II SA/Gd 799/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2018 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Parafii Rzymsko-Katolickiej [...] w C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 października 2017 r., nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu oddala sprzeciw. A. (zwana dalej Parafią lub Skarżącą) złożyła sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 października 2017 r. nr SKO [..], na mocy której Kolegium uchyliło w całości decyzję Starosty z 11 marca 2016 r. nr [..] w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu dla Parafii i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona sprzeciwem decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W piśmie z 28 czerwca 2015 r. K. N. zwróciła się do Starosty o dokonanie pomiaru poziomu hałasu na stanowiącej jej własność posesji, emitowanego z dzwonów kościelnych Parafii 4 razy dziennie od godziny 6.00 rano i spowodowanie ograniczenia emisji hałasu do środowiska. Jej zdaniem poziom hałasu emitowanego z dzwonów kształtuje się w okolicach 90 dB i stanowi uciążliwość, która narusza prawo do wypoczynku, snu, korzystania z własności prywatnej, znacznie przekraczając rozmiary dopuszczalne przepisami prawa. W decyzji z 11 marca 2016 r. Starosta określił Parafii dopuszczalny poziom hałasu w środowisku emitowany przez dzwony kościoła zlokalizowanego przy ul. P. w C. w wysokości równoważnego poziomu dźwięku A: w godzinach 6.00 – 22.00 (pora dnia) LAeq D = 50 dB oraz w godzinach 22.00 – 6.00 (pora nocy) LAeq D = 40 dB dla terenów chronionych akustycznie, zlokalizowanych w sąsiedztwie kościoła stanowiących zabudowę jednorodzinną, występującą od strony wschodniej, południowej oraz południowo – zachodniej i zachodniej. W punkcie 2 decyzji orzeczono o nie określeniu dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku emitowanego przez powyższe dzwony kościelne dla terenów niechronionych akustycznie, stanowiących tereny zieleni nieurządzonej oraz tereny rolnicze. W uzasadnieniu tej decyzji Starosta wskazał, że przeprowadził czynności kontrolne w zakresie przestrzenia przepisów o ochronie środowiska, w szczególności dopuszczając dowód z przeprowadzonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska pomiarów hałasu w porze dziennej w jednym punkcie pomiarowym, zlokalizowanym na terenie posesji przy ul. P. w C., na działce nr [..]. W kościele znajdują się trzy dzwony: mały, średni i duży, przy czym w dniu dokonywania pomiarów mały dzwon miał awarię, więc nie mierzono emisji z niego. Pomiary hałasu wykonano w trzech wariantach: dla dużego dzwonu wariant A, dla średniego dzwonu – wariant B oraz dla dużego i średniego dzwonu łącznie – wariant C. Serie pomiaru przeprowadzono w oparciu o dwa wskaźniki – równoważny poziom dźwięku - LAeq oraz poziom ekspozycji na hałas - LSel. Pomiary wyniosły: 1) dla wariantu A: a) LAeq – 72,8 dB, 73,0 dB, 72,4 dB, b) LSel – 90,6 dB, 90,4 dB, 90,2 dB; 2) dla wariantu B: a) LAeq – 76,4 dB, 75,2 dB, 75,9 dB, b) LSel – 93,5 dB, 92,7 dB, 92,6 dB; 3) dla wariantu C: a) LAeq – 77,7 dB, 77,2 dB, 76,2 dB, b) LSel – 94,8 dB, 93,9 dB, 93,7 dB; Ponadto Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przekazał wyniki pomiarów wykonanych 7 grudnia 2015 r., opracowane pod kątem uwzględnienia czasu trwania emisji hałasu oraz jej częstotliwości, które wyniosły: a) wariant A – czas pracy od poniedziałku do wtorku wynoszący 7 minut, w przedziale 8 najmniej korzystnych godzin – 57,5 dB (A), b) wariant B – czas pracy od środy do soboty wynoszący 6 minut, w przedziale 8 najmniej korzystnych godzin – 56,8 dB (A), c) wariant C 0 czas pracy w niedzielę wynoszący 8 minut w przedziale najmniej korzystnych godzin – 59,3 dB (A). Uzyskany wyniki potwierdziły fakt przekroczeń emisji dopuszczalnych poziomów hałasu do środowiska. W dalszej kolejności organ ustalił charakter terenów znajdujących się w otoczeniu Parafii, dopuszczając w tym zakresie dowód z oględzin nieruchomości. Ustalono, że Parafię otaczają tereny mieszane, przy czym przeważająca jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (od strony południowo – zachodniej, zachodniej, północno-wschodniej). Na obszarze gminy C. nie obowiązuje plan miejscowy, a więc w jego braku ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu dokonuje się na podstawie jego faktycznego zagospodarowania i wykorzystania, przy czym jeśli teren może być zaliczony do kilku rodzajów pod względem przeznaczenia, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju zagospodarowania, którym w analizowanym przypadku jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zgodnie z art. 115a ust. 1 i 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm. – tekst jedn., powoływanej dalej jako p.o.