II SA/Gd 711/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Straszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 4 kwietnia 2011 r. nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane. B. i J. O. wystąpili do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], położonej w M., w gminie T. Wójt Gminy, decyzją z dnia 4 kwietnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 63, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], położonej w M., w gminie T. W decyzji określono parametry nowej zabudowy, ustalając nieprzekraczalna linię zabudowy w odległości 15 m od linii rozgraniczenia z działkami drogowymi, szerokość elewacji frontowej max. 12 m, wysokość budynku od poziomu gruntu do kalenicy dachu – max. 10 m, geometrię dachu jako dach dwuspadowy z kalenicą główną równoległą do drogi, z możliwością realizacji lukarn i naczółków, o nachyleniu połaci dachowych wynoszącym ok. 30 – 45 stopni, powierzchnię zabudowy max. 200 m2, to jest 0,2% powierzchni działki. Wójt ustalił, iż działka nr [...], zgodnie z wypisem z rejestru grantów, zawiera zarówno grunty orne klasy V jak i nieużytki, rowy, lasy oraz grunty zalesione i zadrzewione. Granica działki od brzegu jeziora Ch. jest oddalona o ok. 400 m. Z uwagi na brak zgody na wyłączenie z użytkowania leśnego terenu leśnego działki nr [...], możliwy do zabudowy jest wyłącznie teren rolny. W związku z przeprowadzoną analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ ustalił, że na działce nr [...] położonej w M. brak jest zabudowy, zaś w wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jak i zabudowa zagrodowa. Na wnioskowanej działce oraz na terenach sąsiednich możliwa jest realizacja zabudowy zagrodowej związanej z działalnością rolną jak i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Brak jest podstaw prawnych do wykluczenia możliwości realizacji jednej z występujących w obszarze analizowanym funkcji. Wójt podkreślił, że zabudowa wiejska T. jak i M. jest rozciągnięta urbanistycznie i dość zróżnicowana gospodarczo, w ramach której, poza obszarem wyznaczonym na mapie, a zgodnie z przytoczonym zapisem prawa, również stanowiącym potencjalnie obszar analizowany, znajduje się zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa, usługowo - handlowa. W ocenie organu, brak jest podstaw do uznania braku wymaganego prawem sąsiedztwa funkcjonalno - mieszkalnego dla wnioskowanej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W ocenie organu, w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto projekt decyzji został uzgodniony przez: Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych (pismo z dnia 8 lutego 2011 r., nr [...]), Starostę (pismo z dnia 10 lutego 2011 r., nr [...]), Marszałka Województwa (pismo z dnia 10 lutego 2011 r., nr [...]) oraz Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska (pismo z dnia 23 lutego 2011 r., nr [...]). Wójt ustalił, iż w toku postępowania administracyjnego zastrzeżenia wniosła M. R. - właścicielka niezabudowanej działki nr [...], położonej w T., która nie wyraża zgody na realizację budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] położonej w M., ponieważ obawia się, że docelowo, z uwagi na sąsiedztwo projektowanego budynku mieszkalnego, nie będzie mogła prowadzić hodowli zwierząt na swojej działce. Wójt wskazał, iż teren rolny działki nr [...] od działki nr [...] oddziela pas terenów leśnych o szerokości ok. 100 – 200 m i stwierdził, że M. R. nie wykazała, w jaki sposób planowana hodowla zwierząt na jej działce będzie wpływać na wnioskowany dom mieszkalny. Nie wskazała, który przepis prawa mógłby zostać naruszony przy ustalaniu lokalizacji budynku mieszkalnego, a w związku z tym, który to przepis stanowiłby podstawę do wydania decyzji odmownej. Od decyzji Wójta Gminy odwołanie wniosła M. R., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie. W ocenie odwołującej się zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem budowlanym i ochroną środowiska oraz spowoduje problem z zagospodarowaniem sąsiedniej działki na cele rolnicze. Odwołująca się wskazała, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w "otulinie" Jeziora Ch. i otulinie Parku Krajobrazowego D. S. i jej zdaniem nierolnicza zabudowa tak położonej działki zaszkodzi wodom jeziora Ch. Ponadto odwołująca się twierdzi, iż istniejąca infrastruktura drogowa nie dopełnia wymogu komunikacji publicznej tzn. dróg publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), decyzją z dnia 7 czerwca 2011 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, iż sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została wykonana prawidłowo. Obszar analizowany oraz parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone zgodnie z § 3 ust. 1, § 4, § 5, § 6, § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wykonana analiza wraz z załącznikiem graficznym obejmuje wszystkie nieruchomości położone na terenie objętym analizą oraz określa charakter istniejącej zabudowy na poszczególnych nieruchomościach. Kolegium wskazało, że szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu projektowanej inwestycji dach płaski wynikają ze sporządzonej analizy, a linia zabudowy została określona prawidłowo. W ocenie Kolegium wynik analizy przesądza o treści rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto organ podniósł, iż zgodnie z art. 10 § 1 