II SA/Gd 663/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2025 roku, nr WOP.7722.63.2025.MH w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. D. B. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: WINB) z 30 czerwca 2025 r., nr WOP.7722.63.2025.MH, uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim (dalej jako: PINB) z 2 stycznia 2025 r., nr PINB.5140.132.2024.PO oraz orzekające o wstrzymaniu skarżącemu prowadzenie robót budowalnych dotyczących budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej (typu "domek holenderski"), o wymiarach zabudowy wynoszących 8,50 m x 3,20 m, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 22 sierpnia 2024 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie zabudowy zlokalizowanej na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym K., gmina K. Podczas oględzin działki przeprowadzanych w dniu 21 października 2024 r. organ ustalił, że na działce tej wybudowano bez pozwolenia na budowę m.in. tymczasowy obiekt budowalny – domek holenderski pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, o konstrukcji drewnianej, parterowy, nietrwale związany z gruntem, posadowiony na stalowych podporach usytuowanych na gruncie rodzimym i wymiarach 8,50 m x 3,20 m. W toku postępowania, w piśmie z 16 grudnia 2024 r. skarżący oświadczył, że jest inwestorem ww. robót, i że obiekt został trwale posadowiony na działce w listopadzie 2020 r. W kolejnym oświadczeni z tej samej daty inwestor oświadczył, że jest rolnikiem i w obrębie K. posiada działkę rolną, którą wykorzystuje w celach rolniczych, a obiekty tam posadowione pełnią funkcję obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego. Inwestor nie zgodził się więc z ustaleniami protokołu oględzin. Postanowieniem z 2 stycznia 2025 r. PINB wstrzymał roboty budowlane przy posadowieniu tymczasowego obiektu budowlanego - domku holenderskiego o konstrukcji drewnianej, parterowego, nietrwale związanego z gruntem - posadowionego na stalowych podporach usytuowanych na gruncie rodzimym, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej i wymiarach 8,50 m x 3,20 m, posadowionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K. Organ poinformował też o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego. W uzasadnieniu organ stanął na stanowisku, że sporną zabudowę należy kwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem i trudno domniemywać, że był on użytkowany w innym celu niż rekreacyjnym, zważywszy na to, iż na działce nie zaobserwowano aby była ona uprawiana rolniczo. Obiekt ten istnieje też na działce dłużej niż 180 dni, wobec tego na jego posadowienie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada. Obiekt stanowi więc samowolę budowlaną, co obligowało organ do wdrożenia procedury z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), dalej jako: "Prawo budowlane". Z uwagi na zaginięcie przesyłki zawierającej ww. postanowienie, orzeczenie zostało ponownie wysłane do inwestora i doręczone mu w dniu 18 marca 2025 r. W zażaleniu na powyższe postanowienie strona stwierdziła, że sprawa została załatwiona milcząco ze względu na niewydanie przez organ postanowienia lub wniesienie sprzeciwu w terminie 30 dni od wpływu do organu wyjaśnień z 16 grudnia 2024 r. (data wpływu do organu 20 grudnia 2024 r.). Milczące załatwienie nastąpiło w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin na wydanie rozstrzygnięcia lub wniesienie sprzeciwu, tj. 20 stycznia 2025 r. Powołując się na art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, które wydano, mimo że sprawa została załatwiona milcząco. Zdaniem strony jej wyjaśnienia z 20 grudnia 2024 r. są wiążące i wystarczające do wyjaśnienia wszczętego postępowania. Do zażalenia załączono kopie oświadczeń z 16 grudnia 2024 r. Postanowieniem z 30 czerwca 2025 r. WINB uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i (orzekając merytorycznie) wtrzymał roboty budowalne na działce nr [...] w K. kwalifikując je, odmiennie niż PINB - jako budowa budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że zasadnie w sprawie prowadzono postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego, lecz dokonano błędnej kwalifikacji zabudowy. W tym zakresie WINB odwołał się