II SA/Gd 659/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych postanawia: uchylić postanowienie referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 659/16 o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania K. S. prawa pomocy. Postanowieniem z dnia 26 maja 2017 r., wydanym na podstawie art. 220 § 3 i art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę K.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 września 2016 r. Postanowienie to stało się prawomocne z dniem 24 czerwca 2017 r. W dniu 28 czerwca 2017 r. skarżący wniósł o przyznanie mu prawa pomocy, wskazując jako przedmiot zaskarżenia sprawy, której dotyczy wniosek – "postanowienie z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 659/16". W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że wnosi zarówno o zwolnienie od kosztów, jak i ustanowienie pełnomocnika. Wyjaśnił, że wydane przez Sąd postanowienie powinno zostać skutecznie zaskarżone i uchylone, lecz z uwagi na to, że zagadnienie związane ze sprawą jest skomplikowane – konieczna jest pomoc prawnika, na opłacenie którego skarżącego nie stać. Postanowieniem z dnia 6 lipca 2017 r., wydanym na podstawie art. 249a p.p.s.a., referendarz sądowy umorzył postępowanie w sprawie przyznania prawa pomocy z wniosku strony z dnia 28 czerwca 2017 r. wskazując, że przed złożeniem tego wniosku postępowanie w sprawie zostało prawomocnie zakończone. W tej sytuacji przyznanie prawa pomocy stało się zbędne. Stwierdzenie prawomocności orzeczenia kończącego postępowanie oznacza bowiem, że sprawa sądowoadministracyjna nie jest już sprawą rozpoznawaną przez Sąd i nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącego o przyznanie prawa pomocy. Od postanowienia referendarza sprzeciw wniósł skarżący zarzucając, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa i procedur sadowych oraz z błędnie nadanym numerem sygnatury akt, jako dotyczącym sprawy już osądzonej. W sprzeciwie strona domagała się unieważnienia wydanego postanowienia, jak i całości sprawy o sygn. akt II SA/Gd 659/16 oraz wyjaśnienia, kto ponosi odpowiedzialność za nadanie nowego numeru sprawie sygn. akt II SA/Gd 96/16 i czy dokonano tego w sposób umyślny, czy będący wynikiem błędu, względnie – na jakiej podstawie dokonano czynności. Rozpoznając wniesiony sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych względów, niż wskazane przez stronę. W niniejszej sprawie – z uwagi na złożenie przedmiotowego wniosku o przyznanie prawa pomocy po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego - kluczowe znaczenie ma ustalenie zakresu pojęcia "tok postępowania", którym ustawodawca posługuje się w art. 243 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu prawo pomocy może być przyznane stronie na jej wniosek złożony przed wszczęciem postępowania lub w toku postępowania. Dokonanie właściwej wykładni powyższego pojęcia jest więc istotne dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia, które zostało oparte na stwierdzeniu, że wniosek złożony po prawomocnym zakończeniu postępowania przed sądem administracyjnym jest wnioskiem złożonym poza "tokiem instancji" i jako taki jest niedopuszczalny. Co do zasady należy zgodzić się ze stanowiskiem, że w art. 243 § 1 p.p.s.a. ustawodawca w sposób wyraźny określił ramy czasowe do złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy, zaś złożenie wniosku poza tymi ramami jest niedopuszczalne. Konieczność wyznaczenia zarówno przesłanek przyznania prawa pomocy jak i granicznego momentu, do którego strony postępowania mogą ubiegać się o pomoc w sfinansowaniu kosztów sądowych czy ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika wynika z dostrzeżenia, że choć instytucja ta stanowi realizację konstytucyjnego prawa obywateli do sądu – nie może mieć charakteru absolutnego, a przyznanie pomocy musi być rozpatrywane z uwzględnieniem zasady powszechności i równości w ponoszeniu ciężarów i świadczeń publicznych (art. 84 Konstytucji RP). Potrzeba wyważenia tych dwóch zasad znajduje natomiast