ś.) w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. W decyzji tej określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład. Stosownie natomiast do art. 112 i 113 p.o.ś. ochrona przez hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie lub zmniejszenie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest dotrzymany. Ponadto, na podstawie art. 113 p.o.ś. Minister Środowiska ustalił w rozporządzeniu z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112 – tekst jedn. ze zm.) dopuszczalne poziomy hałasu dla różnych rodzajów terenów, w tym m. in. przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Dla terenów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie Parafii, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, dopuszczalny poziom hałasu w porze dziennej nie powinien przekraczać 50 dB (A), zaś w porze nocnej – 40 dB(A). Dla terenów zieleni urządzonej, znajdującej się również w sąsiedztwie Parafii nie określono dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, co oznacza że nie są one objęte ochroną akustyczną. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, a także zacytowane wyżej przepisy p.o.ś. Starosta uznał, że zachodzą podstawy do określenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego przez dzwony kościelne w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która pozostaje pod ochroną akustyczną, określoną w wyżej cytowanych przepisach prawa ochrony środowiska. Odwołania od powyższej decyzji złożyła Parafia, która zarzucała, że dzwony kościelne nie stanowią instalacji, a Kościół nie jest zakładem, dla którego określa się dopuszczalne poziomy hałasu oraz K.N., która z kolei zarzucała nieprecyzyjność i dowolność ustaleń zaskarżonej decyzji, umożliwiające dalsze łamanie prawa. W decyzji z 27 października 2017 r., nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że podstawą materialnoprawną decyzji organu I instancji jest art. 115a ust. 1 i 3 p.o.ś. Z przepisu tego wynika, że decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu wydaje się w przypadku przekroczenia dopuszczalnych wskaźników hałasu rozumianych jako LAeq D lub LAeq N. Przepis ten obejmuje zatem przypadki, gdy w sprawie stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego dla danego terenu poziomu hałasu i dopiero te ustalenia aktualizują możliwość wydania przez organ decyzji o dopuszczalnych poziomach hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wyżej wskazanych wskaźników w odniesieniu do terenów, na które oddziałuje ten zakład. Kolegium w pierwszej kolejności odniosło się do ustaleń organu I instancji co do kręgu adresatów normy art. 115a p.o.ś. Wskazało, że z przepisu tego wynika że są nimi podmioty prowadzące zakład w rozumieniu p.o.ś., z których działalnością wiązać się może emisja hałasu i które w konsekwencji mogą być obciążone obowiązkiem wynikającym z tej normy, a także wszystkie podmioty, których prawem wyznaczone i chronione interesy doznają w okolicznościach rozstrzyganej sprawy uszczerbku, tj. w szczególności te, którym służą prawa rzeczowe do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie takiego zakładu. Zdaniem Kolegium organ I instancji wadliwie wyznaczył krąg stron niniejszego postępowania. Prawidłowo przyznał taki status K. N. i H. N. jako współwłaścicielom działki nr [..] i [..], na które oddziałuje hałas z dzwonnicy kościelnej, natomiast nie uznał za strony właściciela innej nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem Parafii – działki nr [..]. Niejasny jest również, w ocenie Kolegium, status w postępowaniu S.U. Powyższe wskazuje, że organ I instancji zobowiązany jest w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić wszystkie strony w niniejszym postępowaniu. Oceniając z kolei przeprowadzone w niniejszym postępowaniu dowody, w tym zwłaszcza w zakresie pomiarów emisji hałasu Kolegium stwierdziło, że organ, prowadząc postępowanie w oparciu o art. 115a p.o.ś., nie może opierać się na hipotetycznym poziomie emisji generowanej przez instalację, lecz obowiązany jest bazować na pomiarach dokonanych w warunkach jej faktycznej eksploatacji z uwzględnieniem stanu technicznego (jak np. w niniejszej sprawie – z uwzględnieniem awarii małego dzwona) oraz parametrów pracy instalacji. Oznacza to, że dokonane w sprawie pomiary nie dają podstaw by określać dopuszczalny poziom hałasu w środowisku emitowanego przez dzwony kościelne Parafii w porze nocnej (godz. 22.00 – 6.00), skoro w tym czasie dzwony nie funkcjonują, a pomiarów dokonano faktycznie wyłącznie w porze dziennej. Kolegium podkreśliło, że decyzja wydana na podstawie art. 115a p.o.