do najnowszego orzecznictwa NSA uznającego, że większość budowli jest posadowiona na fundamentach bezpośrednich, a więc takich, które przekazują obciążenie z budowli na podłoże gruntowe (warstwy nośne) znajdujące się bezpośrednio pod podstawą fundamentu, przy czym podparcie mogą zapewniać fundamenty ciągłe albo punktowe. WINB dodał, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez możność łatwego przeniesienia obiektu (będącą pochodną jego szybkiego montażu/demontażu), ale poprzez przyjęte przy projektowaniu i wykonywaniu obiektu techniczne właściwości zapewniające jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania - wówczas obiekt pozostaje obiektem budowlanym charakteryzującym się trwałym związaniem z gruntem. Mając to na uwadze organ odwoławczy podkreślił, że o ile sporny obiekt jest gotową, fabryczną konstrukcją, o tyle sposób jego posadowienia na terenie przedmiotowej działki wskazuje na to, że jest to budynek (o ustalonej funkcji rekreacji indywidualnej). Został on posadowiony na stalowych podporach usytuowanych na gruncie rodzimym, które stanowią jego fundament, i które zapewniają trwałe związanie tego budynku z gruntem, tzn. skuteczną stabilizację w konkretnym miejscu na terenie przedmiotowej działki. Jest też wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (z otworami okiennymi i drzwiowymi) oraz posiada ściany i dach. Zatem gabaryty analizowanego obiektu (masa całkowita i rozmiary), solidność konstrukcji (stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym), a także fakt posadowienia obiektu na pełniących rolę fundamentu (tj. elementu przenoszącego obciążenie na grunt) podporach usytuowanych na gruncie rodzimym "trwale (...) od listopada 2020 r." pozwalają na przyjęcie, że obiekt ten stanowi budynek w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Odwołując się zaś do regulacji art. 29 ust. 1 pkt 16 ww. ustawy WINB stwierdził, że budowa budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni 27,2 m2, zarówno w listopadzie 2020 r., jak i obecnie, wymaga zgłoszenia, lecz inwestor takiego zgłoszenia nie dokonał. WINB uznał też, że nie można przyjąć, jak chce tego skarżący, że budynek ten jest związany z produkcją rolną i uzupełnia zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Parametry działki nr [...] położonej w obrębie K., gmina K. (o powierzchni 0.07 ha, ŁIV - Łąki trwałe) wskazują, że nie może ona służyć racjonalnej gospodarce rolnej. Ponadto, powołany przez stronę przepis art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego, zwalniający zarówno z pozwolenia na budowę, jak i ze zgłoszenia, wszedł w życie z dniem 3 czerwca 2023 r., a zatem nie obowiązywał w momencie wykonywania robót budowlanych. Niezależnie od tego nie zostało też wykazane, że deklarowana przez inwestora działalność na terenie przedmiotowej działki spełniała kryteria wymagane przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów: ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 333, ze zm.), ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2569, ze zm.), ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, ze zm.), czy też ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2024 r. poz. 90). Wreszcie zauważono, że działka nr [...] - zlokalizowana w odległości około 500 km od gospodarstwa rolnego ("zagrodowego"), które inwestor prowadzi w miejscowości S., gmina S., województwo ł., nie może być uważana za część tego gospodarstwa, czy też za użytek rolny pozostający w bezpośrednim związku funkcjonalnym z tym gospodarstwem. Zebrany materiał dowodowy prowadzi też do wniosku, że przedmiotowy obiekt nie jest elementem zabudowy zagrodowej na działce siedliskowej, gdyż działka nr [...] jest zlokalizowana w sąsiedztwie licznych działek o podobnych parametrach, na których zlokalizowana jest zabudowa w postaci przyczep kempingowych, obiektów tzw. domków holenderskich i innych podobnych obiektów służących celom rekreacyjnym. Natomiast ustalenia organu I instancji – zawarte w protokole oględzin, poparte dokumentacją fotograficzną (obejmującą zarówno przedmiotowy obiekt, jak i teren przedmiotowej działki), potwierdzają, że przedmiotowy obiekt umożliwia okresowe w nim zamieszkiwanie, wobec czego powinien być traktowany