Z kolei w aktach organu odwoławczego znajdują się wydruki ortofotomap archiwalnych ze strony geoportal.gov.pl. Zgodnie z tymi wydrukami, w sierpniu 2021 r. na działce nr [...] znajdowały się dwa obiekty będące przedmiotem postępowań przed organami nadzoru budowlanego kontrolowanych w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 643/25 (budynek rekreacji indywidualnej) oraz w niniejszej sprawie o sygn. akt II SA/Gd 644/25 (budynek gospodarczy). Natomiast zgodnie z wydrukiem z lipca 2021 r., na działce nr [...] znajdował się jeden obiekt - najprawdopodobniej (biorąc pod uwagę jego rozmiary) domek holenderski, lecz zlokalizowany w innym miejscu tej działki niż będący przedmiotem postępowania w sprawie II SA/Gd 643/25. A zatem, bez względu na to, czy faktycznie mamy do czynienia z tym samym obiektem czy też nie, organy słusznie przyjęły, że początkiem "trwałego związania z gruntem" spornego obiektu w miejscu, w którym znajdował się w toku postępowania, był sierpień 2021 r. W związku z powyższym, jak już wyżej wskazano, organy prawidłowo zastosowały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującym od 19 września 2020 r. Sąd podziela również stanowisko organów, że w sprawie mamy do czynienia z budynkiem trwale związanym z gruntem, posadowionym na luźno ułożonych na gruncie rodzimym płytach betonowych. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Budynek został zaś zdefiniowany w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jako taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z przytoczonej powyżej legalnej definicji budynku wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Nie ulega wątpliwości, że najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi właśnie poprzez wykonanie fundamentów. Jednakże nie można wykluczyć pełnienia funkcji fundamentu przez inny sposób związania niż zagłębienie w ziemi. A zatem, musi istnieć taka konstrukcja, która będzie spełniać rolę fundamentu i dopiero jej obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie - pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku, przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów (zob. wyrok NSA z 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2120/22). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie, czy na gruncie, jak również technika, w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. Istnienie fundamentów nie jest aktualnie jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ dostępne są środki techniczne, które pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem (zob. wyrok NSA z 20 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 770/22 i przytoczone tam orzecznictwo). Co więcej, obecnie fundament nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu, któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony (zob. wyroki NSA: z 16 października 2024 r. sygn. akt II OSK 2859/21 i z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1327/17). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd podziela stanowisko organów, że będący przedmiotem postępowania budynek gospodarczy, posadowiony na płytach betonowych, poprzez opieranie się czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć, jest trwale związany z gruntem. Rolę fundamentu spełniają płyty betonowe, na których umieszczono konstrukcję obiektu, co w konsekwencji oznacza, że obiekt ten spełnia definicję budynku określoną w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Taki sposób związania obiektu z gruntem został opisany w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 12 września 2022 r. i potwierdza go dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas tej czynności. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania kwalifikacji prawnej spornego obiektu, jaką przyjęły organy w niniejszej sprawie. Okoliczność, że obiekt na terenie działki nr [...] nie jest posadowiony na "klasycznym" fundamencie zagłębionym w gruncie, lecz jest posadowiony na betonowych płytach, na których umieszczono konstrukcję obiektu, nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej zakwalifikowanie tego obiektu jako budynku. Skoro jest on posadowiony na betonowych płytach to oznacza to, że jest to fundament stanowiący element konstrukcyjny obiektu przekazujący obciążenie na podłoże. Tym samym, za pomocą betonowych płyt sporny obiekt jest związany z gruntem w sposób zapewniający trwałość konstrukcji i uniemożliwiający jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Betonowe płyty stanowią ów "nieklasyczny" fundament utrzymując obiekt, nie pozwalając na jego swobodne przemieszczenie i jednocześnie chroniąc go przed działaniami sił natury (zob. wyrok NSA z 11 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 1829/22). Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (których brzmienie nie uległo zmianie od 2021 r. do chwili obecnej) nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Mając na uwadze przytoczone wyżej regulacje i ustalenia organy prawidłowo oceniły, że zarówno w dacie budowy, jak i obecnie posadowienie spornego budynku gospodarczego (o powierzchni 6,25 m2) wymagało zgłoszenia, którego Skarżący jako inwestor nie dokonał. Odnosząc się do zarzutu nieustalenia przez organy dokładnej daty budowy obiektu na działce nr [...], co w konsekwencji powoduje niemożność ustalenia, na podstawie jakich przepisów należy rozpatrywać ewentualną samowolę budowlaną, należy powtórzyć, że datę budowy ustalono na podstawie obserwacji terenu, informacji uzyskanych od właścicieli sąsiednich działek i wydruków ortofotomap archiwalnych ze strony geoportal.gov.pl. Natomiast zarzucając w piśmie procesowym z 22 października 2025 r., że obiekt mógł zostać posadowiony w każdym momencie 2021 r., a Prawo budowlane w tym roku było nowelizowane kilkukrotnie, strona skarżąca nie wskazała, która z tych nowelizacji mogła wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie przez organy. Analizując dokonane w 2021 r. nowelizacje art. 29 Prawa budowlanego Sąd również nie stwierdził takiej zmiany. Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają żadnych przepisów Prawa budowlanego. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący. Uzyskane dowody poddano wnikliwej i poprawnej ocenie. Zaskarżona decyzja została prawidłowo uzasadniona, zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Należy zatem stwierdzić, że organy w zakresie wystarczającym dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przeprowadziły postępowanie dowodowe, którego wyniki bez przekroczenia granic ustawowych poddały rzetelnej analizie i ocenie wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w piśmie procesowym z 22 października 2025 r. (k. 32 akt sądowych), a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.[pic]