kpa, obowiązek wypowiedzenia się co do zebranych dowodów jest aktualny przed wydaniem decyzji. Stanowisko strony i zgłoszone dowody mogą bowiem wpłynąć na treść analizy. Odwołująca się miała w niniejszym postępowaniu możliwość wypowiedzenia się co do sporządzonej w toku postępowania skorygowanej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 29 października 2010 r., zawiadomienie z dnia 2 lutego 2011 r. o wystąpieniu do właściwych organów o opinię, zawiadomienie z dnia 7 marca 2011 r. o zgromadzeniu odpowiednich materiałów i dowodów w sprawie i możliwości zapoznania się z nimi). Kolegium wyjaśniło ponadto, że art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o szczególnym charakterze decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta może bowiem być wydana jednocześnie więcej niż jednej osobie (wnioskodawcy), a ponadto nie rodzi praw terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja ta nie uprawnia do podjęcia robót budowlanych, wiąże jednak organ wydający pozwolenie na budowę. Dlatego decyzji tej przypisuje się w utrwalonym orzecznictwie sądowym charakter promesy udzielonej inwestorowi przez właściwy organ, czyli przyrzeczenia, że ustalone w niej warunki zostaną uwzględnione w pozwoleniu na budowę. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie warunkują wydania decyzji o warunkach zabudowy uzyskaniem zgody właścicieli nieruchomości, na której jest planowana inwestycja czy też nieruchomości sąsiednich, a zatem problem uprawnień właściciela do terenu nie ma w postępowaniu o ustalenie takich warunków żadnego znaczenia. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wyjaśniło, iż projektowana inwestycja nie może stwarzać uciążliwości i pogorszyć warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości, zaś sprawy, o których mowa w odwołaniu związane są przede wszystkim z respektowaniem przepisów o warunkach technicznych, które należą do obszaru Prawa budowlanego. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła M. R., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała te same argumenty, które zawarte zostały w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 2 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) kontrolując legalność sąd nie jest związany treścią zarzutów i wniosków skargi. Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo, aczkolwiek z innych powodów niż wskazują skarżący. Kontrolowane postępowanie administracyjne, wszczęte na skutek wniosku małżonków B. i J. O. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy domu jednorodzinnego (vide: wniosek z dnia 11 października 2011 r. w aktach administracyjnych), odbywa się na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) oraz przepisach wykonawczych, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W art. 59 ust. 1 tej ustawy wskazano, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Odpowiednio stosuje się przy tym art. 50 ust. 2, określający jakie roboty budowlane nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane (warunków zabudowy). Będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Należy podkreślić, że określona w punkcie 1 kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak przyjmuje się w doktrynie, a zostało to zaakceptowane przez orzecznictwo sądowoadministracyjne, celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por. Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 493-495). W judykaturze oraz doktrynie utrwalony jest już pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005, str. 494-495; m. in. wyroki NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 617/07, z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, dostępne w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się w z związku z tym, że należy kierować się ratio legis art. 61 ustawy, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, który ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II OSK 646/06, Baza orzeczeń LEX nr 322329). Wymaga także podkreślenia, że wolność zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, ograniczona jest przede wszystkim obowiązującym prawem, w tym przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powstająca nowa zabudowa, poza kontynuacją funkcji, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej (obejmującej gabaryty i formy architektoniczne) zabudowy już istniejącej. Cechy nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do omawianej ustawy, którym jest przywołane wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści § 9 tego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1;1 000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2 000), w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (4). Jak wynika z przytoczonej wyżej regulacji, ustawodawca nałożył na organ obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego na ściśle określonych mapach. Ma to na celu zachowanie czytelności i precyzji dokonywanej analizy. Kontrola załączników graficznych – map, dołączonych do zaskarżonej decyzji Wójta Gminy, wskazuje na naruszenie § 3 ust. 1 i § 9 rozporządzenia, w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ mapy te sporządzone są w skali 1: 5 000, a więc niedopuszczonej przez ustawodawcę. Podkreślenia wymaga, że mapy o tej skali dołączone zostały do wniosku inwestorów, wbrew wyraźnemu zapisowi