jako budynek pełniący funkcję rekreacji indywidualnej (typu "domek holenderski"). Dalej WINB wskazał, że teren działki nr [...] jest obecnie objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała nr XLVI 1/478/2022 z dnia 31 marca 2022 r. Rady Gminy Krokowa, Dz. Urz. Województwa Pomorskiego z dnia 25 maja 2022 r., poz. 2024, data wejścia w życie: 25 czerwca 2022 r.), według których na terenie oznaczonym symbolem 1.28.R (przeznaczenie terenu: tereny rolnicze) został wprowadzony zakaz wszelkiej zabudowy i nie dopuszcza się tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenu. W ocenie organu powyższe potwierdza, że na terenie działki nr [...] nie jest możliwa jakakolwiek zabudowa, w tym zabudowa związana z produkcją rolną, a teren tej działki może być użytkowany tylko bez zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucił: 1. naruszenie jego interesu prawnego, poprzez zastosowanie niewłaściwej oceny charakteru obiektu posadowionego na działce nr [...] i tym samym powołanie się na niewłaściwą podstawę prawną; 2. naruszenie art. 36 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie; 3. powołanie się przez WINB na ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 marca 2022 r.; 4. niewłaściwą ocena sposobu posadowienia obiektu; 5. subiektywną ocenę organu w sprawie racjonalności gospodarki rolnej. Wobec tego wniesiono o odrzucenie w całości postanowienia WINB i przyjęcie posadowienia obiektu zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020, poz. 417). W uzasadnieniu wskazano, że realizacja obiektu przeprowadzona została w oparciu o art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego i nie było konieczne zgłoszenie rozpoczęcia budowy, ani zakończenia robót, jak też nie była potrzebna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Błędnie też organ powołuje się na ustalenia planu miejscowego, gdyż plan ten wszedł w życie 25 czerwca 2022 r., a posadowienie obiektu miało miejsce w listopadzie 2020 r. Organ też przyjmuje, że proces budowlany wciąż trwa, choć miał on miejsce w listopadzie 2020 r. i trwał jeden dzień. Dalej skarżący wskazał, że obiekt posadowiony jest na bloczkach betonowych ułożonych luźno na gruncie rodzimym, a orzecznictwo sądowe zaprzecza aby bloczek betonowy spełniał funkcję fundamentu. Tym samym obiekt nie może być definiowany jako budynek. Odnośnie rolniczego charakteru zabudowy skarżący wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, zabudowa zagrodowa związana z produkcją rolną znajduje się pod adresem S. [...], S., natomiast przedmiotowy obiekt pełni funkcję obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną uzupełniającą. Na terenie działki nr [...] prowadzone jest rolnictwo ekstensywne, drobnotowarowe i tradycyjne. Skarżący wskazał też, że organ nie udzielił odpowiedzi na jego pismo wyjaśniające z 16 grudnia 2024 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia WINB z 30 czerwca 2025 r. Sąd doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu i oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi. Na mocy tego postanowienia wstrzymano skarżącemu prowadzenie robót budowlanych dotyczących budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej (typu "domek holenderski"), o wymiarach zabudowy wynoszących 8,50 m x 3,20 m, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K. oraz poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. zabudowy wraz ze wskazaniem sposobu obliczenia opłaty legalizacyjnej. Materialnoprawną podstawą kontrolowanego postanowienia był art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) dalej jako "Prawo budowlane". Zgodnie z art. 48 ust. 1 tej ustawy organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Natomiast art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, że w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W swoim postanowieniu WINB uznał, że w rozważanym wypadku mamy do czynienia z budynkiem, nie zaś tymczasowym obiektem budowlanym nietrwale związanym z gruntem – jak stwierdził organ I instancji, który został zrealizowany bez wymaganego zgłoszenia. Tymczasem skarżący podnosi, że jest to obiekt gospodarczy związany z produkcją rolną uzupełniającą, niezwiązany z gruntem, którego wykonanie nie