II SA/Gd 698/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor sądowy WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 1 lipca 2025 r. nr SKO Gd/359/25 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego H. L. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Postanowieniem z 2 lipca 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach (dalej: "PINB"), na podstawie art. 48b ustawy z dnia 7 lipca 2024 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), w związku ze złożonym przez H. L. (dalej: "Inwestor", "Wnioskodawca", "Skarżący") wnioskiem o legalizację rozbudowy o pomieszczenie gospodarcze budynku letniskowego usytuowanego na działce nr [...], obręb ewidencyjny B., gmina C., nałożył na Inwestora obowiązek wykonania i przedłożenia dokumentów legalizacyjnych (w tym m.in. decyzji o warunkach zabudowy), w terminie do 1 lipca 2025 r. W uzasadnieniu PINB podał, że 4 października 2022 r. wszczął postępowanie w sprawie budynku letniskowego na terenie działki nr [...], w którego toku ustalono, że decyzją z 14 marca 2022 r. PINB zalegalizował, w ramach uproszczonej procedury legalizacyjnej, samowolnie wybudowany w latach 70-tych XX w. budynek letniskowy o wymiarach 5,15 m x 7,0 m i wysokości 6,05 m na terenie tej działki. PINB podał następnie, że podczas kontroli przeprowadzonej na terenie ww. działki w dniu 3 października 2022 r. Inwestor oświadczył, że po uprawomocnieniu się ww. decyzji wykonał przebudowę przedmiotowego budynku, która polegała na wykonaniu rozbiórki pokrycia dachowego, konstrukcji dachowej, ścian szczytowych oraz drewnianego stropu i wykonaniu stropu żelbetowego z balkonem oraz wybudowaniu nowych ścian szczytowych i dachu. Ponadto Inwestor rozbudował ten budynek o pomieszczenie gospodarcze, które nie ingeruje w konstrukcję budynku letniskowego, jak również ocieplił cały budynek styropianem. PINB opisał, że budynek jest konstrukcji murowanej, parterowy, z poddaszem użytkowym, zaś dobudowane pomieszczenie gospodarcze jest parterowe, o konstrukcji murowanej i wymiarach zabudowy 5,13 m x 2,47 m. Końcowo PINB zaznaczył, że przedmiotem postanowienia jest rozbudowa budynku letniskowego o pomieszczenie gospodarcze, natomiast przebudowa została objęta osobnym rozstrzygnięciem. Wnioskiem z 2 września 2024 r. H. L. wystąpił do Wójta Gminy Chmielno (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku letniskowego o pomieszczenie gospodarcze, usytuowanego na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny B. Pismem z 5 września 2024 r. Wójt zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji rozbudowy budynku letniskowego na terenie działki nr [...] o parterowe pomieszczenie gospodarcze o konstrukcji murowanej i wymiarach zabudowy wynoszących 5,13 m x 2,47 m, po czym wystąpił o uzgodnienie treści projektu decyzji o warunkach zabudowy do właściwych organów, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "RDOŚ") w Gdańsku, Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w Kartuzach, Geologa Powiatowego, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w Gdańsku, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kartuzach i Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku. Postanowieniem z 7 listopada 2024 r. RDOŚ w Gdańsku odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji w zakresie ochrony przyrody ze względu na niezgodność ustaleń projektu decyzji z § 3 pkt 7 Uchwały Nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2011 r. Nr 66, poz. 1462) - dalej: "Uchwała 147/VII/11". RDOŚ w Gdańsku wskazał, że planowane zamierzenie budowlane znajduje się w strefie stumetrowej od brzegu Jeziora R., która jest objęta zakazem zabudowy. Decyzją z 23 grudnia 2024 r. Wójt, na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130) - dalej: "u.p.z.p.", odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przez Inwestora zamierzenia budowlanego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. - nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, tj. z § 3 pkt 7 Uchwały 147/VII/11. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Inwestor wskazał m.in., że decyzją z 28 grudnia 2023 r. Wójt ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ogólnodostępnego budynku służącego turystyce wodnej na potrzeby obsługi przystani kajakowej wraz z rozbudową istniejącego budynku poprzez dobudowę magazynu na sprzęt ratunkowy i kajakowy, na części działki nr [...], obręb ewidencyjny B., gmina C., oraz budową pomostu dla mniej niż 10 statków, wykorzystującego linię brzegową na części działki nr [...], obręb ewidencyjny B., oraz część działki nr [...], obręb ewidencyjny P.  Inwestor wskazał, że na części działki, której dotyczą decyzje Wójta z 28 grudnia 2023 r. i z 23 grudnia 2024 r. dotyczące ustalenia warunków zabudowy, jak i na całej należącej do jego gospodarstwa linii brzegowej jeziora, istnieje tylko jeden budynek. Oczywiste jest więc, że rozbudowa o pomieszczenie gospodarcze - magazyn, o którym mowa w tych decyzjach, dotyczy tej samej sprawy (dobudowy). Inwestor zaznaczył, że jest rolnikiem, a nie prawnikiem, więc przyjął sugestię urzędników, iż do celów legalizacji muszą zostać wydane osobne warunki zabudowy na dobudowane do istniejącego budynku letniskowego pomieszczenie, dlatego złożył wniosek z 2 września 2024 r. Dopiero prawnicy uświadomili mu, że dla tego samego inwestora, tej samej inwestycji, położonej na tym samym terenie nie mogą w obrocie prawnym funkcjonować dwie prawomocne decyzje o warunkach zabudowy. Decyzją z 1 lipca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") utrzymało ją w mocy decyzję Wójta z 23 grudnia 2024 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 4 ust. 2 pkt 2, art. art. 59 ust. 1 i art. 61 u.p.z.p., podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że w niniejszym przypadku nie został spełniony warunek zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Zgodnie bowiem z § 3 pkt 7 Uchwały 147/VII/11 na terenie Parku obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior oraz innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Skoro zatem pomieszczenie dobudowane do budynku letniskowego znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora, wnioskowane warunki zabudowy nie mogą zostać ustalone. Kolegium zgodziło się również z twierdzeniem Wójta, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania wyjątki od tego zakazu. W tym zakresie wskazano, że zakaz, o którym mowa w § 3 pkt 7 Uchwały 147/VII/11 nie dotyczy: 1) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach; 2) istniejących siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód; 5) istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się przebudowę modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem niezwiększania powierzchni zabudowy, a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód, jeżeli strona nie wykaże braku niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione w danym obszarze ekosystemy i krajobraz. Zdaniem organu odwoławczego powoływany w odwołaniu argument dotyczący nieważności zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia, gdyż w niniejszej sprawie rzecz dotyczy odrębnego postępowania prowadzonego przez tego samego inwestora w sprawie ustalenia warunków zabudowy na tej samej działce inwestycyjnej. Kolegium podało, że zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy można wydać w odniesieniu do tego samego terenu więcej niż jednemu wnioskodawcy, a decyzja taka nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wielość takich decyzji upada wówczas, gdy konkretny wnioskodawca uzyskuje pozwolenie na budowę, o czym stanowi art. 65 ust. 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie wnioskodawcą jest ten sam podmiot, ale jest różny przedmiot inwestycji - przedmiotem inwestycji określonym we wniosku z 2 września 2024 r. jest rozbudowa budynku letniskowego o parterowe pomieszczenie o konstrukcji murowanej i wymiarach zabudowy 5,13 m x 2,47 m w ramach legalizacji zgodnie z postanowieniem PINB z 2 lipca 2024 r. Natomiast postępowanie administracyjne, które zakończyło się decyzją Wójta z 28 grudnia 2023 r., dotyczy zamierzenia inwestycyjnego, jakim jest budowa ogólnodostępnego budynku służącego turystyce wodnej na potrzeby obsługi przystani kajakowej wraz z rozbudową istniejącego budynku poprzez dobudowę magazynu na sprzęt