swoje odzwierciedlenie w niejednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych i poglądach doktryny dotyczących jednej z podstawowych kwestii prawa pomocy, tj. określenia zakresu czasu, w jakim można ubiegać się o jego przyznanie. Podejmując próbę uszczegółowienia tych ram czasowych w orzecznictwie wypracowano pogląd, oparty na literalnym brzmieniu przepisu art. 243 § 1 p.p.s.a., że przez pojęcie "tok postępowania" należy rozumieć tok postępowania sądowoadministracyjnego od chwili jego wszczęcia do prawomocnego zakończenia sprawy. Stwierdzenie prawomocności orzeczenia kończącego postępowanie oznacza bowiem, że sprawa sądowoadministracyjna nie jest już sprawą rozpoznawaną przez sąd (tak. Zabrocki P., Wybrane kwestie stosowania prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ZNSA nr 4-5(7-8)/2006, str. 20- 37; postanowienia NSA z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OZ 776/12; z dnia 20 października 2005 r., sygn. akt II FZ 653/05; z dnia 25 maja 2066 r., sygn. akt II GZ 51/06 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc w myśl art. 243 § 1 p.p.s.a. prawo pomocy może być przyznanie stronie na jej wiosek złożony przed wszczęciem postępowania lub w jego toku, to a contrario wniosek taki nie może być złożony po prawomocnym zakończeniu postępowania (zob. m.in. postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt II FZ 603/07 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Choć powyższy pogląd zdaje się być dominującym, to jednak w orzecznictwie wskazuje się także na inne, szersze rozumienie omawianego pojęcia, obejmującego swym zakresem nie tylko główny nurt postępowania – co sugeruje literalna wykładnia art. 243 § 1 p.p.s.a. – lecz także różne kategorie postępowań pomocniczych, szczególnych, incydentalnych czy uzupełniających w stosunku do tego postępowania głównego. Jednocześnie zaczęto także dostrzegać, że użyte przez prawodawcę w przepisie art. 243 § 1 p.p.s.a. określenie normatywne "w toku postępowania" nie stanowi terminu procesowego lecz przesłankę materialnoprawną zasadności wniosku o przyznanie prawa pomocy, niezależną od oceny sytuacji bytowej strony (zob. G. Karcz, Glosa do postanowienia NSA z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt I OZ 745/09, publ. Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd Orzecznictwa z 2001 r., nr 1, str. 47-56). W konsekwencji w niektórych orzeczeniach przyjęto, że w zakresie tego pojęcia będzie mieścić się również postępowanie, które zostanie zainicjowane przez stronę po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, np. które ma poprzez przywrócenie terminu do złożenia środka zaskarżenia doprowadzić do wzruszenia tego prawomocnego orzeczenia kończącego w sprawie (zob. postanowienie NSA z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt I OZ 346/06, LEX nr 939375; z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OZ 49/13, LEX nr 1282977; zob. także szczegółowe uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OZ 776/12). W dalszej kolejności zaakceptowano także możliwość złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy po prawomocnym zakończeniu postępowania nie tylko, gdy został on złożony wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia środka zaskarżenia, lecz także takiego wniosku, przy składaniu którego strona wyrazi chęć zaskarżenia tego orzeczenia (czy to przez złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia czy przez skargę o wznowienie postępowania) wskazując, że w tym celu konieczne jest skorzystanie z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, o którego ustanowienie strona wnosi. Intencja strony musi jednak być wykazana jednoznacznie z informacji o przedmiocie zaskarżenia, zawartej w odpowiedniej rubryce stosownego formularza urzędowego, uzasadnienia wniosku bądź innego pisma strony (zob. postanowienie NSA z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt I OZ 745/09, LEX nr 552405 oraz cyt. Wyżej glosa G. Karcza, publ. GSP-Prz.Orz. z 2001 r., nr 1, str. 