II SA/Gd 700/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 19 lipca 2023 r., nr SKO.4350.234.2022 w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. B. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 19 lipca 2023 r., nr SKO.450.234.2022, którą uchylono decyzję Wójta Gminy Smołdzino z dnia 12 października 2022 r., nr GK.6730.55.2021.2022 ustalającą warunki zabudowy i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: B. D. (dalej: skarżąca) wystąpiła z wnioskiem do Wójta Gminy Smołdzino o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków letniskowych na terenie działki nr [...], w obrębie ewidencyjnym S., gmina Smołdzino. Decyzją z dnia 12 października 2022 r. Wójta Gminy Smołdzino ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków letniskowych na działce nr [...] obręb ewidencyjny S. gmina Smołdzino. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że pierwotnie wniosek dotyczył budowy 11 budynków rekreacyjno-turystycznych, natomiast po odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przez Dyrektora Słowińskiego Parku Narodowego, zmieniono program planowanego zamierzenia na 8 budynków letniskowych (o powierzchni zabudowy do 60 m2 każdy). Został on przesłany do ponownego uzgodnienia do Dyrektora Słowińskiego Parku Narodowego, który warunkowo uzgodnił projekt decyzji przy zmniejszeniu liczby planowanych budynków z 8 do 6. Po uwzględnieniu wskazanych wymagań wystąpiono po raz kolejny o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy (tym razem dla 6 budynków letniskowych) do Dyrektora Słowińskiego Parku Narodowego, który uzgodnił projekt decyzji postanowieniem z 22 marca 2022 roku. Organ pierwszej instancji ustalił, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana na wniosek zainteresowanego. Warunki zabudowy spełniają wymagania zawarte we wniosku o wydanie decyzji. W związku z brakiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję wydano po uzgodnieniu z następującymi organami: PGW Wody Polskie Dyrektorem Zarządu Zlewni w Gdańsku, Zarządem Dróg Powiatowych w Słupsku, Dyrektorem Słowińskiego Parku Narodowego, Ministrem Klimatu i Środowiska, Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w Gdańsku. Projektowane przedsięwzięcie dotyczy planowanej inwestycji, polegającej na budowie 6 budynków letniskowych, jako kontynuacja istniejącej w sąsiedztwie zabudowy i funkcji terenu tj. w sąsiedztwie zabudowanych działek nr [..]-[..]; w ramach terenu posiadającego dostęp do drogi publicznej i możliwość uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego; na terenie, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz. U. z 2021 r. poz. 1326); działka nr [...] o powierzchni 0,63 ha stanowi grunty RV, RVI, W. Warunki zabudowy zostały ustalone na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (przeprowadzonej w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego wokół działki budowlanej). Na skutek odwołań wniesionych przez J. L. i D. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku - decyzją z dnia 19 lipca 2023 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium odwołania powinny zostać uwzględnione, choć nie ze wszystkich powodów w nich wskazanych. Wątpliwości Kolegium wzbudziła treść analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalone w zaskarżonej decyzji parametry urbanistyczno-architektoniczne. Zdaniem organu odwoławczego, według regulacji ustawowych, przede wszystkim zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm.) dalej "rozporządzenie", cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej prawidłowo w danej sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. We wspomnianym rozporządzeniu określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Co prawda przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera opis nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, jednakże parametry nowej zabudowy powinny wskazywać dokładne wartości, a tego w zaskarżonej decyzji zabrakło. Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków, zapewniających harmonijny krajobraz. Z przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika również możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości, niedookreślonego pojęcia "około". Takie zaś uchybienia miały, zdaniem Kolegium, miejsce w przedmiotowej sprawie. Parametry zostały bowiem wskazane w sposób niedookreślony. Dla przykładu organ drugiej instancji podał, iż w decyzji ustalono: maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy na 5,7%, maksymalną szerokość elewacji frontowej – 10 m, zatem w sposób niekonkretny i nieprecyzyjny, naruszając tym samym w sposób istotny przede wszystkim art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023 r. poz. 997 ze zm.) dalej u.p.z.p. w związku z § 5 rozporządzenia. Zgodnie natomiast z § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się przede wszystkim dla całego obszaru analizowanego, jako wartość średnią z tego obszaru. Wartość tak uzyskana powinna stanowić punkt wyjścia do stosowania przewidzianych w tym przepisie odstępstw, niemniej powinna zostać wykazana w analizie. Co do zasady parametry zabudowy, w oparciu o przepisy rozporządzenia ustalane są na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym, z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady, winny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które winno znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Powyższe uwagi, w ocenie organu odwoławczego, dotyczą także pozostałych parametrów architektoniczno-urbanistycznych. Ponadto, analiza urbanistyczna jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez Kolegium w znacznej części mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i pozbawienia stron prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej. Skarżąca wniosła sprzeciw od opisanej wyżej decyzji organu II instancji, zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. związku z §§ 4 - 8 rozporządzenia wyrażające się w błędnej wykładni wskazanych przepisów polegającej na przyjęciu przez organ administracji publicznej drugiej instancji, że przy analizie spełnienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie niezbędnym do ustalenia warunków dla nowej zabudowy zawierającej część opisową oraz część graficzną oraz w decyzji o warunkach zabudowy wydanej w dniu 12 października 2022 roku Wójt Gminy Smołdzino miał obowiązek określenia poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji poprzez podanie konkretnych parametrów, a nie poprzez ustalenie wskaźników czy wielkości o wartości maksymalnego bądź minimalnego parametru, w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, a w rezultacie nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa i przez to nie stanowi samodzielnej podstawy do rozpoczęcia inwestycji, dla której wymagane jest pozwolenie na budowę. Z tego też względu decyzja o warunkach zabudowy nie musi, a nawet nie powinna, zawierać dokładnych, ściśle określonych parametrów dla planowanej inwestycji, gdyż to zadanie jest zastrzeżone dla decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy jest podstawowym zadaniem organu administracji budowlanej (Starosty) w zakresie procedury wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organu II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jego oddalenie. Rozpoznając wniesiony sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 19 lipca 2023 r. wydana została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) dalej