ratunkowy i kajakowy, na części działki nr [...], obręb ewidencyjny B., gmina C. oraz budowa pomostu dla mniej niż 10 statków wykorzystujących linię brzegową na długości mniejszej niż 20 m. na części działki nr [...], obręb ewidencyjny B. oraz na części działki nr [...] obręb ewidencyjny P., gmina C. W ocenie Kolegium nie można zatem wywodzić tezy o tożsamości obydwu inwestycji w zakresie przedmiotu sprawy, gdyż różni je funkcja (turystyka wodna ogólnodostępna albo rekreacja indywidualna) przy zachowaniu tożsamości inwestora oraz terenu inwestycji. W skardze na decyzję Kolegium z 1 lipca 2025 r. H. L., reprezentowany przez pełnomocnik będącą radcą prawnym, zarzucił jej naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", przez niewystarczające zebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do niezgodnego ze stanem faktycznym uznania, że przedmiot inwestycji, o którym mowa w decyzji Wójta z 28 grudnia 2023 r. nie jest tożsamy z przedmiotem inwestycji określonym w zaskarżonej decyzji; 2. art. 7, art. 8, art. 76, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, w tym dowodów wskazanych w piśmie z 25 czerwca 2025 r., a w szczególności nieuwzględnienie i nie odniesienie się do postanowienia Wójta z 12 marca 2024 r., z którego jednoznacznie wynika, że decyzja z 28 grudnia 2023 r. dopuszcza legalizację istniejących budynków lub ich części (dobudowanego pomieszczenia); podkreślono, że postanowienie to jest dokumentem urzędowym (jest dowodem na to, co zostało w nim stwierdzone - art. 76 k.p.a.), zaś nieuwzględnienie go miało wpływ na błędne uznanie, że inwestycja - dobudowane pomieszczenie, o którym mowa w decyzji z 28 grudnia 2023 r. i inwestycja - dobudowane pomieszczenie, o którym mowa w zaskarżonej decyzji to różne inwestycje; 3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewystarczające zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, co spowodowało uznanie że argument dotyczący nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium uznało za nieuzasadniony. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, względnie stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że Skarżący od 2019 r. stara się o możliwość budowy na omawianym terenie małej wypożyczalni sprzętu pływającego wraz z magazynem niezbędnym do jej obsługi. Podano, że sprawa dotycząca uzyskania warunków zabudowy ciągnęła się przez wiele lat - do 2023 r. W międzyczasie powstała możliwość zalegalizowania i remontu istniejącego na tym terenie domku rekreacyjnego. Skarżący wyremontował ten domek z zamiarem, że jeżeli uzyska warunki zabudowy na wskazaną wypożyczalnię, mógłby on służyć jako budynek wypożyczalni - w tym też celu dobudował do niego będące przedmiotem niniejszej sprawy pomieszczenie, które miało spełniać funkcję magazynu na sprzęt ratunkowy i wodny. Domek został zalegalizowany w oparciu o przepisy prawa budowlanego, dobudowane pomieszczenie gospodarcze - magazyn nie. Strona skarżąca wskazała, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z 28 grudnia 2023 r. pracownicy Urzędu Gminy w Chmielnie wspólnie z pracownikami RDOŚ w Gdańsku, w obecności Skarżącego, dokonali w dniu 13 października 2023 r. oględzin terenu inwestycji. W tym czasie zarówno domek, jak i dobudowane pomieszczenie gospodarcze (magazyn) już istniały i dlatego decyzja Wójta z 28 grudnia 2023 r. mówi o dobudowie do istniejącego budynku pomieszczenia na magazyn. Zaznaczono, że Skarżący podnosił w odwołaniu i piśmie do Kolegium z 25 czerwca 2025 r., że na omawianym terenie istnieje tylko jeden budynek i jedno dobudowane do niego pomieszczenie. Dobudowanie do tego jedynego na tym terenie budynku, z uwagi na jego rozmiary, drugiego pomieszczenia byłoby nie tylko bezzasadne, ale i niemożliwe. Strona skarżąca podkreśliła, że z materiału zebranego w aktach niniejszej sprawy, jak i decyzji Wójta z 28 grudnia 2023 r., jednoznacznie wynika, że zamiarem Skarżącego było i jest na tym terenie uruchomienie małej wypożyczalni sprzętu wodnego, a wyremontowany domek wraz z dobudowanym pomieszczeniem ma temu służyć. Wskazano następnie, że w postanowieniu z 12 marca 2024 r. Wójt zaświadczył, iż decyzja z 28 grudnia 2023 r. dopuszcza