ś. może wyznaczać dopuszczalny poziom hałasu tylko w zakresie dobowym, w jakim następuje ponadnormatywne przekroczenie hałasu. Ponadto, zdaniem Kolegium wątpliwości budzą wyniki obliczeń hałasu znajdujące się w aktach sprawy, przedstawione wariantowo, stosownie do wątpliwości odnośnie do rzeczywistego czasu pracy instalacji. Organ I instancji nie wyjaśnił rozbieżności w tym zakresie, wynikających z wyjaśnień proboszcza Parafii i K. N., skutkiem czego nie określono dla potrzeb pomiaru hałasu rzeczywistych parametrów pracy instalacji. Czyni to rozstrzygnięcie organu I instancji wątpliwym także co do określenia dopuszczalnego poziomu hałasu dla pory dnia. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien ustalić rzeczywiste parametry pracy dzwonów, w szczególności czas ich pracy. Ustosunkowując się do argumentów odwołania Parafii Kolegium wskazało, że wbrew jego zarzutom, organ I instancji prawidłowo zakwalifikował dzwony kościelne jako instalację w rozumieniu przepisów p.o.ś., niezależnie od tego czy są one wprawiane w ruch ręcznie, czy też elektronicznie, co z kolei czyni Parafię, jako podmiot posiadający tytuł prawny do terenu, na którym znajduje się instalacja, zakładem, o jakim mowa w art. 115a ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 3 pkt 6 i art. 3 pkt 48 p.o.ś. Kolegium wskazało nadto, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 156 ust. 2 p.o.ś., zgodnie z którym do uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym nie stosuje się zakazu używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast, terenach zabudowanych oraz terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, określonego w ust. 1 tego artykułu. Przedmiotem postępowania nie jest bowiem zakaz używania tych urządzeń, ani też zakaz taki nie został sformułowany w decyzji organu I instancji. Podobnie podstawą działania organów w niniejszej sprawie nie może być art. 157 ust. 2 p.o.ś., wyłączający możliwość ustanowienia względem instalacji lub urządzeń znajdujących się w miejscach kultu religijnego ograniczenia co do czasu funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko. Ograniczenia takie może bowiem formułować rada gminy w formie uchwały, zupełnie niezależnie od podstaw do zastosowania środków z art. 115a ust. 1 i 3 p.o.ś. Kolegium jednocześnie podkreśliło, że wykorzystywanie przez Parafię dzwonów kościelnych nie mieści się w kategorii powszechnego korzystania ze środowiska w rozumieniu art. 4 ust. 1 p.o.ś, bowiem wiąże się z użyciem instalacji, które z istoty wyklucza ten rodzaj korzystania. Parafia złożyła sprzeciw od powyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaskarżając ją w całości. Sprzeciw ten nie zawiera żadnego uzasadnienia i argumentacji. W piśmie z 12 grudnia 2017 r. (data wpływu do sądu) Kolegium wniosło o oddalenie sprzeciwu jako bezzasadnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przedmiotem rozpoznania jest sprzeciw Parafii od kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27 października 2017 r. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 tekst jedn. ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W sprawie istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., który został określony w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3001/17 http://cbois.nsa.gov.pl, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., II SA/Gd 677/17, LEX nr 2394299). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; http://cbois.nsa.gov.pl). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/GI 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., l SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88, powołany wcześniej komentarz teza 18). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez organ odwoławczy okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 k.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego aktu stanowiły przepisy p.o.ś. – art. 115a. Z przepisu tego wynika, że w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. W decyzji określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład. Należy zwrócić uwagę, że co do zasady obowiązek przestrzegania dopuszczalnych norm natężenia hałasu wynika bezpośrednio z mocy prawa i nie wymaga indywidualizacji w formie decyzji administracyjnych. W praktyce natomiast mogą występować sytuacje, jak stanowiąca podstawę faktyczną w niniejszej sprawie, że podmioty zarzucające przekroczenie dopuszczalnych norm akustycznych inicjują postępowanie weryfikujące przekroczenie dopuszczalnych norm natężenia hałasu, określonych rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Dlatego też w art. 115a p.o.