II SA/Gd 668/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S na uchwałę Rady Miasta w z dnia 29 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miasto w 2018 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy (dalej: "Prokurator", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta nr XLVI/410/2018 z dnia 29 marca 2018 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt" na terenie Gminy Miasto w 2018 r. (dalej: "Uchwała XLVI/410/2018"), zmienioną uchwałą Rady Miasta nr XLVII/421/2018 z dnia 26 kwietnia 2018 r. w sprawie zmiany Uchwały nr XLVI/410/2018 z dnia 29 marca 2018 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt" na terenie Gminy Miasto w 2018 r. (dalej: "Uchwała XLVII/421/2018"). Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523) - dalej: "u.o.a.n.", oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", poprzez zaniechanie publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa, pomimo, że jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Stawiając powyższy zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym, abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Zdaniem skarżącego, do istotnych cech programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (dalej: "Program") trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera on również postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Wskazano, że zakwestionowana uchwała posiada wszystkie cechy pozwalające zaliczyć ją do aktów prawa miejscowego, gdyż zasadniczo jej adresaci zostali określeni generalnie, a nałożone obowiązki i uprawnienia mają charakter abstrakcyjny, a nie konkretny - jednorazowy. Adresatami uchwały są bowiem opiekunowie społeczni, właściciele zwierząt, lekarze weterynarii, a także organizacje pozarządowe. Jednocześnie uchwała ma charakter abstrakcyjny, gdyż z założenia obliczona jest na nieokreśloną liczbę opiekunów społecznych, właścicieli zwierząt, lekarzy weterynarii oraz organizacji pozarządowych. Ponadto Program ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się z niego dowiedzieć, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W opinii Prokuratora, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię Programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13, z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 725/17 i z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17. Prokurator podniósł, że w określonym przedmiotowo zakresie Program rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840 ze zm.) - dalej: "ustawa o ochronie zwierząt". Treść Programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Mając powyższe na uwadze Prokurator stanął na stanowisku, że zgodnie z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Jako akt prawa miejscowego stanowionego przez organy gminy powinna być ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n.). Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała nie została ogłoszona we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym. Okoliczność ta stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 u.s.g. jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Podkreślono, że skutkiem braku ogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Niepublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie - służy zapewnieniu zasady praworządności. Zdaniem Prokuratora, uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu braku jej ogłoszenia nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 29 marca 2018 r. Rada Miasta podjęła Uchwałę XLVI/410/2018, która w § 4 stwierdzała, iż podlega ona publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa i wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w tym publikatorze. W związku z tym, w dniu 5 kwietnia 2018 r. w redakcji Dziennika Urzędowego Województwa złożono wniosek o ogłoszenie ww. aktu. Zostało to zakwestionowane przez Wojewodę (dalej: "Wojewoda"), który wszczął postępowanie nadzorcze, uznając, że przyjmowany co roku w drodze uchwały Program nie jest aktem prawa miejscowego, w związku z czym nie podlega on publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda powołał się na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych dotyczące wykładni pojęcia prawa miejscowego. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że zapis § 4 Uchwały XLVI/410/2018 w sposób istotny narusza art. 13 u.o.a.n., który w pkt 1-9 zawiera zamknięty katalog aktów prawnych podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zdaniem Wojewody, przedmiotowa uchwała nie należy do żadnej z kategorii aktów prawnych wymienionych w tym katalogu, w szczególności nie stanowi aktu prawa miejscowego, o którym mowa w pkt 2; obowiązek jej publikacji nie wynika również z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 13 pkt 10 u.o.a.n. Wskazano, że na skutek powyższego Urząd Miasta cofnął wniosek o ogłoszenie aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a następnie w dniu 26 kwietnia 2018 r. Rada Miasta Uchwałą XLVII/421/2018 zmieniła zaskarżoną uchwałę w ten sposób, że zniosła obowiązek jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa i przyjęła, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Regulacja ta została tym razem zakwestionowana przez Prokuratora, który stwierdził, że Program należy traktować jako akt prawa miejscowego, w związku z czym uchwała w tej materii podlega obowiązkowi ogłoszenia, a to z kolei jest warunkiem jej wejścia w życie. Również Prokurator powołał się na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w tej materii. Podsumowując wskazano, że w związku z rozbieżnymi interpretacjami i stanowiskami w sprawie prezentowanymi przez Wojewodę i Prokuratora, konieczne stało się rozstrzygnięcie sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, w związku z czym, podzielając stanowisko Wojewody wyrażone w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego, wniesiono o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916 i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) - dalej: "ZTP", z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do corocznego uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Z regulacji zawartych w art. 11a ww. ustawy wynika, że Program obejmuje w szczególności (ust. 2): 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; przy czym realizacja powyższych zadań może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Projekt Programu organ wykonawczy gminy przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7), które to podmioty wydają opinie o projekcie Programu (ust. 8). W tak zarysowanym kontekście normatywnym należało rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Jak słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę - orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia Programu do aktów prawa miejscowego podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wymagającym zachowania vacatio legis. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17 (LEX nr 2346710). Pogląd ten zaprezentowany został również m.in. w następujących wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014/6/100; z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 3051/15, LEX nr 2037496; z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 221/16, LEX nr 2066405; czy z dnia 12 października 2016 r. sygn. II OSK 3245/14, LEX nr 2199460; z dnia 24 maja 2017 r. sygn. II OSK 725/17, LEX nr 2334602; czy z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 268/16, LEX nr 2406444. W orzeczeniach tych podkreślano, że Program ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą dowiedzieć się z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Również zdaniem przedstawicieli doktryny, systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka, 2012/4/44). Okoliczność, że uchwalany przez radę gminy Program (akt planowania) zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. Wystarczy aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (zob. ww. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13). Uchwała w sprawie przyjęcia Programu jest skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska, czy też zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Przywołane w dołączonym do odpowiedzi na skargę zawiadomieniu Wojewody z dnia 11 kwietnia 2018 r. o wszczęciu postępowania nadzorczego orzeczenia (wojewódzkich sądów administracyjnych) wskazują tylko jeden z kierunków prezentowanych w judykaturze odnośnie do charakteru prawnego Programu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę skłania się ku odmiennemu postrzeganiu charakteru prawnego tego typu uchwał, podzielając stanowisko skarżącego Prokuratora. Należy podkreślić, że każdorazowo, aby móc przypisać aktowi normatywnemu stanowionemu przez organ samorządu terytorialnego przymiot prawa miejscowego, należy wnikliwie poddać analizie jego cechy materialne i formalne. Konieczne jest zatem ustalenie, kto jest adresatem określonej normy postępowania oraz co było podstawą jego podjęcia. Tym samym, o charakterze danego aktu prawnego przesądza podstawa prawna aktu oraz regulowana nim materia. Akty prawa miejscowego, czyli przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są źródłami prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności oraz abstrakcyjności. Należy również podkreślić, że akt prawa miejscowego nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkujących lub przebywających na określonym terytorium; wystarczy wskazać adresatów (co najmniej grupowo), o ile wyodrębnienie dokonywane jest na podstawie określonego kryterium. Należy zgodzić się z Prokuratorem, że uchwała rady gminy w sprawie przyjęcia Programu ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy o mieszanym, abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" - do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter - jako aktu powszechnie obowiązującego - może być w konkretnym przypadku dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść Programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech Programu trzeba jednak zaliczyć również to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera on postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię Programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania, uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść Programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Jak już wyżej wskazano - o tym, czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, decyduje jej treść. Uchwała w sprawie przyjęcia Programu na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia Programu. Przedmiotowy Program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go jako aktu prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zatem podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt, co powoduje, że jest to akt prawa miejscowego, a nie akt wewnętrzny. Podsumowując: z uwagi na to, że Uchwała XLVI/410/2018 rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową i jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, a treść Programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy, należało uznać, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, powinna być - jako akt prawa miejscowego - zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w u.o.a.n. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa - akt taki nie może bowiem wiązać adresatów zawartymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.[pic]