wymagało pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Zdaniem składu orzekającego stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. W myśl art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Oczywiste jest, że najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi właśnie poprzez wykonanie fundamentów. Jednakże nie można wykluczyć pełnienia funkcji fundamentu przez inny sposób związania niż zagłębienie w ziemi. A zatem musi istnieć taka konstrukcja, która będzie spełniać rolę fundamentu i dopiero jej obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie - pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku - przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2025 r. sygn. II OSK 2120/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie, czy na gruncie, jak również technika, w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. Istnienie fundamentów nie jest aktualnie jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ dostępne są środki techniczne, które pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem (por. wyrok NSA z 20 marca 2025 r. sygn. II OSK 770/22 i przytoczone tam orzecznictwo, orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, obecnie fundament nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu, któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony (por. wyroki NSA: z 16 października 2024 r. sygn. II OSK 2859/21 oraz z 10 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1327/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, który zakwalifikował sporny obiekt jako budynek, bowiem w ocenie Sądu spełnia on ustawową definicję takiego rodzaju obiektu. Niespornie posiada on ściany (z drzwiami i oknami) oraz dach. Przedmiotowy obiekt (domek holenderski) jest posadowiony na stalowych podporach usytuowanych na gruncie rodzimym (tak stwierdzono podczas oględzin) – nie zaś na bloczkach betonowych, jak wskazuje skarżący w skardze, które stanowią taki sposób związania z gruntem, który zapewniał konstrukcji stabilność i pozwalał na jej wieloletnie (od listopada 2020 r.) opieranie się siłom przyrody. Jednocześnie zapewnione było bezpieczeństwo użytkowania budynku. Tak więc ww. stalowe podpory ustawione na gruncie rodzimym stanowią element konstrukcyjny obiektu budowlanego, przekazując jego obciążenia na podłoże, co stanowi o jego związaniu z gruntem. Powyższe uprawniało więc do zakwalifikowania przedmiotowego obiektu jako budynku. W dalszej kolejności należało ocenić czy taka budowa podlega reglamentacji przepisów Prawa budowlanego mając na uwadze, że ustalenie, czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną należy dokonywać w oparciu o treść przepisów obowiązujących w dacie jej dokonania, natomiast możliwość legalizacji takiej samowoli będzie oceniana według przepisów obowiązujących w momencie zakończenia procedury legalizacyjnej. Jak natomiast ustalono w tej sprawie, i co potwierdzał skarżący, budowa miała miejsce w listopadzie 2020 r. W ocenie organów budynek ten pełni funkcję rekreacji indywidualnej i ma powierzchnię 27,2 m2. Zgodnie zaś z ówczesnym brzmieniem art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Taki sam wymóg dotyczył tego rodzaju budowy w dacie orzekania przez WINB. Nie jest przy tym kwestionowane, że skarżący nie dokonał zgłoszenia budowy. W takiej zaś sytuacji zasadnie organ przeprowadził procedurę z art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a w jej ramach wstrzymano roboty budowlane oraz, stosownie do ust. 3, poinformowano inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, wskazując podstawę prawną ustalenia tej opłaty, tj. art. 59f w zw. z art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego. Nie było natomiast podstaw do kwalifikowania spornej zabudowy jako wiaty lub jednokondygnacyjnego budynku gospodarczego związanych z produkcją rolną, która - na mocy art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego - zwolniona jest zarówno z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia. Przede wszystkim należy zauważyć, że powoływany przez skarżącego w zażaleniu przepis dotyczy m.in. wiaty, tj. lekkiej budowli, posiadającej dach, niekiedy ściany – ale nie ze wszystkich