art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, co nakładało na organ I instancji obowiązek wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku. Organ I instancji opisaną kwestię całkowicie pominął i wydał decyzję z załącznikami graficznymi nieopowiadającymi co do skali wymogom określonym przez ustawodawcę, bez żadnego wyjaśnienia i uzasadnienia dla konieczności takiego odstępstwa. Przepis § 3 omawianego rozporządzenia przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Literalne brzmienie przepisu nakazywałoby wokół działki inwestowanej (a zatem po okręgu) wyznaczyć obszar w odległości minimalnej oznaczonej jako "trzykrotna odległość frontu działki objętej wnioskiem" (minimalna odległość – 50 m). Trzeba jednak przepis ten wykładać w taki sposób, że ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając przy tym, iż ma on obejmować teren wokół działki, nie musi być w kształcie koła (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 585/08, Baza orzeczeń Lex nr 486229), ale w każdym kierunku w odległości co najmniej równiej trzykrotnej szerokości frontu działki. Następnie, zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 2 rozporządzenia, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić należy, iż z części tekstowej i graficznej analizy powinno jednoznacznie wynikać, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Część tekstowa i część graficzna analizy winny pozwalać na jednoznaczne stwierdzenie – bez konieczności dodatkowych porównań z innymi dokumentami – że obszar analizowany stanowi minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum, to winny pozwalać na jednoznaczne ustalenie przyjętej przez organ wielokrotności tego minimum. Badając dokumenty niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że w załączniku tekstowym do decyzji I instancji (wyniku analizy) sposób wyznaczenia przedmiotowego obszaru nie został w ogóle opisany. Można sądzić, analizując treść trzech załączników graficznych do analizy (na tyle podzielono graficzny obraz obszaru analizowanego), że przyjęta do analizy szerokość frontu działki wynosi 290 m. Z każdej strony zatem wokół działki trzeba byłoby wyznaczyć teren o szerokości nie mniejszej, niż 870 m. Na jednym z załączników graficznych taka odległość została zaznaczona, przez to jednak, że cały obszar analizowany został rozdzielony na trzy mapy jako całość stał się trudno czytelny. Brak wyjaśnienia kwestii wielkości i sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego w analizie urbanistycznej, w kontekście rozdzielonego na kilka części załącznika graficznego do analizy, Sąd ocenia krytycznie, w powiązaniu z niewłaściwą skalą map jako istotną wadę decyzji I instancji. Wymaga także podkreślenia, że przepis 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa wymogi związane z zachowaniem ładu przestrzennego, tak by nowa zabudowa odpowiadała obok funkcji również charakterystyce urbanistycznej zabudowy już istniejącej. W tym kontekście wątpliwe jest zachowanie dla planowanej inwestycji kontynuacji funkcji, w postaci funkcji mieszkalnej. Przedmiotowa analiza używa sformułowań "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" wskazując konkretne działki, jednakże opis znajdujących się na analizowanych działkach budynków nie przemawia za jednoznaczną oceną, iż jest to zabudowa niepołączona funkcjonalnie z rolniczym charakterem tego terenu, innymi słowy, że nie jest to zabudowa siedliskowa. Zdaniem Sądu, również w tym zakresie analiza urbanistyczna jest ogólnikowa, słabo uzasadniona i niewystarczająca dla przyjęcia kontynuacji funkcji planowanej zabudowy, stricte mieszkaniowej. Tym samym uzasadnienie decyzji I instancji, w którym wyraża się stanowcze przekonanie dopuszczalności zabudowy mieszkaniowej, z błędnym odwołaniem się także do terenu poza obszarem analizowanym, nie znajduje prawnego uzasadnienia, nie ma bowiem dostatecznego oparcia w przedmiotowej analizie urbanistycznej. Rozważając dalej należy wskazać, że sąsiedztwo, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznacza pozostawanie działki podlegającej zagospodarowaniu w otoczeniu urbanistycznym charakteryzującym się atrybutami, z których można wyprowadzić ściśle określone cechy podobieństwa w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, j.w.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba zauważyć, że znajdująca się w aktach sprawy analiza urbanistyczna nie określa sposobu wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy, ograniczając się jedynie do opisu obiektów budowlanych przyjętych do analizy, pod kątem: szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu oraz wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Jednoznaczne określenie następuje jedynie w odniesieniu do linii zabudowy, której nie wyznacza się, wobec braku istniejącej linii zabudowy, określając natomiast nieprzekraczalną linię zabudowy według norm ustawy o drogach publicznych. O ile w przypadku zabudowy rozproszonej w obszarze analizowanym, bez linii zabudowy, jak w niniejszej sprawie, taki sposób wyznaczenia przedmiotowego wskaźnika mógłby być uznany za dopuszczalny, niemniej pozostałe parametry, wyznaczone w decyzji organu I instancji, nie wynikają z analizy urbanistycznej, a w samej decyzji nieuzasadniono ich wielkości. W ocenie Sądu stanowi to o naruszeniu przepisów § 5 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji naruszenia prawa materialnego – art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedostateczne wyjaśnienie, czy w istocie planowane zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne w świetle zasady dobrego sąsiedztwa. Wskaźniki, o których mowa w § 5 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wyznacza się jako uśrednione bądź inne w stosunku do parametrów istniejących i przyjętych do analizy (vide: przepisy § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 dopuszczające wyznaczenie innych niż średnie wskaźników powierzchni zabudowy, elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1). Wskazane przepisy trzeba jednak wykładać w taki sposób, by ustalenie wymagań innych niż uśrednione ograniczało się do przypadków wyjątkowych, gdy konieczność taka wynika z treści analizy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1483/06, Baza orzeczeń Lex nr 490155; z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1597/06 Baza orzeczeń LEX nr 43674, dotyczące wprawdzie § 4 ust. 4 rozporządzenia, ale stanowisko to zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie można odnieść również do § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4). W związku z tym trzeba przyjąć, że sporządzona w toku postępowania administracyjnego analiza urbanistyczna co do zasady powinna wskazywać średni wskaźnik, o którym mowa w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 rozporządzenia, niemniej może również powoływać argumenty przemawiające za wyznaczeniem innego wskaźnika. Tymczasem w analizie urbanistycznej znajdującej się w aktach niniejszej sprawy (ani następnie w decyzji I instancji) nie wskazano sposobu określenia parametrów planowanej inwestycji. Sąd w takich okolicznościach nie może skontrolować prawidłowości ich ustalenia. Jak wynika z opisu obiektów przyjętych do analizy, wszystkie wymienione w załączniku tekstowym charakteryzują się innymi parametrami, niż te wyznaczone przez organ I instancji. Uwagi te dotyczą przede wszystkim wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, przyjętej w decyzji zgodnie z wnioskiem, mimo braku podobnego obiektu w obszarze analizowanym. Planowany obiekt zgodnie z treścią wniosku jest bowiem dwukondygnacyjny, a takie obiekty nie występują w obszarze analizowanym. Również szerokość elewacji frontowej jest większa, niż w przypadku budynków opisywanych w analizie, a wyznaczona geometria dachu zawiera znaczny, niczym nie uzasadniony rozrzut (30 – 45 stopni). Niemniej należy podkreślić, że nie sposób ocenić jednoznacznie parametry nowej zabudowy w sytuacji, gdy analiza urbanistyczna sporządzona została wadliwie, a parametry nowej zabudowy wyznaczone w decyzji nie tylko nie wynikają z analizy, ale też nie zostały uzasadnione w sposób określony w § 5 – 8 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Sąd zwraca także uwagę, iż wniosek inwestorów bezsprzecznie dotyczył wyłącznie budowy "budynku mieszkalnego jednorodzinnego". Tymczasem w decyzji Wójta Gminy w punkcie pierwszym ("Warunki w zakresie kształtowania ładu przestrzennego") dopuszcza się realizację obiektu garażowego – połączonego z budynkiem lub wolno stojącego. Postanowienie to w sposób nieuzasadniony rozstrzyga o kwestii nieobjętej wnioskiem inwestorów, co stanowi o naruszeniu art. 52 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie sposób przy opisanych wyżej uchybieniach jednoznacznie przyjąć, że planowana zabudowa stanowi kontynuację istniejącej zabudowy, zarówno co do funkcji jak i cech, a tym samym, że wyznaczenie określonych w decyzji I instancji wskaźników odpowiada wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadzie "dobrego sąsiedztwa". Samorządowe Kolegium Odwoławcze, poza naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, naruszyło również art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w sposób który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Nie są natomiast zasadne zarzuty skargi odnoszące się do sąsiedztwa z jeziorem Ch., z uwagi na ustaloną przez organ znaczną odległość inwestowanej działki od tego jeziora (400 m). Również, o ile działka nr [...] znajduje się w otulinie Parku Krajobrazowego "D. S.", przepisy rozporządzenia Nr [...] Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie utworzenia tego Parku (Dz. Urz. Woj. Nr 58, poz. 1195) nie wprowadzają zakazów, w tym zakazu zabudowy w jego otulinie (vide także art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, publ. Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.). Pozostałe zarzuty, w tym odnoszące się do konieczności "konsultacji społecznych" przy udzielaniu pozwoleń na budowę, nie mają znaczenia prawnego w kontrolowanej sprawie. Podnoszony brak urządzenia drogi publicznej nie jest istotny, w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest jedynie o "dostępie do drogi publicznej". W niniejszej sprawie powyższy dostęp (do działki drogowej, gminnej) jest niewątpliwy i na potrzeby decyzji o warunkach zabudowy wystarczający. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji uwzględniając przedstawioną wyżej ocenę prawną przeprowadzi prawidłową analizę urbanistyczną, według zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił obie wskazane decyzje. Na podstawie art. 152 tej ustawy należało orzec o tym, że decyzje te nie mogą być wykonane, ze skutkiem do chwili uprawomocnienia wyroku.