47-56). Wniosek spełniający powyższe wymogi winien być więc rozpoznany merytorycznie z uwagi na konieczność zapewnienia stronie skutecznego prawa do sądu. W przeciwnym razie byłaby ona pozbawiona skutecznego środka prawnego służącego przedstawieniu jej racji związanych z brakiem winy w uchybieniu terminowi, co mogłoby ograniczyć jej prawo do sądu (tak NSA w postanowieniu z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OZ 776/12). Nie można bowiem tracić z pola widzenia szczególnego charakteru instytucji prawa pomocy – będącej odpowiednikiem przedwojennego prawa ubogich, uregulowanego w ustawie o Najwyższym Trybunale Administracyjnym – która z jednej strony służy realizacji jednego z podstawowych praw podmiotowych jednostki, a zarazem jednej z fundamentalnych gwarancji praworządności, tj. prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz także zmierza do respektowania zasady powszechności i równości w ponoszeniu ciężarów i świadczeń publicznych (art. 84 Konstytucji RP) - a więc podstaw demokratycznego państwa prawnego, jakim jest Rzeczypospolita Polska. Ponadto prawo pomocy stanowi realizację uprawnień wynikających z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Rozpoznając zatem wniosek o przyznanie prawa pomocy każdorazowo należy mieć na uwadze nie tylko literalne brzmienie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w tym zakresie, lecz uwzględnić także to, jakim celom ma służyć to prawo. O ile więc wąskie rozumienie pojęcia "toku postępowania" znajduje uzasadnienie w twierdzeniu o ograniczonym, a nie absolutnym charakterze prawa pomocy, to automatyczne stosowanie się do takiej wykładni – bez uwzględnienia indywidualnych okoliczności sprawy – może powodować, że Sąd (referendarz sądowy) odmawiając przyjęcia wniosku do merytorycznego rozpoznania, narazi się na zarzut ograniczenia stronie prawa do sądu. Może mieć to miejsce w szczególności, gdy strona wniesie o udzielnie jej pomocy ze strony budżetu Państwa tak, aby mogła ona następnie zaskarżyć prawomocne postanowienie kończące postępowanie, które zostało wydane w związku z nieuiszczeniem przez stronę skarżącą wpisu po negatywnym wyniku wcześniej prowadzonego postępowania w sprawie przyznania prawa pomocy. W tej sytuacji prawo do sądu staje się iluzoryczne, zarówno w jego formalnym rozumieniu - ogólnie jako dostęp do drogi sądowej, jak i w materialnym aspekcie, rozumianym jako możliwość skutecznego wyegzekwowania, dochodzenia ochrony praw w wyniku postępowania sądowego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 marca 2002, sygn. akt P 9/01, publ. OTK-A z 2002 r., nr 2, poz. 14). Dlatego też, choć przyjmuje się, że prawo pomocy uregulowane w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi służy głównie realizacji jednego z trzech uprawnień wpisujących się w konstytucyjne ujęcie prawa do sądu, tj. prawa dostępu do sądu poprzez uruchomienie procedury przed sądem, to jednak rozpatrując konkretną sprawę należy mieć na uwadze konsekwencje podjętego rozstrzygnięcia dla realizacji prawa stron postępowania do sądu w jego pełnym rozumieniu, tj. także jako prawa do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności oraz prawa do wyroku sądowego. W szczególności, że istotnym elementem ww. sprawiedliwości proceduralnej jest również prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji RP (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt SK 53/05, publ. OTK-A z 2006 r., nr 6, poz. 66). Powyższe uwagi znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż uwzględniając konsekwencje poszczególnych rozstrzygnięć możliwych do podjęcia w postępowaniu dotyczącym prawa pomocy - wskazanych w art. 258 § 1 i 4 p.p.s.a. - na dalszy tok postępowania przed sądem administracyjnym oraz okoliczności złożenia przedmiotowego wniosku – Sąd uznał, że odmowa przyjęcia tego wniosku do merytorycznego rozpoznania może doprowadzić do naruszenia prawa strony do sądu. W pierwszej kolejności poprzez uniemożliwienie jej zaskarżenia postanowienia z dnia 26 maja 2017 