stron, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2021 r. II OSK 2129/20). Tymczasem sporny budynek niewątpliwie posiada wszystkie ściany i nie jest to konstrukcja służąca do chwilowego przebywania osób i ochrony miejsca lub rzeczy. Nie sposób także uznać, że sporny obiekt to "budynek gospodarczy", o którym również mowa w ww. przepisie. Przede wszystkim skarżący zaprzecza, aby obiekt ten był budynkiem, zatem powołanie tej kwalifikacji wskazuje na wewnętrzną sprzeczność argumentacji strony. Ponadto - zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) budynkiem gospodarczym jest budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia. Tymczasem ustalenia organów – w szczególności zdjęcia wykonane podczas oględzin – wskazują, że jest to typowy domek holenderski służący rekreacji indywidualnej, nie zaś budynek mogący pełnić funkcję gospodarczą, w szczególności dla produkcji rolnej. Zwrócić też trzeba uwagę, że zgodnie z ww. definicją budynek gospodarczy pełni rolę służebną wobec innej zabudowy na danej nieruchomości, a tej, poza przyczepą kempingową objętą odrębnym postępowaniem, brak na nieruchomości skarżącego. Wreszcie istotne jest to, że powołana przez skarżącego regulacja weszła w życie dopiero z dniem 3 czerwca 2023 r., bowiem została dodana do ustawy Prawo budowlane przez art. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 9 maja 2023 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 967). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań w sprawie wydania pozwolenia na budowę [...] jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 32 ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą [...] wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i niezakończonych przed tym dniem decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei w myśl ust. 2 tego przepisu: Do postępowań w sprawie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy zmienianej w art. 2, jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 33 ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i niezakończonych przed tym dniem, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zważywszy więc na brzmienie przepisów przejściowych należy przyjąć, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego obowiązuje co do zasady na przyszłość, a to oznacza, że z uwagi na datę wykonania robót budowlanych, tj. listopad 2020 r., skarżący nie mógł skorzystać ze zwolnienia przewidzianego w tym przepisie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 671/23, CBOSA). W skardze do Sądu skarżący powołał się też na przepis art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie wymaga pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Zatem także w tym wypadku argumentacja skarżącego jest wewnętrznie sprzeczna, bowiem ponownie powołuje regulację dotyczącą budynku, a jednocześnie podnosi, iż sporna zabudowa nie jest budynkiem. Trzeba też zauważyć, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego obiekt gospodarczy – parterowy budynek gospodarczy, ma być posadowiony na działce siedliskowej, czyli takiej, na której jest zabudowa zagrodowa. Zgodnie z orzecznictwem działka siedliskowa to działka, na której rolnik mieszka i pracuje, innymi słowy, jest to baza (zaplecze) gospodarstwa rolnego. Działka siedliskowa składa się z budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerza itp.), budowli gospodarczych oraz podwórza (tak m.in. uchwała Sądu Najwyższego z 13 czerwca 1984 r., sygn. akt III CZP 22/84, OSN 1985, nr 1, poz. 8; wyrok WSA w Lublinie z 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 777/08; wyrok WSA w Gdańsku z 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 455/09). Aktualnie przyjmuje się też, że poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody, istotne jest jedynie aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest taka zagroda (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2860/16, CBOSA). Zgodnie bowiem z art. 553 Kodeksu cywilnego, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Podsumowując, zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. W niniejszej sprawie działka nr [...] nie spełnia funkcji działki siedliskowej. Przede wszystkim nie znajduje się na niej budynek mieszkalny