jako "k.p.a." Zgodnie z treścią art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) dalej "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie przy tym do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia zatem czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sprzeciw nie jest zatem, co do zasady, środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem przede wszystkim charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17; wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17). Organ odwoławczy jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę, co wynika z treści art. 138 § 1 k.p.a. Odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej podejmowanej na podstawie wskazanego przepisu opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem tego typu decyzji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wskazane przez Kolegium okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie decyzji Wójta Gminy Smołdzino z dnia 12 października 2022 r. z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Przy czym, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Ponadto, jak wynika z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z zastrzeżeniami, o których mowa w pkt 1-3 powołanego przepisu, do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 u.p.z.p. Obligatoryjne elementy decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego określa przepis art. 54 u.p.z.p., zaliczając do nich: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Ponadto należy przypomnieć, że - jak wynika z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zgodnie z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Stosownie zaś do ust. 7. przywołanego artykułu, w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Na podstawie upoważnienia zawartego w tym przepisie, określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.) - w dalszej części rozważań określanym jako "rozporządzenie", wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W rozporządzeniu wskazano nadto, że przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia), natomiast przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi podstawowy dowód w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Dowód ten winien wyczerpująco określać wymagania wskazane w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie - jak zasadnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Słupsku, w sporządzonej w sprawie analizie, na której została oparta decyzja organu I instancji, nie określono w sposób prawidłowy parametrów dotyczących m. in. wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości budynku. Sporządzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - stanowiąca załącznik decyzji Wójta Gminy Smołdzino – określiła bowiem jedynie "maksymalną wysokość budynku letniskowego wynoszącą 4 m (do górnej krawędzi elewacji frontowej)" oraz "maksymalną szerokość elewacji frontowej jako 10 m". Ponadto w decyzji o warunkach zabudowy ustalono "maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy terenu 5,7%", a w analizie wskaźnik ten określono na 5,7%. Organ pierwszej instancji zaakceptował zatem w swojej decyzji wskaźniki i parametry nowej zabudowy (dotyczące najważniejszych cech planowanej inwestycji) określone w analizie w sposób niedokładny i niekonkretny, poprzez określenie ich maksymalnego parametru. Akceptując niedokładne i niekonkretne wskaźniki i parametry nowej zabudowy i określając je w ten sposób organ pierwszej instancji naruszył w sposób istotny art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia. Dodatkowo organ ustalił jeden ze wskaźników w sposób odbiegający od wyniku analizy, w decyzji o warunkach zabudowy ustalono "maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy terenu 5,7%", a w analizie wskaźnik ten określono sztywno na 5,7%, co również narusza ww. przepisy. Należy dodać, że parametry nowej zabudowy powinny być przyjęte zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych, konkretnych wartości. Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji służy zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz (zob. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. IV SA/Wa 1485/05). Dlatego też wskaźniki nowej zabudowy, określane w decyzjach o warunkach zabudowy, muszą mieć co do zasady konkretną wielkość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 września 2011 r.) a organy administracji publicznej nie mają swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, w tym poprzez podanie ich w wartościach liczbowych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04). Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego, np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie zgodnie wskazuje się, że przepisy §§ 4 - 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy, a co za tym idzie - także w decyzji o warunkach zabudowy, poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, niekonkretny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 679/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 800/07). Zasadnie zatem organ odwoławczy uznał, iż w przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, albowiem została oparta na nieprawidłowo sporządzonym, kluczowym dowodzie w sprawie, tj. na wadliwej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydana została zatem z istotnym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wadliwość sporządzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu może zostać sanowana jedynie poprzez ponowne jej sporządzenie w sposób odpowiadający regulacjom rozporządzenia i musi się to odbyć przed organem I instancji. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w sprzeciwie wskazać ponownie należy, że obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest dokonanie kontroli prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny w tym postępowaniu nie może zająć stanowiska co do istoty rozpoznawanej sprawy. Natomiast w toku ponownego rozstrzygania sprawy przez organy administracyjne wnoszący sprzeciw jako strona postępowania może zgłaszać uwagi i przedstawiać swoje stanowisko w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia. Wskazać także należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji kasacyjnej ma specyficznie ukształtowany zakres kognicji sądu administracyjnego w art. 64e p.p.s.a., który to jest przepisem szczególnym do art. 134 § 1 p.p.s.a. W związku z tym, choć niewątpliwie nie da się skontrolować zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. bez jednoczesnej oceny zupełności postępowania dowodowego pod kątem przesłanek prawa materialnego, to jednak uwzględniając sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie może zawrzeć wiążącej oceny co do materialnoprawnych przesłanek dotyczących załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 2118/21). Przepis art. 64e p.p.s.a. nie pozbawia kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może jednak oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej (np. do ustalenia warunków zabudowy, czy odmawiającej ustalenia warunków zabudowy), lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem rozważań sądu mogą być zatem kwestie materialnoprawne tylko w takim zakresie, w jakim było to niezbędne dla oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 151 a p.p.s.a. o oddaleniu sprzeciwu. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.