ś. została przewidziana podstawa prawna do wydania przez organy ochrony środowiska decyzji o dopuszczalnym poziomie natężenia hałasu. Zastosowanie tej normy wymaga jednak w pierwszej kolejności prawidłowego ustalenia kręgu stron w takim postępowaniu, na co zwróciło uwagę Kolegium, wskazując nieprawidłowości w tym zakresie jako jedną z przyczyn zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu stanowisko organu I instancji wymaga ponownej weryfikacji pod kątem ustalenia wszystkich osób, których prawa i interesy mogą doznać uszczerbku na skutek emisji hałasu z dzwonów Parafii. Dotyczy to w szczególności konieczności ustalenia wszystkich podmiotów, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie Parafii. Brak tych ustaleń, czy też ich niekompletność, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, przesądzają o tym, że organ I instancji naruszył przepisy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., które zobowiązują go do wnikliwego i wszechstronnego ustalenia wszystkich okoliczności sprawy, w tym także tych, które mają znaczenie dla statusu podmiotów w niej uczestniczących jako strony postępowania. Już sama ta okoliczność uzasadniała wydanie decyzji kasacyjnej, gdyż z całą pewnością organ odwoławczy, ustalając krąg stron za organ I instancji lub też nawet uzupełniając jego ustalenia w tym zakresie, orzekałby w sprawie z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Należy bowiem podkreślić, że kwestia prawidłowego ustalenia stron postępowania jest szczególnie istotna, zwłaszcza w postępowaniu przed organem I instancji. Właściwe ustalenie stron postępowania w postępowaniu przed organem I instancji zapewnia wszystkim stronom pełną możliwość korzystania z prawa do ponownego rozpoznania sprawy (złożenia odwołania, czy sprzeciwu od decyzji). Tym samym, aby nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, to na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego powinien być prawidłowo ustalony krąg stron postępowania. Ujawnienie strony postępowania na etapie postępowania odwoławczego ograniczyłoby jej prawa procesowe i naruszało zasadę określoną w art. 15 k.p.a. Podobnie słuszne jest w ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego w kwestii braku odniesienia poczynionych w sprawie ustaleń w zakresie przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu do okresów, w jakich dzwony kościelne faktycznie funkcjonują oraz parametrów charakteryzujących ich pracę. Zasadnie wskazuje Kolegium, że jedynie rzeczywiste parametry pracy dzwonów, czas ich pracy, częstotliwość tej pracy mogą stanowić podstawę dla obliczeń poziomu hałasu emitowanego przez dzwony oraz ustaleń w zakresie dopuszczalnego poziomu hałasu, a zatem muszą być ustalone jednoznacznie. W tym zakresie zatem materiał dowodowy również wymaga znacznego uzupełnienia, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez organ I instancji. Należy przy tym podkreślić, biorąc pod uwagę bardzo ograniczony zakres postępowania sądowoadministracyjnego związanego z rozpoznaniem sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, że przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części przez organ odwoławczy oraz ustalenie stron postępowania dopiero na etapie postępowania odwoławczego naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W takich okolicznościach zasada ta nie powinna być rozumiana w sposób formalny. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 maja 1998 r. w spr. sygn. akt IV SA 2058/97, LEX nr 43276). Podsumowując, w ocenie Sądu, organ odwoławczy w niniejszej sprawie wypełnił dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i prawidłowo wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazane wyżej uchybienia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, w tym zwłaszcza w zakresie prawidłowego ustalenia stron postępowania skutkowało koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w myśl art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. Prawidłowo, w kontekście oceny uwarunkowań prawnych, prezentowanej przez organ, wskazano też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (§ 2 zd. 2). W tym kontekście wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie uchybia art. 138 § 2 k.p.a. Brak argumentacji sprzeciwu, poza samym gołosłownym jego sformułowaniem, połączone z analizą akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.