rolnika, ani inne zabudowania gospodarcze. Jak wskazał sam skarżący, prowadzone przez niego gospodarstwo rolne znajduje się w S. w województwie ł., tj. prawie 500 km od lokalizacji przedmiotowego budynku. W związku z tym brak jest funkcjonalnego związku między spornym budynkiem a gospodarstwem rolnym skarżącego i nie sposób uznać, że budynek ten uzupełnia zabudowę zagrodową tego gospodarstwa. Ponadto wykonane w toku postępowania zdjęcia działki wskazują też, że nie jest na niej prowadzona żadna produkcja rolna (nie ma żadnych roślin, wyznaczonego areału na uprawę). Sam zaś domek trudno uznać za miejsce do przechowywania płodów rolnych czy sprzętu/roślin do takiej produkcji, gdyż co do zasady takie gotowe kontenery posiadają meble, sanitaria itd., czyli wyposażenie służące do mieszkania, a nie składowania rolniczego. Strona nie wskazywała zaś, aby budynek był w jakikolwiek specjalny sposób przygotowany do pełnienia funkcji przechowywania. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że w rozważanym wypadku brak było podstaw do zakwalifikowania spornej zabudowy według art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a lub ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego. Natomiast prawidłowa kwalifikacja zabudowy - zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego - doprowadziła WINB do słusznego wniosku, że dla legalnej realizacji budynku inwestor winien dokonać zgłoszenia, czego jednak nie uczynił. W tym stanie rzeczy prawidłowo wstrzymano stronie roboty budowlane oraz poinformowano o możliwości ich legalizacji, wskazując przy tym właściwą podstawę ustalenia opłaty legalizacyjnej, tj. art. 49 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 36 i art. 122a § 2 k.p.a. należy wskazać, że zgodnie z pierwszym przepisem o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Natomiast w myśl art. 122a k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi (§ 1). Zgodnie z § 2 sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). Powołując się na te przepisy skarżący w toku postępowania administracyjnego wskazywał, że na wezwanie organu w piśmie z 16 grudnia 2024 r. oświadczył, iż jest rolnikiem i działkę nr [...] wykorzystuje w celach rolniczych, w związku z czym zabudowa ta zwolniona jest z procedur formalnoprawnych, i pismo to powinno stanowić podstawę rozstrzygnięcia organów. Organ po otrzymaniu tego pisma powinien wydać rozstrzygnięcie w terminie 30 dni, zaś w tej sprawie nie dochował ww. terminu, wobec czego sprawa została załatwiona milcząco według kwalifikacji podanej przez stronę w ww. piśmie. Należy jednak zauważyć, że z przepisu art. 122a § 1 k.p.a. wprost wynika, iż sprawa może zostać załatwiona milcząco, gdy przepis prawa tak stanowi. Tymczasem żaden z przepisów mających zastosowanie w tej sprawie, dotyczący procedury legalizacji samowoli budowlanej, nie przewiduje, aby tego typu sprawy mogły zostać załatwione milcząco. Zatem fakt niewydania przez organ postanowienia w terminie 30 dni od otrzymania wyjaśnień strony nie uzasadniał zastosowania trybu art. 122a k.p.a., bowiem w tej sprawie ustawodawca w ogóle nie przewidział możliwości zastosowania tej regulacji. Należy też wyjaśnić, że pismo strony z 16 grudnia 2024 r. stanowiło jedynie wyjaśnienia na wezwanie organu, nie zaś wiążącą dla organu subiektywną ocenę kwalifikacji zabudowy przez stronę, i jak każdy dowód w sprawie podlegało ocenie w kontekście przepisów materialnych. Reasumując, w ocenie Sądu, organ odwoławczy procedował zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego (w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3) k.p.a., w powiązaniu z przywołanymi przepisami prawa materialnego (art. 3 pkt 2, art. 29 ust. 1 pkt 16 i art. 48 Prawa budowlanego), które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy okazał się wystarczający dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia, przy czym zmiana kwalifikacji zabudowy oraz związana z tym zmiana podstawy obliczenia opłaty legalizacyjnej, wymagały zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Oceny tej nie zdołały natomiast podważyć zarzuty skargi, które okazały się niezasadne, a co wynika z powyższych rozważań Sądu. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.