legalizację istniejących budynków lub ich części. Pomimo tego, wbrew zapewnieniom, z niezrozumiałych dla Skarżącego przyczyn, urzędnicy uznali, że do celów legalizacji należałoby wydać osobne warunki zabudowy na przedmiotową dobudowę. Zaakcentowano, że Skarżący nie jest prawnikiem, nie zdawał sobie sprawy z konsekwencji, więc przyjął sugestie urzędników i 2 września 2024 r. złożył stosowny wniosek, a Wójt wydał decyzję, która jest przedmiotem niniejszej skargi. Podniesiono, że w obecnej sytuacji Skarżący powinien dobudowane pomieszczenie (nazwane gospodarczym) zburzyć i następnie może je zbudować ponownie (decyzja z 28 grudnia 2023 r.), ale jako magazyn na sprzęt ratunkowy i kajakowy, co byłoby absurdem. Powtórzono, że na omawianym terenie istnieje tylko jeden budynek o wymiarach 5,5 m x 7 m, z dobudowanym do niego pomieszczeniem o wymiarach 5,13 m x 2,47 m. Skoro warunki zabudowy z obu omawianych decyzji dotyczą dobudowy do istniejącego budynku pomieszczenia, to oczywiste jest, że dotyczy to dobudowanego pomieszczenia, które w decyzji z 28 grudnia 2023 r. zostało nazwane magazynem na sprzęt ratunkowy, a w zaskarżonej decyzji pomieszczeniem gospodarczym (magazyn jest również pomieszczeniem gospodarczym) i jest to ta sama dobudowa - inwestycja. Podsumowując jako nietrafne oceniono twierdzenie Kolegium, że argument nieważności zaskarżonej decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) nie znajduje uzasadnienia, gdyż różny jest przedmiot i funkcja inwestycji określony w zaskarżonej decyzji ("rozbudowa budynku rekreacji indywidualnej o parterowe pomieszczenie gospodarcze") od przedmiotu i funkcji określonej w decyzji z 28 grudnia 2023 r. ("z rozbudową istniejącego budynku poprzez dobudowę magazynu na sprzęt ratunkowy i kajakowy"), skoro jedynym budynkiem istniejącym na tym terenie był i jest wyremontowany budynek rekreacyjny - wyremontowany z zamiarem wykorzystania go do celów wypożyczalni, a jedyne dobudowane pomieszczenie magazynowe jest również pomieszczeniem gospodarczym. W odpowiedzi na skargę Kolegium, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 1 lipca 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Chmielno z 23 grudnia 2024 r. odmawiającą H. L. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na legalizacji rozbudowy budynku rekreacji indywidualnej o parterowe pomieszczenie gospodarcze, na części działki nr [....], położonej w miejscowości Ł., obręb ewidencyjny B., gmina C. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), która w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (innych aniżeli inwestycja celu publicznego) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Uszczegółowienie powyższej regulacji następuje w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 5952024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA: z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, czy z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 951/16). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/17). W niniejszej sprawie powodem, dla którego odmówiono Skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przez niego zamierzenia inwestycyjnego było niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. brak zgodności z przepisami odrębnymi. W tym zakresie organy odwołały się do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 7 listopada 2024 r., którym organ ten odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji w zakresie ochrony przyrody ze względu na niezgodność ustaleń projektu decyzji z § 3 pkt 7 Uchwały Nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2011 r. Nr 66, poz. 1462). RDOŚ w Gdańsku wskazał, że planowane zamierzenie budowlane znajduje się w strefie stumetrowej od brzegu Jeziora R., która jest objęta zakazem zabudowy. Nie przesądzając na tym etapie postępowania o trafności stanowiska orzekających w sprawie organów, które odmówiły ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak zgodności z przepisami odrębnymi, tj. z § 3 pkt 7 Uchwały 147/VII/11, należy zwrócić uwagę na argumentację zaprezentowaną przez Skarżącego w odwołaniu od decyzji Wójta z 23 grudnia 2024 r., jak i na dołączone do niego