r., a zatem naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 78 Konstytucji RP), która stanowi składową prawa do sądu, zaś w konsekwencji strona zostanie pozbawiona prawa dostępu do sądu z uwagi na prawomocne odrzucenie skargi. Gdyby bowiem – nie przesadzając przyszłych rozstrzygnięć w sprawie - skarżącemu przyznano prawo pomocy polegające na ustanowieniu profesjonalnego pełnomocnika, czego m.in. domaga się we wniosku z dnia 28 czerwca 2017 r., to po zapoznaniu się ze sprawą i po dokonaniu jej fachowej oceny - mógłby on ewentualnie wywieść środek zaskarżenia tego orzeczenia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, co też jest zgodne z wolą skarżącego wyrażoną w przedmiotowym wniosku. Tym samym możliwe będzie zapewnienie stronie prawa do sądu nie tylko w ujęciu formalnym, lecz w dalszej kolejności także materialnym poprzez skuteczne wyegzekwowanie, dochodzenie ochrony praw w wyniku postępowania sądowego zakończonego wyrokiem. Prawo to nie będzie więc iluzoryczne. Powyższe kwestie zostały jednak pominięte przez referendarza sądowego w zaskarżonym orzeczeniu, gdyż ograniczył się on jedynie do stwierdzenia, że wniosek został złożony po prawomocnym zakończeniu postępowania, bez przeprowadzenia dogłębnej analizy okoliczności sprawy oraz wykładni przepisów uwzględniającej te okoliczności. Z tych względów Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie brak było podstaw do uznania, że rozpoznanie wniosku z dnia 28 czerwca 2017 r. o przyznanie prawa pomocy jest zbędne uwagi na uprawomocnienie się w dniu 24 czerwca 2017 r. postanowienia o odrzuceniu skargi. Należało bowiem uwzględnić nie tylko wąskie rozumienie pojęcia "tok postępowania" zawartego w art. 243 § 1 p.p.s.a., lecz także okoliczności sprawy wskazujące na możliwość odstąpienia od ścisłej wykładni ww. przepisu. W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia z wyjątkiem, o którym mowa w postanowieniu NSA sygn. akt I OZ 776/12, tj. złożeniem wniosku w celu zaskarżenia prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie Intencja strony w tym zakresie wynika zarówno z informacji o przedmiocie zaskarżenia, zawartej w pkt 3.1. - 3.3. wniosku, jak i jego uzasadnienia. Także treść rozpoznawanego obecnie sprzeciwu nie budzi wątpliwości, co do woli wzruszenia tego prawomocnego postanowienia, a w dalszej kolejności podjęcia przez stronę innych działań zmierzających do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie objętej skargą do Sądu. Reasumując Sąd uznał, że wniosek z dnia 28 czerwca 2017 r. należało rozpoznać merytorycznie, a więc zaskarżone postanowienie referendarza winno zostać uchylone, o czym orzeczono na podstawie art. 260 § 2 w zw. z art. 195 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji wydanego postanowienia złożony przez skarżącego w dniu 28 czerwca 2017 r. wniosek o przyznanie prawa pomocy będzie podlegał ponownemu rozpoznaniu przez referendarza sądowego. Odnosząc się zaś do podniesionej w sprzeciwie kwestii procedowania przez Sąd w sprawie, która była już przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym wskazać należy, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 96/16, Sąd uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2015 r., nr [..] uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 października 2015 r., nr [..]. W związku z tym, sprawa dotycząca rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji podlegała ponownemu rozpoznaniu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W dniu 23 września 2016 r. organ odwoławczy wydał decyzję nr [..]. Orzeczenie to zostało następnie zaskarżone do tut. Sądu, a sprawie nadano sygn. akt II SA/Gd 659/16, zgodnie z zapisami zarządzenia nr 14 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2015 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Wyjaśnić więc należy, że obecnie rozpatrywana skarga dotyczy innej decyzji, niż tak, która była przedmiotem zaskarżenia w sprawie sygn. akt II SA/Gd 96/16 i dlatego nadano jej nową sygnaturę akt.