II SA/Gd 650/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 31 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. M. na uchwałę Rady Gminy z dnia 22 stycznia 2010 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu P. M. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. P. M. wniósł w dniu 29 sierpnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 22 stycznia 2010 r., nr XXXV/348/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J., domagając się skreślenia szeregu zapisów § 35 uchwał rady Gminy, których treść jednolita została zawarta w uchwale nr IX/51/2015 z dnia 10 czerwca 2015 r. Jak wynika z uzasadnienia skargi, skarżący powołuje się na trzykrotne wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzedzające niniejszą skargę do sądu. W odpowiedzi na skargę reprezentujący Radę Gminy Wójt Gminy wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie. Organ wyjaśnił, że Rada Gminy podjęła uchwałę z dnia 22 stycznia 2010 r., nr XXXV/348/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J. (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 2 kwietnia 2017 r., nr 48, poz. 848) i przedstawił brzmienie jej § 35. Następnie Rada podjęła uchwałę nr XLIV/453/2014 z dnia 18 września 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J., również w zakresie obejmującym § 35 uchwały z 2010 r. oraz poprzez wprowadzenie nowego załącznika graficznego. Z kolei uchwałą z dnia 10 czerwca 2015 r., nr IX/51/2015, Rada Gminy ogłosiła jednolity tekst uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J., opubl. w Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 30 grudnia 2015 r., poz. 4599. Organ przywołał ujednolicony tekst § 35 uchwały z 2010 r., po zmianie dokonanej uchwałą z dnia 18 września 2014 r. Organ wyjaśnił, że po ogłoszeniu tekstu jednolitego Rada nie podejmowała dalszych zmian w zaskarżonej uchwale z dnia 22 stycznia 2010 r. Jak wynika z treści odpowiedzi na skargę, co potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach planistycznych, P. M. pismem z dnia 17 października 2016 r. (data wpływu do organu 23 listopada 2016 r.) wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa poprzez skreślenie szeregu zapisów § 35 uchwał Rady Gminy, których treść jednolita została zawarta w uchwale z dnia 10 czerwca 2015 r., nr IX/51/2015. W odpowiedzi na to wezwanie, uchwałą nr XXVII/205/2016 z dnia 15 grudnia 2016 r. Rada odmówiła jego uwzględnienia, uzasadniając szczegółowo przyczyny takiego stanowiska. Skarżący odebrał tę uchwałę w dniu 4 stycznia 2017 r. Następnie pismem z dnia 17 stycznia 2017 r. (data wpływu do organu 7 luty 2017 r.) P.M. ponownie wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez skreślenie szeregu zapisów § 35 uchwał Rady Gminy, których treść jednolita została zawarta w uchwale z dnia 10 czerwca 2015 r., nr IX/51/2015. Na to drugie wezwanie Rada Gminy odpowiedziała uchwałą nr XXX/233/2017 z dnia 29 marca 2017 r., doręczona skarżącemu w dniu 11 kwietnia 2017 r. Trzecim pismem, z dnia 13 lipca 2017 r. (data wpływu do organu 21 lipca 2017 r.) P. M. i E. M. złożyli ostateczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w tym samym przedmiocie. Co do tego pisma Wójt Gminy poinformował, że podtrzymuje stanowisko zawarte w uchwale z dnia 29 marca 2017 r., nr XXX/233/2017. Pismo skarżący odebrał w dniu 4 sierpnia 2017 r., a następnie w dniu 29 sierpnia 2017 r. skargę do sadu administracyjnego. Powołując się na przepis art. 52 § 1 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) twierdzi organ, że niniejsza skarga powinna zostać odrzucona, jako wniesiona z uchybieniem terminu, który liczy się od daty pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Niniejsza skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), na podstawie art. 17 ustawy nowelizującej, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli natomiast ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa (§ 4). Stosownie do treści art. 53 § 2 p.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., zgodnie z art. 17 ust. 2 noweli z dnia 17 kwietnia 2017 r. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą tego przepisu u.s.g. dokonaną nowelą z dnia z dnia 7 kwietnia 2017 r., skarga do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej musi być poprzedzona uprzednim wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jest w niniejszej sprawie bezsporne, że skarżący wnosząc skargę powołuje się na trzykrotne wezwania do usunięcia naruszenia prawa, dotyczące tej samej uchwały z dnia 22 stycznia 2010 r., po zmianie dokonanej uchwałą z dnia 18 września 2014 r., której tekst jednolity opublikowano w uchwale z dnia 10 czerwca 2015 r. i w zakresie obejmującym § 35. Potwierdzają to dokumenty znajdujące się w aktach planistycznych, szczegółowo opisane w odpowiedzi na skargę. Z tego wynika wprost, że skarżący w odniesieniu do uchwały stanowiącej przedmiot niniejszej skargi złożył po pierwszym wezwaniu z dnia 17 października 2016 r. dwa kolejne wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co nie jest prawnie skuteczne dla zachowania warunku dopuszczalności wniesienia niniejszej skargi. Czynność wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością wywołującą skutki prawne, dlatego nie może być przez stronę powtarzana, a jako skuteczne traktować należy pierwsze z dokonanych wezwań. Na to wezwanie Rada Gminy podjęła w dniu 15 grudnia 2016 r. uchwałę nr XXVII/2015/2016 w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania, którą doręczono skarżącemu w dniu 4 stycznia 2017 r. Tym samym właściwy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego był trzydziestodniowy i upłynął w dniu 3 lutego 2017 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu jednokrotnie. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu składu siedmiu sędziów, z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02 (ONSA z 2003 r., nr 1, poz. 2) wyraził aprobowany w orzecznictwie i zachowujący aktualność pogląd, że skoro wezwanie do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest surogatem środka odwoławczego, to nie ma podstaw, by traktować je inaczej, niż określają to przepisy dotyczące klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczące tej samej uchwały, stałoby w sprzeczności z art. 21 ust. 1 Konstytucji i przewidzianą w nim zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, jak i z art. 78 Konstytucji. Mechanizm ograniczający możliwość dokonywania wielokrotnego wzywania do usunięcia naruszenia prawa nie wynika wprost z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ale jest on konsekwencją konstytucyjnej zasady równości wszystkich podmiotów wobec prawa, a jego istnienie nie jest w żaden sposób kwestionowane tak w doktrynie jak i orzecznictwie (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2/12 oraz postanowienia NSA: z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I OZ 491/16; z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 1294/15; z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2564/14, dostępne w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością jednokrotną, niniejsza skarga wniesiona w następstwie kolejnego, w tym przypadku trzeciego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dniu 29 sierpnia 2017 r. jest spóźniona i jako taka podlega odrzuceniu. Jednocześnie sąd podkreśla, że skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest poprzedzona jakimkolwiek rozstrzygnięciem podejmowanym w trybie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji nie obowiązują zasady określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym zawarta w art. 9 k.p.a. zasada czuwania przez organy, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (tak w postanowieniu NSA z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I OZ 491/16). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Sąd postanowił z urzędu o zwrocie skarżącemu kwoty 300 zł uiszczonego wpisu od skargi (pkt 2 sentencji), na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.