dokumenty. Mianowicie, w odwołaniu od ww. decyzji wskazano, że decyzją z 28 grudnia 2023 r. Wójt ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ogólnodostępnego budynku służącego turystyce wodnej na potrzeby obsługi przystani kajakowej wraz z rozbudową istniejącego budynku poprzez dobudowę magazynu na sprzęt ratunkowy i kajakowy, na części działki nr [...], obręb ewidencyjny B., gmina C., oraz budową pomostu dla mniej niż 10 statków, wykorzystującego linię brzegową na części działki nr [...], obręb ewidencyjny B., oraz część działki nr [...], obręb ewidencyjny P. W odwołaniu Skarżący zaznaczył, że na części działki, której dotyczą decyzje Wójta z 28 grudnia 2023 r. i z 23 grudnia 2024 r. dotyczące warunków zabudowy, jak i na całej należącej do jego gospodarstwa linii brzegowej jeziora, istnieje tylko jeden budynek. Oczywiste jest w tej sytuacji, że rozbudowa o pomieszczenie gospodarcze - magazyn, o którym mowa w tych decyzjach, dotyczy tej samej sprawy (dobudowy). Odnosząc się do powyższej argumentacji Kolegium w uzasadnieniu decyzji z 1 lipca 2025 r. przyznało, że w niniejszej sprawie wnioskodawcą jest ten sam podmiot, ale jest różny przedmiot inwestycji - przedmiotem inwestycji określonym we wniosku z 2 września 2024 r. jest rozbudowa budynku letniskowego o parterowe pomieszczenie o konstrukcji murowanej i wymiarach zabudowy 5,13 m x 2,47 m w ramach legalizacji zgodnie z postanowieniem PINB z 2 lipca 2024 r., natomiast postępowanie administracyjne, które zakończyło się decyzją Wójta z 28 grudnia 2023 r. dotyczy zamierzenia inwestycyjnego, jakim jest budowa ogólnodostępnego budynku służącego turystyce wodnej na potrzeby obsługi przystani kajakowej wraz z rozbudową istniejącego budynku poprzez dobudowę magazynu na sprzęt ratunkowy i kajakowy, na części działki nr [...], obręb ewidencyjny B., gmina C. oraz budowa pomostu dla mniej niż 10 statków wykorzystujących linię brzegową na długości mniejszej niż 20 m. na części działki nr [...], obręb ewidencyjny B. oraz na części działki nr [...] obręb ewidencyjny P., gmina C. W ocenie Kolegium nie można zatem wywodzić tezy o tożsamości obydwu inwestycji w zakresie przedmiotu sprawy, gdyż różni je funkcja (turystyka wodna ogólnodostępna albo rekreacja indywidualna) przy zachowaniu tożsamości inwestora oraz terenu inwestycji. W ocenie Sądu powyższe stanowisko Kolegium pozostaje w sprzeczności ze zgromadzonym dotychczas w sprawie materiałem dowodowym. W powyższym zakresie w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Przytoczona powyżej regulacja dopuszcza w sposób wyraźny możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego samego terenu zarówno kilku wnioskodawcom, jak również jednemu wnioskodawcy, który wystąpił z wnioskiem lub też uzyskał już wcześniej ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla tego terenu. Niemniej jednak warunkiem dopuszczalności wystąpienia z więcej niż jednym wnioskiem przez tego samego wnioskodawcę odnośnie do tego samego terenu jest odmienność planowanych zamierzeń inwestycyjnych. Istotną okolicznością umożliwiającą wydanie kilku decyzji temu samemu podmiotowi jest więc to, aby wnioski dotyczyły innych inwestycji na tym samym terenie. Zarówno teren, jak i zamierzenie należy przy tym oceniać funkcjonalnie, a nie stricte literalnie (zob. wyroki: WSA w Warszawie z 22 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1756/21, WSA w Łodzi z 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 771/21 i WSA w Gdańsku z 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 677/19). W judykaturze wskazuje się, że podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy dla danego terenu ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Nie ma też przeszkód, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, z tym że nie mogą one dotyczyć tych samych inwestycji (zob. wyroki NSA: z 18 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 390/24, z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 224/18, z 15 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 2676/15 i z 10 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1566/07). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że do odwołania od decyzji Wójta z 23 grudnia 2024 r. Skarżący załączył kserokopię decyzji tego organu z 28 grudnia 2023 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji: "budowa ogólnodostępnego budynku służącego turystyce wodnej na potrzeby obsługi przystani kajakowej wraz z rozbudową istniejącego budynku poprzez dobudowę magazynu na sprzęt ratunkowy i kajakowy, na części działki nr [..], obręb ewidencyjny B., gmina C. oraz budowa pomostu dla mniej niż 10 statków, wykorzystującego linię brzegową na długości mniejszej niż 20 m, na części działki nr [...], obręb ewidencyjny B. oraz na części działki nr [...] obręb ewidencyjny P., gmina C.". Do odwołania Skarżący dołączył również dokument pt. "Koncepcja zabudowy działki nr [...] w Ł.", na którym zaznaczono zarówno istniejące obiekty (budynek letniskowy wraz z dobudowanym do niego "magazynkiem na sprzęt ratunkowy i kajakowy" o wymiarach 2 m x 5m), jak i obiekty planowane do wybudowania (ogólnodostępny budynek służący turystyce wodnej oraz pomost). Do odwołania załączono również protokół z kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB w Kartuzach w dniu 3 października 2022 r., z którego wynika m.in., że decyzją z 14 marca 2022 r. zalegalizowano samowolnie wybudowany w latach 70-tych XX wieku budynek letniskowy na terenie działki nr [...]. Z protokołu wynika również, że Inwestor dobudował do przedmiotowego budynku pomieszczenie gospodarcze, które nie ingeruje w konstrukcję pozostałej części budynku. W protokole zamieszczono odręcznie narysowany rzut opisanych wcześniej obiektów i podano ich wymiary, tj. 7,43 m x 5,45 m (budynek letniskowy) oraz 5,13 m x 2,47 m (pomieszczenie gospodarcze). Należy zauważyć, że do wniosku z 2 września 2024 r. o ustalenie warunków zabudowy Skarżący załączył mapę do celów projektowych, na której kolorem żółtym zaznaczono planowane zamierzenie inwestycyjne, tj. parterowe pomieszczenie gospodarcze o konstrukcji murowanej i wymiarach zabudowy 5,13 m x 2,47 m - legalizacja. Również w samym wniosku (7.6. "Parametry dotyczące terenu inwestycji") podano, że powierzchnia zabudowy wynosi 12,67 m2. Zdaniem Sądu analiza zgromadzonego dotychczas w aktach sprawy materiału dowodowego, w tym wniosku Skarżącego z 2 września 2024 r. oraz załączonych do niego dokumentów (mapy do celów projektowych, postanowienia PINB z 2 lipca 2024 r.) prowadzi do konkluzji, że obiekt budowlany, który Skarżący chciał zalegalizować poprzez uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy (zgodnie z zobowiązaniem PINB), jest tym samym obiektem, co do którego Wójt wydał decyzję o warunkach zabudowy z 28 grudnia 2023 r. Nie ma przy tym znaczenia, że w decyzji z 28 grudnia 2023 r. obiekt ten nazwano: "magazynem na sprzęt ratunkowy i kajakowy", a we wniosku z 2 września 2024 r. "pomieszczeniem gospodarczym", skoro zarówno wymiary, jak i lokalizacja tego obiektu na działce nr [...] są identyczne. Na działce tej nie ma przy tym innego budynku, do którego można by dobudować magazyn/pomieszczenie gospodarcze. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, w trybie art. 136 § 1 k.p.a., zgromadzi materiał dowodowy pozwalający na jednoznaczną ocenę, czy w sprawie mamy do czynienia z tożsamością zamierzenia inwestycyjnego Skarżącego na działce nr [...], obręb ewidencyjny B., gmina C. W tym celu organ odwoławczy m.in. pozyska kompletną dokumentację dotyczącą postępowania zakończonego decyzją Wójta z 28 grudnia 2023 r. ustalającą warunki zabudowy. Jeżeli uzupełniony materiał dowodowy potwierdzi, że obiekt budowlany, który Skarżący chciał zalegalizować składając w dniu 2 września 2024 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jest tym samym obiektem, co do którego Wójt wydał decyzję o warunkach zabudowy z 28 grudnia 2023 r., Kolegium uchyli zaskarżoną decyzję Wójta z 23 grudnia 2024 r. i umorzy postępowanie administracyjne (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), albowiem decyzja Wójta z 23 grudnia 2024 r. dotyczyłaby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, przez co byłaby dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając od Kolegium na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).[pic]